一、问题的提出
当前针对西方宪政制度发展的研究中，一般都将西方宪政的形成归结为西方宗教改革、启蒙运动或自由主义哲学等方面的原因。这些原因固然重要，但都是基于政治制度外部而言的，缺乏对政治制度内部能动的主体——政府，在宪政发展过程中自我扬弃、自我提高的过程的分析。也就是说，以往的研究都是探讨外部原因对西方国家政体改革和制度变化的促动，而没有或很少说明政体内部的政府在向宪政制度转变过程中的动力和能动作用。探讨政府在政治制度自我扬弃、自我提高过程中的内在动力和能动作用是十分重要的，它有助于理解西方国家何以走上宪政之路，而处于模仿地位的非西方国家何以大多数并未能成功地建立起宪政制度。
本文认为，分析西方国家宪政发展过程中的内在机制和政府的能动作用，应该主要从税收动因去研究。现代税收正是西方政府自我扬弃、自我提高以至宪政制度兴起的内在原因和动力；现代税收制度的建立进程，也是宪政制度逐步完善的过程。因此，本文的目的是分析与回顾现代税收与近代西方国家宪政制度兴起的内在关系和历史过程，并揭示其对当代西方宪政制度的保障和中国宪政制度的完善的启示。
需要交代的是，本文采用斯科特·戈登的方法，将宪政制度定义为通过政治权力的多元分配从而控制国家的强制权力的政治制度[①]，从而区别于民主制度（通过普选产生政府的政治制度）。当然，就现代社会的政治制度而言，宪政制度与民主制度已合而为一，但从历史上看并非一贯如此。本文将现代税收定义为政府征税必须经纳税人同意、征税权力受纳税人制约的税收制度，主要表现为税收的固定性（即税收种类、数量、征收方法和时间固定，受纳税人控制，要改变必须得到纳税人的同意）。
本文的结构安排如下：首先就现代税收和英国宪政制度的兴起作一个历史回顾，然后对现代税收和宪政发展的一般理论进行描述，最后得出本文的结论和启示。
二、英国宪政制度发展与现代税收兴起的历史回顾
如果将人类历史的发展看成是人类在不确定的世界里探索生存的一个过程，那么在成功的方向不知来自于何方（人类的信息与理性都有限）的情况下，只能由各个不同主体分散地向多个方向寻找成功的机会，少数人找到了，多数人再进行模仿，这样人类就最大可能地走在成功的道路上，并由此获得进步。宪政制度一开始也正是少数先行者对人类政治制度所进行的相对成功的探索结果，然后才引起其它国家根据各自的国情进行学习和模仿。因此，在探索西方宪政发展过程中的税收动因时，研究宪政先行者比研究后来的学习者，将更有典型意义。西方国家宪政发展的先行者显然是英国[②]，而模仿者显然是美国、法国等国家。
作为先行者的英国，其宪政发展并不是从一般人所强调的17、18世纪才开始，而是一个更早时期就开始的一个长期曲折探索、充满斗争和鲜血的过程。在这个过程中，人民（一开始以贵族和地主为主，后来以商人、新兴地主为主）对约束政府征税权的宪政制度的需求和国王因税收需要而对宪政制度的供给，一起推动了英国宪政制度的发展。确立宪政制度的社会力量，开始取决于贵族的力量，玫瑰战争以后则取决于以平民院议员为代表的新兴经济势力。
英国与宪政发展与现代税收兴起的过程大致可分为以下几个阶段[③]。
1、宪政的雏形期（12—13世纪初）
在英国封建社会形成之后，英王是全国最大的地主，直接操纵国内1/6的地产，政府的开支由国王的自有领地收入来支撑，除了战时几乎不需要向臣民征税。13世纪以前，当国王进行战争需要财政支持时，往往召开早已存在的贤人会议和评议会（两者后合为一体，成为国会）来加以讨论，由贵族、地主和商人供给所需要的税金。在理查一世时代（1189—1199年在位）的记录中，经常见到这样的财政讨论会。因此不得人民同意则不课税之原则，在当时已略有雏形（第4页）。
约翰王时期（1199—1216年在位），英王与法国国王屡起争端，1212年又与罗马教皇争权并于次年被俘。为了筹措战争费用，特别是赎回自己的身体，约翰王屡次不经贵族和自由民的同意而征税，激起贵族的反抗。在贵族军队的胁迫下尤其是筹款赎身的压力下，1215年约翰王不得不签下了《大宪章》，赋予了不得人民同意就不能课税的原则以正式法规的地位[④]。从此人们都认为征税权不属于国王，而是人民授予国王的。由于《大宪章》是以笼统的术语写成的，如英国人民、自由民等都可作延伸解释，后人就可以将它解释成有关公民自由的一个最古老的宪章，成为英国“古代宪法”的偶像符号。
