关键词 民族地区；反贫困；发展机制

 

根据司马义·艾买提副委员长的批示以及课题组承担的国家“985工程”第三期建设项目的调研任务，课题组于2010年7月11日至8月14日赴新疆和田地区，着力对墨玉、策勒、洛浦三个国定贫困县，进行贫困与反贫困的实地考察调研。依据我们在调研中掌握的第一手资料，现就民族地区反贫困发展机制问题略陈管见，以请教于大家。

和田地区普遍贫困的基本状况。和田地区位于新疆维吾尔自治区最南端，地处塔克拉玛干沙漠南源，昆仑山脉横跨该地区，属温带极端干旱型荒漠气候。全地区除了和田市之外，7个县均为国家扶贫开发重点县，有80个扶贫开发重点乡、1305个扶贫开发工作重点村，尚有贫困人口17.3万户、73.4万人，占农村人口总数的45.3%。根据我们调查和考察的实际情况看，自国家实施“八七扶贫攻坚计划”以来，经过国家帮助、省市对口援助及和田地区人民的艰苦奋斗，和田地区墨玉、策勒、洛浦三个国定贫困县，除了策勒尚存少量绝对贫困人口之外，其余的尚存贫困人口均属于发展中的贫困，或者称之为相对贫困人口。

和田地区连片贫困的致贫原因。和田地区之所以整体发展滞后并陷入整体贫困，其中一个重要的因素就是长期以来他们的生产、生活条件异常恶劣。要解决少数民族群众的脱贫问题，必须从改变他们的生产方式和生活环境入手。我们认为和田地区陷入整体贫困的致贫原因，主要反映在如下五个方面：

第一，自然条件恶劣，生态环境极度脆弱。和田地区地处塔克拉玛干沙漠南缘，属温带极端干旱型荒漠气候，三面环山、常年干旱少雨，年总降水量不足40mm，年蒸发量却高达2700 mm。四季多风沙，每年浮尘天气在220天以上，其中浓浮尘（沙尘暴）天气在60天左右，年均降尘量达230吨/平方公里。24.78万平方公里的国土面积，其中沙漠戈壁占63%，山地占33%，绿洲为4%。春季缺水，夏季洪涝，秋冬严重干旱，发源于昆仑山的大小36条河流纵穿绿洲，为灌溉农田的唯一水源。由于土地呈沙质化水分流失严重，土地保水保肥能力极差。农民受教育程度普遍较低、科技意识差、贫困程度较深，对土地的投入严重不足，致使土地贫瘠。加之生态环境极度脆弱，可持续发展面临巨大困难。和田地区各种自然灾害的发生率极为频繁，主要有春旱、夏洪、病虫害、干热风、黑风、霜冻，冻害、倒春寒，以及多种地方病和风沙。由于风沙灾害致使和田地区绿洲内部浮尘有进一步扩大趋势，植物叶面常年被厚厚的沙尘覆盖，无法进行正常的光合作用，影响了农作物的生长。

第二，人均占有耕地少，投入成本高。和田地区耕地总面积258万亩，总人口195万人，人均占有耕地仅1.39亩。由于和田距自治区首府乌鲁木齐市路途遥远、运距长，化肥、农药、种子、农膜等生产资料价格居全疆首位，加之土地保水保肥能力差，因而用水、用肥相对较多，水资源匮乏和用水量大，导致生产资料价格高居不下，致使和田地区农民每年必须投入更高的生产成本，才能维持前一年的基本产出能力。由于和田地区没有工业企业，全区工业化程度相当低，对农业的辐射和带动作用很小，无法依靠工业企业带动贫困户就业和增收。现有的扶贫龙头企业规模小、注册资金少、厂房和基础设施建设薄弱，覆盖和带动贫困户的能力弱。

