从规划看我国行政层级改革

我国的行政层级太多，行政成本高企是普遍的共识。一直以来也不断观察和思考，怎样的行政架构比较适合现代化的国家治理。现代化的国家治理，在我国要适应我国的治理特性，不是简单参照某些做法就行得通的，加上现代信息科技的快速发展，也在技术层面推动行政方式的转变，对于行政架构演变影响也不可忽视。

我们是中央集权的行政模式，行政干预强度较高，层级之间有明显的上下级隶属关系，所以地方诸侯化倾向会较明显，这就决定，省级划分对于中国的长治久安始终存在潜在的威胁，这一层级要么进行更加细分，要么需要弱化。从“十四五”规划操作来看，省一级的规划是否有必要？省一级的所谓统筹平衡从历来的成效看，一方面反而加剧了发展的不公平性，另一方面对于发展促进成效并没有明显的加成效果。主要就是省级的规划的落地性主要依赖地市，所以指导性方面上有国家规划指导政策覆盖，下有执行层面地市规划的自主偏向。所以从规划指导和推动的意义上看，省一级作为一个行政层级是很尴尬的，基本可以说就没有存在的必要。而省级为了加强自己的权威，收揽了很多地方的管理权限，导致行政效率的大幅掣肘，对于地方治理效能存在较多的负面作用。最好的转化建议省级转化为监督性行省制度，取消作为一级行政层级的架构，作为中央派出的监督协调机构存在。

从老家到工作地，到挂职地的认识理解来看，就“十三五”、“十四五”参与的情况看，区县一级做全面规划的必要性也值得存疑，相比较于市一级，因为存在市一级的规划，基本覆盖了区县，而区县再做规划已经没有多大必要性。从规划的成效来看，市一级的规划是最具可操作性，最具规划价值的行政层级。而从市场经济推动发展来看，市一级在资源配置上覆盖面足够充分也相对合理是最具效率的。从中国近二三十年来的发展看，市一级的行政功能不断强化突出基本上是自发形成的，这是符合发展规律的自主选择。所以强化市一级行政层级在当前来看，是未来行政架构的必然选择。目前我国市一级设置还较为混乱，建议及早规范。所谓市一级，大致与原来的地级市等齐，考虑因素主要是辖区面积和人口，辖区面积根据人口密度，东部南部建议不要太大，大致300万人口以上可以考虑设市，面积建议在5000-8000平方公里。一个市不一定就只有一个市区，组团式也是很好的选择。而区县一级建议取消作为一级行政层级的架构，作为地方派出的监督协调机构存在。

随着信息科技的不断发展，行政效能的提升，一级行政架构下辖单位的数量可以大幅扩增。由中央直面三百来个市，市一级直面一两百个街道社区，在信息管理、财政管控，人员管理方面应该是能够胜任的，加上省一级、区县一级派出监督协调机构的辅助，相对扁平化的“三加二”层级架构应该是相对合理的。

一方面，从推动法治来看，强化市一级尤其是城市化的推动，有利于推动法治化；市一级的规划推动也有利于进一步市场化发展；人口的规模化集中有利于推动社会事业的均衡优化发展，尤其是基本公共配套的优化安排。另一方面，通过省一级和区县一级的功能的萎缩，可以极大的压缩行政成本。比如说，区县一级不用再做规划，实际上可以大幅压缩规划的成本开支。同时，逐步收缩省一级和区县一级功能编制，将大大强化市一级权限。再多的放权改革，都不如压缩省一级行政架构的变动。当前省一级的强化统筹，实际上很大程度上限制了各市的自主性，压制了市一级的竞争和互相借鉴，对于发展实际上并没有多少好处。尤其是北方上下行政关系严明的情况下，负面作用更甚。

20210220