解析物权法（44）
陈绪国
【原文】〖耕地保护政策〗
第四十三条 国家对耕地实行特殊保护，严格限制农田地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。
【解析】〖耕地特殊保护政策〗
本条款，由国家干预形式严格保护耕地的总占有量，严格控制在城镇化、工业化过程中过多过快地占用大量农田，是从国家、经济社会长远战略目标考量的正确主张，防止工业与农业发展过度失衡，防止发生大规模的饥馑和社会动乱。
国家制定全国1～4个五年土地利用计划，确定保护耕地的总占有量，然后将指标分解下放落实到各个省市自治区，各级地方政府必须严格按照审批的权限来划定建设用地数量。征收集体所有的土地，任何单位和个人，不得违反法律规定的权限和程序进行审批。否则，将会受到政纪、法律责任的追究。
全国13亿人口吃饭的问题，是个大问题。保护耕地面积总占有量，就是保护13亿人的口粮的基本措施。全国耕地保护政策是特殊保护政策，千万不可造次，千万不可掉以轻心。
◎〖我国各类土地基本状况〗
众所周知，我国是一个人口众多、人均资源量相对贫乏的国家。加上近30年来的过度开发，土地、矿产、森林、水等自然资源的缺口日益凸显，已经到了不堪重负的地步。
□〖地球生态指标〗
世界自然基金会（WWF）于
衡量地球生态状况有两个指标。第一个指标叫做“生命地球指数”，根据地球上1300种、种群数量达3600多个的脊椎动物的变化趋势来衡量生物多样性。在1970年至2003年间，由于人类行为，包括污染、乱砍滥伐和捕捞过度，从鱼类到哺乳的脊椎动物种群已锐减三分之一。另一个指标叫做“生态足迹”，表示地球上平均每人所需的陆地和海洋面积，反映了人类对于生物圈的索取程度。报告显示，人类的“生态足迹”已增加到无法依靠再生能力来满足的地步。以人均全球公倾数量来衡量，2003年全球“生态足迹”平均每人为2.2公倾，而地球所能提供给每个地球居民的土地为1.8公倾。从上世纪80年代起，人类对自然资源的再生能力。2003年已经超出地球生态承载力多达25%。
在1961年至2003年间，人类对自然资源的消耗量翻了三倍，主要原因是世界人口从30亿增加到了65亿。联合国发布的数据显示，2050年全球人口将达到90亿。
□〖中国的生态足迹〗
我国的生态状况更加不容乐观。如1988年，我国人均耕地只有0.088公倾，远低于世界平均0.367公倾的水平；据第三次全国森林普查资料，我国森林覆盖率为12.9%，不足世界平均水平31.2%的一半，居世界的120位；人均林地面积为0.11公倾，人均林木蓄积量为
我国自1984年开始的全国土地利用现状调查，到1996年全部完成，并将数据统一到
□〖土地有偿使用〗
为什么将1987年作为一个时间表呢？这是因为开始实行土地有偿使用制度，并允许使用权有偿转让，是在1987年11月份开始的，国务院批准在上海、天津、深圳、广州和海南岛进行土地有偿使用试点。
88修宪以后，各类土地管理的法律、法规、部门规章制度纷纷出台，加强了土地征收、征用控制力度，特别是“18亿亩耕地保护红线”的规定，对于地方政府进行了严格约束。
□〖中国生态现代化的现状〗
据新华社北京
一个国家生态现代化的相对水平，包括人均二氧化碳排放、生活废水处理率、有机农业比例、安全饮水比例、长寿人口比例等30个指标在内的生态现代化指数。
2004年中国生态现代化的整体水平和多数指数水平，都有明显的国际差距。其中，中国自然资源的消耗比例大约是日本、法国的100多倍；中国工业废物密度大约是德国的20倍、意大利的18倍、韩国和英国的12倍；中国城市空气污染程度大约是法国、加拿大和瑞典的7倍多，是美国、英国和澳大利亚的4倍多。报告建议，在国家自然保护区、生态功能保护区（水源保护区、湿地保护区）、风景名胜保护区、文化遗产保护区、海洋环境保护区、生物多样性保护区、国家各类公园、各地区的自然保护区等地区建立生态补偿机制。
胡锦涛同志说过：“生产力的发展是人类社会发展的最终决定力量。只有坚持以经济建设为中心，不断解放和发展生产力，才能为社会全面进步和人的全面发展奠定坚实的物质基础。同时，经济发展又是同政治发展、文化发展紧密联系的。从根本上说，经济发展决定政治发展和文化发展，但政治发展和文化发展也会反过来对经济发展产生作用，在一定条件下还可以产生决定性作用。树立和落实科学发展观，十分重要的一环就是要正确处理增长的数量和质量、速度和效益的关系。增长是发展的基础，没有经济的数量增长，没有物质财富的积累，就谈不上发展。但增长并不简单地等同于发展，如果单纯扩大数量，单纯追求速度，而不重视质量和效益，不重视经济、政治和文化的协调发展，不重视人与自然的和谐，就会出现增长失调、从而最终制约发展的局面。忽视社会主义民主法制建设，忽视社会主义精神文明建设，忽视各项社会事业的发展，忽视资源环境保护，经济建设是难以搞上去的，即使一时搞上去了最终也可能付出沉重的代价。”（胡锦涛《树立和落实科学发展观》，载《科学发展观重要论述摘编》第34页）
耕地保护和厉行节约，反对铺张浪费，反对贪污腐化，是落实科学发展观、落实国家宏观调控的重要保证，是执政党和人民政府长期的根本的历史使命和历史责任。