第三，财政自给率低，基础设施建设薄弱。2008年和田地区生产总值为74.52亿元，财政一般预算收入3.78亿元，财政支出却高达51.2亿元，财政自给率仅为7.38%，因而基础设施建设资金投入严重不足。譬如，和田地区已建成的山区控制性水利枢纽工程，仅有乌鲁瓦提水库。由于缺乏山区控制性水利枢纽系统工程，无法有效地对洪水进行调节、削峰，河道沿线洪水设防标准低，严重地威胁着当地居民的生命财产安全。和田是全疆唯一至今不通铁路的地区，经沙漠公路距自治区首府乌鲁木齐市1510余公里，经喀什、阿克苏距乌鲁木齐市1983公里。由于运距线太长，物流成本相对较高。迄今为止，和田地区仍有440个“三类重点村”（如表1-1所示）。上述基础设施建设及生产生活问题的解决，如果仅靠当地财政是难于解决的。

 

第四，贫困面大，贫困程度深。和田地区是新疆维吾尔自治区乃至全国少有的集中连片贫困区，历来是国家和自治区扶贫开发的重点区域。和田地区的7个县均为国家扶贫工作重点县，1市为自治区扶贫工作重点县级市，占全疆30个扶贫工作重点县的26.6%；在86个乡镇中有80个乡镇属于扶贫工作重点，占总数的93%；在1407个行政村中，有1305个扶贫工作重点村，占和田地区行政村总数的92.7%，占自治区重点村总数的36.2%。贫困人口17.3万户，73.4万人，占全疆总数的38%。目前全国人均收入的平均水平是4700元，新疆维吾尔自治区的平均水平是3488元，而和田地区农民人均纯收入仅为2226元，人均纯收入占全国平均水平的47.36%，占全区平均水平的63.8%。据地区农经局2008年和田地区人均收入统计数据显示，全地区人均收入低于1100元的农户共有230843户、985729人，占全地区农村人口的62.6%。相对于内地和其他地州而言，和田地区贫困户的贫困程度普遍较深，脱贫面广量大。

第五，宗教氛围浓厚，“维稳”任务艰巨。和田是一个少数民族高度聚居的地方，少数民族人口占96.9%。突出特点是清真寺多、信教人数多，宗教氛围非常浓厚，是全疆反分裂斗争的前沿阵地，因而和田地区的稳定维系着全疆乃至全国的稳定。民族分裂分子、“三股势力”及热比娅之流，趁机大肆歪曲国家的两免一补、双语教学、抗震安居、计划生育、劳务输出等政策。在和田这样一个地处边远、贫困落后、区情和周边环境复杂的地区，只有不断加快经济社会发展步伐，切实提高居民的生活水平，才能对周边国家形成强烈的经济社会发展比较优势，增强当地群众对党和政府的向心力和凝聚力，才能从根本上压缩“三股势力”的活动空间，实现边疆地区的长治久安。

和田地区扶贫开发工作取得显著成效。自实施《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》十年来，中共和田地委、行署紧紧围绕“富民、强区、固边”的战略新目标，把扶贫开发作为落实科学发展观的重要举措，以整村推进为平台、整合扶贫资源，迅速形成了以“两个加速，一个突破”为重点的7项增收措施，培育壮大了特色产业，改善了居民的生产生活条件，增加了农民收入。到2009年底地方财政一般预算收入由2000年1.1亿元增加至2009年4.47亿元，年均增幅16.9%；全社会消费品零售总额由2000年11.34亿元增加至2009年18.14亿元，年均增幅16%；完成固定资产投资75.5亿元，年均增幅32.2%；和田地区生产总值达到84.77亿元，比2000年27.13亿元增加了57.64亿元，年均增幅为9.54%。     和田地区扶贫开发成就的取得来自不易，主要得益于国家和新疆维吾尔自治区把对和田地区经济社会发展的帮扶措施和手段，由原来的输血式扶贫转向增强造血功能式扶贫，探索出一条适合和田地区实际情况的脱贫致富的新路子。