2、宪政的反复确认期（13世纪初至14世纪中后期）
在当时的年代，一纸《大宪章》对于建立宪政的作用也不能估计得过高。国会之所以取得限制国王的征税权，是经过漫长的斗争和一次次的确认才形成的，其关键仍然在于因战争而造成的国王财政困难。
1242年亨利三世（1216—1272年在位）为了筹措对法国作战的军费，召开评议会，遭到代表的否决。代表们抱怨国王即位以来从不公布账目。1244年再开评议会，会议代表要求任命一名大法官、一名国库长和一名中书令组成联合委员会监督用税，如果国王接受则同意增加税收，否则拒绝。不得已，亨利三世于1255年，复发《大宪章》，明确声明课税之权，出于人民让步。（第4页）但亨利三世与贵族的斗争始终不绝，国王苛税失政，逼得贵族等奋起反击，1258年贵族们强迫国王接受设立“少数大臣会”，专司政务及课税监督权（第5页）。这样立法和财政权，暂时归入少数大臣之手，但仍没能解决问题。因为财政监督权，仍没有真正归国会（评议会）所有，立宪基础还不确定。为此遭到以西门为首的贵族反对，酿成1258年反对亨利三世的斗争，并于1264年5月14日，打败国王军队，擒获国王。西门为寻求财政和道义的支持，鉴于“贵族党援己者寡，而平民援己者多”，在伦敦召集评议会，除贵族、教士之外还将会议代表扩大至各州、各市的平民代表，奠定了英国国会代表权扩大至平民的基础（第7页）。
爱德华一世（1272—1307在位）时期，因战争不已，国王屡征军费，贵族及国民等皆不肯，不得已，国王于1295召开大议会。这次会议将贵族和平民分别召集、分别开会，被视为第一个英国议会和模范国会。会议重申约翰王的《大宪章》，在法律上再一次明确国会决定国王征税的权力，国王征税必须获得全国公众同意（第10页）。
之后一百余年间，国王与国民，一直为征税权斗争不已。至爱德华三世之朝（1327—1377在位），因（英格兰）国王与苏格兰和法国屡次开战，不得不要求征税补充军资，国会议员们乘机收回种种法律权。而爱德华三世的性格刚强雄大，不拘小事，愿作让步，只要国会能供军资，对他们所请之事，无不裁可。而国会也以税收作饵，要求通过种种法律约束。这些法律，虽然分散的每条独立似不见其效，但综合起来，就可以大大阻止王权滥用。特别是爱德华三世晚年，将自己一生中行为违背《大宪章》的，详记于法典中，并且确定国会在讨论征税时，有设立检查官的权力，来检查税收是否用在国王承诺的目的上（第12页）。爱德华三世时代，是英国宪政形成的关键时期。
14世纪开始的对羊毛贸易征税，可以作为国会代表纳税人与国王争夺税收控制权的例证。羊毛生产者和出口商一度成为英王的主要税收来源，他们组织成“商人联合体”，供给国王税收，国王给与保护。但在14—15世纪英国财政日益困难，国王不得不经常地、毫无限制地突然增加新的羊毛税，将双方的默契自愿体制化为单方面的强制，羊毛商负担越来越沉重，越来越无利可图，惟有通过国会，要求废除无休止的专制征税。为此，羊毛商们愿意将一部分羊毛税的税收控制权交给国会，作为国会会议期间的津贴，要求国会控制国王的征税权，国会表示同意。但一开始国会没能废除这种非正常的羊毛税，1350年还暂时放弃了废除羊毛税收的努力。面对皇室越来越多的租税要求，其它大商人、大地主及小土地所有者越来越不能忍受国王对税收的不确定要求，与羊毛商一道，纷纷倒向国会，壮大了国会与国王斗争的实力。
3、宪政的初步成型期（14世纪中后期至15世纪中后期）
到理查二世（1377—1399在位）晚年，国王依靠国会的朋党之力，暴敛苛税，大施虐政。国民不服造反，推翻了专制政体，并以国会多数之议，废理查王，迎亨利四世（1399—1413在位）即位。亨利四世王既为国会所立，所以几乎在所有事情上都按平民院的意见处理国政。平民院也就把原来的各种法律和权力不断地重新确认，并加以完善。特别是1407年规定，财政预算法案，必须由平民院提起，以取得对征税权的控制和监督。后来的亨利四世、五世之朝，国会上下两院权力，大大伸张，王室与国会，也亲密融和，没有冲突（第14页）。国会以海关税、吨税、斤税作为国王的永久收入，可作为例证。这一段时间，可视作英国宪政的初步成型期。直到亨利六世（1422—1461在位）后期，情况才开始变化，国会的权力，被几个大臣掌握，失去了制约国王征税权的本意。可见，宪政的确立，确实不是一件容易的事。