◎〖耕地保护政策的概念〗
广义的耕地，是指用于农业生产的土地。包括耕地、园地、林地、牧草地及其他的农业用地。
狭义的耕地，是指种植农作物的土地。包括熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；还包括以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平整每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方＜
耕地保护政策，又称“基本农田保护政策”，上世纪八十年代末以来，为顺应我国建设用土地逐步开放、土地有偿使用和有偿转让和土地资源合理开发利用，促进农业生产和社会经济的可持续、协调增长，由国务院有关部门主持制订的保护耕地与基本农田的一系列政策，包括基本农田保护区的土地总体规划和土地利用计划管理、耕地与基本农田保护、土地开发整理和复垦等三大方面的内容。
所谓基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。
所谓基本农田保护区，是指国家为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。
根据有关的一系列政策指引，基本农田保护实行“全面规划、合理利用、用养结合、严格保护”的方针。我国农用地均实行严格的耕地保护政策，对基本农田实行“五不准政策”：不准非农建设占用基本农田（法律规定的除外）；不准以退耕还林为名，违反土地利用总体规划减少农田面积；不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；不准占用基本农田进行绿色通道和绿色隔离带建设。
基本农田与耕地的主要区别，是耕地的范围比基本农田的范围要大得多，基本农田只是耕地其中的一部分，主要是优质的那一部分耕地或者法律规定必须划入基本农田保护区的耕地，才可视为基本农田。
但是，通常所说的“耕地保护”，一般指称“基本农田保护”。不是说所有的耕地全面纳入“五不准”范围，一点活动的余地也没有。
耕地保护一系列政策的制定，为妥善解决农业与工业的矛盾、农村与城市的矛盾，以及突击发展与长远发展的矛盾、土地资源的合理利用与合理保护的矛盾等提供了有力的支持。同时，为农村劳动力和生产力的解放和建设社会主义新农村，提供了基本经验。
物权法本条款，首次从物权保护角度规定了“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农田地转为建设用地，控制建设用地总量。”和“不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”实际上，是针对地方政府和开发商的不良作为或者不作为，进行严格规约的法律。农村集体和农村居民，遇到政府或者开发商违反规定，破坏耕地保护政策，可以利用物权法和其他法律作为诉讼工具进行维权，惩治侵权行为。
◎〖耕地保护政策要点〗
我国耕地保护政策，从肇端至此，已有二十多年，各个时期各有所好。总体上是逐渐形成比较系统配套的耕地保护政策。
我国耕地保护政策的要点有以下几种规定：
一、划定基本农田保护区
1．划定基本农田保护区
《基本农田保护条例》（1998年12月国务院）第9条规定了“省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80%以上，具体数量指标根据全国土地利用总体规划逐级分解下达。”
2．划定土地开发整理规划区
《全国土地开发整理规划》（2003年3月国土资源部）规定了各大区复垦、补充耕地的规划，依据《全国土地利用总体规划纲要》确定的土地利用分区，针对区域土地利用情况，结合资源潜力状况，明确各区域土地开发整理方向。
○东南沿海区
包括上海市、江苏省、浙江省、福建省、广东省、海南省。
区内人均耕地少，建设占用耕地数量较大，土地后备资源相对匮乏。
办法：本区要以农田整理、农村居民点整理和土地复垦为重点。
○环渤海区
包括北京市、天津市、河北省、山东省、辽宁省。
区内人均耕地低于全国平均水平，土地后备资源相对不足，土地利用相对粗放。
办法：本区要以提高土地集约利用为目标，重点实施“田、水、路、林、村”综合整理，加大对重点工矿区等废弃土地的复垦力度，因地制宜适度开发宜耕土地后备资源。
○东北区
包括黑龙江省、吉林省和内蒙古自治区东部的呼伦贝尔盟、兴安盟、通辽市和赤峰市。
区内农用地资源丰富，利用粗放，水土流失比较严重。
办法：本区重点是结合粮食主产区建设，加大农田尤其是基本农田整理力度，改善生产条件，增加有效耕地面积，提高耕地质量；归并农村居民点，治理“空心村”，提高土地利用率；加快重点矿区土地复垦，逐步恢复矿区生态环境。在保护好森林、草原、天然湿地的前提下，适度开发宜耕土地后备资源。
○中部区
包括河南省、湖北省、湖南省、安徽省、江西省。
区内土地利用程度较高，人均耕地少，宜农土地后备资源不足。