第一，“整村推进、连片开发”试点工作扎实有力。2007年10月洛浦县、和田县分别被确定为国家、自治区以“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”的试点县，两个项目县不断创新工作思路，以1500万元试点项目资金为龙头，整合各类资金共计1亿元，试点项目取得显著成效，得到了国务院扶贫办、自治区扶贫办的充分肯定。按照国务院扶贫办、自治区扶贫办的通知精神，和田地区16个部门联合下发了《和田地区整村推进扶贫开发实施意见》，部署和督促剩余的440个“三类贫困村”推行整村推进工作。截止2008年底，和田地区已在865个重点村通过实施整村推进措施，基本达到了“五通、五有、五能”的验收标准。2009年137个重点村积极推广洛浦县恰尔巴格乡“整村推进、连片开发”的经验，协调组织各有关部门立足行业特点，发挥部门优势，结合重点村的实际，集中一切人力、财力、物力，不断加强整村级基础设施建设，逐步完善扶贫开发工作机制和管理机制，提高扶贫开发整体效益。使贫困村的贫困农牧民生产、生活条件得到了长足发展，村容村貌有了较大改观，贫困乡村公益设施逐步完善。

第二，“援疆工作”和各级“定点帮扶”扶持力度加大。近年来山东省四市(荣成市、文登市、龙口市、莱州市)自与和田地区四县市（皮山县、墨玉县、和田市、洛浦县）结为“对口扶贫协作对子”以来，领导考察互访53人次、支教人员12名，援助资金物资共计1225.7万元，各级扶贫定点帮扶单位深入帮扶贫困县、乡、村共调研1947人次，为所帮扶贫困县、乡、村投入帮扶资金、物资共计2499万元，其中资金1784万元，物资715万元。北京市、浙江省、国家有关部委、国家有关企业共为和田选派“援疆干部”646人，为和田地区培训党政干部和农业、卫生、教育、政法等系统专业人才2177名；无偿援助和田资金、物资共计4.4亿元。资金主要用于贫困乡村基础设施建设、村委会阵地建设、水利基础设施建设、抗震安居建设、春耕生产资料、各项培训等；物资主要有村委会办公设备、粮油、化肥、衣物、煤等。

第三，科技培训带来贫困农牧民自我发展能力增强。2001—2009年和田地区共举办各类实用技能、扶贫业务干部培训班9000余期，计100万人（次），投入经费2767.8万元，其中财政扶贫资金2520万元，自筹资金247.8万元。地区扶贫办督促各县市加强对扶贫培训资金的管理，严把各县市扶贫培训项目实施和资金使用关，充分有效地利用培训资金，不断加大对贫困农牧民实用技能的培训。仅2009年和田地区就下达扶贫培训项目48个，到位资金392万元，培训各级管理干部及农牧民23892人（次）。其中实用技术培训98期，16167人次；技能培训45期，7725人次。通过各级各类科技培训工作，极大地增强了农牧民的“造血”机能，广大农牧民思想观念有了极大的转变，学习实用技术的自觉性不断增强，从而加快了和田脱贫致富的步伐。

第四，捆绑式综合使用扶贫开发资金促进经济稳步发展。自2001年以来和田地区因地制宜不断调整产业结构，创造性地采取捆绑式使用扶贫开发资金，尤其是把财政扶贫资金作为发展当地主导产业的重要支撑。譬如，利用财政扶贫资金10.7亿元，重点扶持了农、林、牧、手工业等产业的发展，以“两个加速、一个突破”为重点的7项增收措施稳步推进，实现了农牧民收入持续地、突破性地增长。主要成效体现在如下几个方面：（1）林果业逐步成为农民增收的主导产业。和田地区集中利用1.8亿元扶贫资金大力发展林果业，使林果业种植面积迅速达到210万亩，其中属于精品的林果种植面积达80万亩，林果产业优势开始显现，2008年农民人均林果收入就达到392.5元。（2）特色种植业收入稳步增长。和田地区利用财政扶贫资金2.4亿元，在全区建设蔬菜大棚5.9万座，蔬菜大棚种植面积达到10万亩。10万亩设施农业亩均增效1361元、亩均收入达到4361元。（3）积极推广间作套种的多熟高效种植模式。以山药为主的特色种植每年达到30万亩左右；红柳种植基地面积达25.07万亩，接种面积达到16.75万亩。（4）农村劳动力转移增收效果明显。和田青年农民外出劳务逐步由“体能型”向“技能型”转变，劳务输出领域不断拓宽，仅2008年外出劳务人均纯收入就达394.96元。（5）积极发展良种畜牧业。和田还利用财政扶贫资金1.7亿元扶持畜牧业发展，为贫困户购买畜24万头（只）、建棚圈1.6万座，扶持双层草场建设，畜牧业基础设施得到普遍改善，良种牛、驴、和田羊和禽类存栏数均有较大突破，加快了传统畜牧业向现代畜牧业的转变。（6）农村第二、三产业稳步健康发展。和田地区政府为贫困户购置地毯架2.26万套，全地区从事手工地毯编织人员现已达5.8万人，年生产手工羊毛地毯近90万平方米，销售收入超过3亿元。

 

 

和田地区扶贫开发目前存在的一些主要问题。国家长期对和田地区进行扶贫援助，但时至今日仍未能彻底脱贫，由此也暴露出了和田地区在扶贫开发体制机制上存在的一些主要问题：

第一，中央政府与地方政府之间目标不太一致。从扶贫开发目标上看，中央政府目标是实现既定脱贫目标，地方政府更倾向于发展地方经济，增加地方财政收入。实际上二者在“贫困资金”的使用上，构成了委托代理关系。在信息不对称的情况下，地方政府倾向于按照自身利益最大化来使用扶贫资金。因而出现中央政府扶贫资金常被地方政府挪作他用，如用于发展县办工业、乡镇企业，导致扶贫开发战略偏离既定目标。

第二，政府主导式的扶贫模式弱化了市场机制对贫困地区经济发展的调节作用。政府主导式的扶贫模式主要是采取行政计划手段，带有明显的计划经济痕迹和色彩。政府及其职能部门在这种模式中扮演着重要角色，往往依托行政手段和行政方式从事扶贫开发工作，极容易造成短期行为和盲目投资、盲目开发，致使扶贫效果不显著。扶贫专用资金往往以种种理由转向别的方面，诸如把扶贫资金转化为财政补贴，扶贫资金直接收益者非贫困者，扶贫资金的投向是贫困地区而不是贫困户。为了减轻寻租对贴息贷款分配的影响，政府有时不得不以某种方式直接介入分配过程。但由于对贷款对象及其所选择项目缺乏完全、确定的信息，政府直接介入贴息贷款分配的行为，必然产生计划经济条件下所发生的各种问题，如扭曲资源配置、导致资源低效甚至无效使用以及挪作他用等。

第三，由政府一手导演的扶贫开发缺乏贫困人口的积极参与。扶贫的决策和规划程序自上而下，贫困人口是扶贫制度的被动接受者，导致贫困人口参与的积极性和主动性难于发挥，直接影响了农村扶贫项目和资金的使用效率与效益。政府扶贫可以看作是政府向社会提供公共物品的行为，但这种行为必须建立在公共物品需求者的参与机制上，否则就容易造成政府提供公共物品的低效率，甚至提供的公共物品不是社会所需要的或者贫困者所需要的。缺乏贫困人口积极参与的扶贫往往会出现三种情况：一是扶贫项目不符合贫困户的需求，致使贫困户无法参与或失去积极性与主动性，导致扶贫资源排斥真正的贫困人口和家庭。二是项目尽管符合贫困户的需求，但项目的实施方式不适合农户，最终导致扶贫规划缺乏可持续性。三是信贷扶贫资金的获取需要抵押或担保，事实上排斥了真正需要信贷资金的贫困农户。

第四，区域性扶贫开发模式有待进一步发展完善。地区发展与贫困农户直接脱贫如何结合的问题一直都没获得足够的重视，目前出现的贫困呈现地区区域性的特点，即大多数贫困人口相对集中于某一个地区，如新疆大多数的贫困人口发生在南疆地区，又主要连片集中于和田地区。目前政府主导的扶贫到户的开发式扶贫战略，仅仅是针对贫困户的扶贫，并没有把它与整个贫困地区的经济发展联系起来。地区发展的质量越来越直接地影响到该地区贫困发生率的状况，区域性落后与贫困发生率的关系越来越呈现出正比例关系。相比较而言，较富裕地区的贫困人口容易脱贫，而相对贫穷地区的贫困人口却不容易脱贫。