办法：本区重点是结合退田还湖、平垸行洪和移民建镇，加快农田和农村居民点整理。以建设促保护，通过土地整理建设适应现代农业现代发展要求的高标准农田。加强重点矿区土地复垦，逐步恢复矿区生态环境。
○西南区
包括四川省、贵州省、云南省、重庆市、广西壮族自治区。
区内山地多，人均耕地少，宜农土地后备资源不足。
办法：本区重点是结合退耕还林，治理水土流失，加大基本农田建设力度，对平坝区实施“田、水、路、林、村”综合整理，对具备修建水平梯田的缓坡耕地进行“坡改梯”改造。改善生态环境，提高土地质量，增加有效耕地面积。结合国家重点水利工程建设项目的实施，做好移民安置中的土地开发整理工作。
根据《全国土地开发整理规划》（2001～2010年），制订了总体规划，并向各大区下达了分解指标，任务非常繁重。
二、划清各类土地
《国土资源部关于印发试行〈土地分类〉的通知》（国土资发[2001]255号）依据土地管理法第4条和土地管理法实施条例第10条、第14条的规定，并根据往年大量的工作经验和立法实践，国土资源部出台了《全国土地分类（试行）》。
简要介绍如下：
【一、农用地】
（一）耕地
1．灌溉水田
2．望天田
3．水浇地
4．旱地
5．菜地
（二）园地
1．果园
2．桑园
3．茶园
4．橡胶园
5．其他园地
（三）林地
1．有林地
2．灌木林地
3．疏林地
4．未成林造林地
5．迹地
6．苗圃
（四）牧草地
1．天然草地
2．改良草地
3．人工草地
（五）其他农用地
1．畜禽饲养地
2．设施农业用地
3．农村道路
4．坑塘水面
5．养殖水面
6．农田利用地
7．田坎
8．晒谷场等用地
【二、建设用地】
（一）商业用地
1．商业用地
2．金融保险用地
3．餐饮旅馆业用地
4．其他商服用地
（二）工矿仓储用地
1．工业用地
2．采矿地
3．仓储用地
（三）公用建设用地
1．公共基础设施用地
2．瞻仰景观休闲用地
（四）公共建设用地
1．机关团体用地
2．教育用地
3．科研设计用地
4．文体用地
5．医疗卫生用地
6．慈善用地
（五）住宅用地
1．城镇单一住宅用地
2．城镇混合住宅用地
3．农村宅基地
4．空闲宅基地
（六）交通运输用地
1．铁路用地
2．公路用地
3．民用机场用地
4．港口码头用地
5．管道运输用地
6．街巷用地
（七）水利建设用地
1．水库水面
2．水库建设用地
（八）特殊用地
1．军事设施用地
2．使领馆用地
3．宗教用地
4．监教场用地
5．墓葬地
【三、未利用地】
（一）未利用土地
1．荒草地
2．盐碱地
3．沼泽地
4．沙地
5．裸土地
6．裸岩石砾地
（二）其他土地
1．河流水面
2．湖泊水面
3．苇地
4．滩涂
5．冰川及永久积雪
以上各类土地分为农用地、建设用地和未利用土地三大类，名词解释从略。
（资料来源：中国法制出版社2007年6月第1版《土地法律小全书》第232～237页《全国土地分类（试行）》）
三、耕地保护的配套政策
耕地保护，涉及面广，政策性强。目前形成的保护机制，共有四个层次的保护层。
第一层次：宪法的保护
宪法第10条新规定，城市和农村的地权，征收或者征用土地给予补偿，禁止非法侵占、买卖、转让土地，土地使用权的转让，合理利用土地资源。重点是农地的地权保护。
第二层次：土地管理法的保护
土地管理法第四章是“耕地保护”制度，从第31条～42条，其内容依次为：耕地占有补偿；建设占用耕地的耕作层利用；耕地总量控制与动态平衡；基本农田保护制度；土壤改良与提高地力；厉行节约使用土地；闲置荒芜土地的处理；开发未利用土地；开垦未利用土地；开发利用国有四荒地；整理土地；复垦土地。
关于破坏耕地的法律责任，土地管理法第74条有专门的规定：违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三层次：物权法的保护
物权法本条款，可以说是直接借鉴其他法律，主要是土地管理法的规定，进行一次重申。重申“国家对耕地实行特殊保护”，重申“严格限制农用地转为建设用地”，重申“控制建设用地总量”，重申“不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地”。
第四层次：一般部门法的保护
耕地保护制度，是专业性强的制度，许多技术性、专业性规章就由相关部门来完成，如国土资源部历年来制订的部门法有很多样式。如本文上述列举的《基本农田保护条例》（1998年12月国务院）、《全国土地开发整理规划》（2003年3月国土资源部）、《国土资源部关于印发试行〈土地分类〉的通知》（国土资发[2001]255号）等，就是其中之一。
以法律的效力而言，宪法的规定代表了最高的权威性和法的效力；土地管理法是行政法，法律的权威性和法的效力仅次于宪法，而高于物权法、部门法；物权法是民法，是调整民事关系的法律，法律的权威性和法的效力，较次于宪法、土地管理法；一般部门法虽然法的权威性较差一些，但针对性、适用性较强，在实际工作中得到大量应用。
不同的时期会酝酿不同特色的耕地保护政策，本文简略了介绍了目前耕地保护的内容。还有一些相关的内容留待以后再作研讨。
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