依据我们在调研过程中掌握的第一手资料，结合新疆和田地区扶贫开发和反贫困取得的经验，我们认为民族地区进一步完善反贫困发展机制，必须从如下四个方面为抓手进行：

第一，由政府主导向政府引导的反贫困机制转化。政府在反贫困过程中正确的角色和职能定位，不仅会影响到扶贫工作的绩效，而且势必影响到以贫困人口为主体的持久反贫困机制的形成。因而首先必须转变政府在扶贫中的角色和职能，把以政府为主体的反贫困机制，逐步转变为政府引导下的贫困人口为主体的反贫困机制。政府在反贫困中的主要职能，应当体现在制定贫困线标准，准确识别贫困目标群体，制定反贫困战略，进行重点区域的贫困监测，保持宏观经济稳定和持续快速增长，提高财政转移支付提供公共物品和公共服务的能力，对贫困人口进行科技培训等等。

第二，转换政府直接投入财政支出的扶贫模式。从和田地区的调查资料来看，单一以农牧业为主的产业结构是导致农户收入低下和无法脱贫的重要原因。要实现贫困人口的真正脱贫，就必须改变贫困地区的产业结构，加快贫困地区农业的产业化、工业化进程，进一步拓宽贫困人口增收渠道。在政府财政、税收、信贷等优惠政策扶持下，积极发展农副产品深加工工业，建设区域性龙头产业，用公司加农户的方式推进农业产业化经营，形成产业稳定增长、增收、增资的自我良性循环的脱贫机制。新时期农村贫困的性质和特征表明，过去那种单纯以经济增长为目标的扶贫方式，已不再适应边缘化的贫困人口，区域性开发式扶贫的效果也呈递减趋势。因此，应当借鉴发达国家的反贫困做法，逐步建立和完善农村社会保障体系，构建民族地区农村反贫困的安全网，它应是新时期农村扶贫机制创新的重要着力方向。

第三，完善区域性开发扶贫模式。目前新疆大多数贫困人口发生在南疆的和田地区，必须将扶贫到户的开发式扶贫战略与整个贫困地区的经济发展联系起来，走整合资金、整体推进式的区域性开发扶贫道路。和田地区蕴含有大量的石油、天然气和矿产资源，具有自然资源开发得天独厚的优势，中央政府应当采取利用自然资源优势进行合理开发的扶贫策略，在资源开发中切实注重和田地区贫困人口的既得利益，在安排劳动用工和生态补偿诸方面兼顾当地群众的切身利益，防止环境污染和其他公害情况的发生。

第四，建立贫困人口参与扶贫项目机制。我国目前的扶贫工作完全是一种政府行为，政府应当激发受助贫困人口的主动性，实现贫困人口自我脱贫的战略目标。贫困人口自身的积极性和主动性被忽视，就容易造成贫困人口“等、靠、要”的依赖思想，难于从根本上消除贫困。政府应当一方面重视贫困人口的人力资本投资，加强对贫困地区人力资源开发，培养和提高他们参加农业生产、获取资源和参与市场竞争的素质；另一方面要引导贫困人口建立自我服务和自我发展的合作组织机制，通过各种渠道吸引贫困人口参与到影响他们生活的反贫困活动中来，使贫困人口成为有效反贫困治理的主体力量，从而真正实现贫困人口自我脱贫的战略目标。制约贫苦地区经济发展的主要因素与其说是资金缺乏和劳动力素质低下，不如说是缺乏制度和机制创新。只有不断地创新和完善反贫困制度体系，以观念创新为前提，方式和手段创新为核心，组织机构改革为运行载体，监督完善创新机制为保证，整合各种创新要素，才能充分发挥反贫困制度体系的整体效应，真正建立起新型的市场化反贫困机制。

 

 

 

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