4、宪政的曲折期（15世纪中后期至17世纪中后期）
15世纪中后期英国宪政的曲折，首要的原因是1455年爆发的正统派与国会党之间的玫瑰战争。在战争中国会党战败，贵族死伤无数，势力被大大削弱，无力再约束国王。而当时平民院的势力微弱，不足以担当反抗国王专政的大任。国王得以专断横肆，国会甚少开会，即使开会，目的也在议决国王永久收入，或临时补助金，而平民院不敢不从，国会全失监督政府之权，地位岌岌可危。至理查三世之朝（1483—1485在位），立宪制度稍有恢复，但终不能达到预期目的。其后的亨利七世（1485—1509），则纯属专制君主，在位24年，开国会总共才七次，尤其是最后十三年，仅开一次（1504年），开会之目的，也只在得到补助金（第20页）。
从亨利八世到伊丽莎白一世，即从1509至1603年这近一百年间，虽然屡开国会，有宪政之名，却无宪政之实。其间原因一是亨利八世因离婚一事公然反抗教皇，没收教会土地，一度占据了全国1/5的土地，财富实力增强，对税收依赖性减弱；二则这期间的国王，大多英明强健，施政策略得当，人民很少加以反对；三则对外战争不断，国家常处于危急之中（1588年与西班牙无敌舰队之役就爆发在此期间），国会往往出于一致对外之心，不与国王对抗，反而自愿成为国王实行专制的机关。
但此时，随着商业经济的发展，平民院议员的经济实力大大增强，弥补了玫瑰战争中贵族势力削弱所带来的国会力量下降的恶果。在国会所代表的总体经济力量不断增长的同时，国王却因战争原因，不断卖出自己拥有的大量田产（一般以20年收入之价格出售），换言之，国王的个人财富不断减少。到1603年伊丽莎白去世时，政府尚负债40万镑。政府丧失财产，促使国王开始强烈地要求增加税收。相形之下，国会对征税权的控制重新开始重要起来。特别是到伊丽莎白女皇晚年，内乱已去，外患也减轻，人心渴望恢复立宪政体。但其后的詹姆斯一世与查理一世不明察世事的变迁，仍想以专制权压服国会，迫其供给税收。当他们因财政困难不得不召开国会时，国会总是答复国王，在满足国王财政需要前必须先问国王的行政方针。因议会不合作，一味评议政策，查理一世1629年解散议会，11年未召集国会，而用罚款方式，向人民单独地劝捐及收取造船费等办法搜集经费，触犯众怒（第56页）。苏格兰战争迫使查理一世于1640年两次召集议会，但仍不肯放弃专断征税的权力，终酿成内乱。内乱的结果是，掌握经济实力（尤其是新兴商业和土地贵族的实力）的国会，力量占了上风，国王本人被俘并被处死（第70至89页）。但英国也处于秩序混乱期，不能建立稳定的宪政政权。
5、宪政大成期（17世纪中后期至18、19世纪）
在经历克伦威尔短暂专制之后，查理二世复辟即位，国会重新获得了相对于国王的优势地位，控制了征税的权力；由于继任的詹姆斯二世否认这一点，国会通过1688年光荣革命把一个外国人（荷兰执政威廉）拥上了王位，进一步明确了国会对国王征税权的控制，以及议员的言论自由权、议员人身权、预算发案权等制度。这一切的标志是一系列法律文件的颁布：如《人身保护法》（1679年，规定被拘禁者可以申请人身保护令）、《权利法案》（1688年，规定国王征税必须经议会同意，议员在国会言论自由等）、《王位继承法》（1701年，规定王位继承顺序，和非经国会通过、国王批准，一切法律均属无效等）等等。另外还通过制定法律和建立惯例，确立了国会弹劾大臣权、国会定期开会权和非得国会同意不得解散权、防止国王用官职笼络议员制度、对国会负责的责任内阁和有限期国会[⑤]制度、议会公开议事和议事报告出版制度、重新划分选举区（以真实反映代表性）、贿赂禁止法、确立国会议事规则等等。这一过程中，国会中的上议院（贵族院）和下议院（庶民院）不断争权，结果是上院逐渐丧失法案初审权、财政修改权，权力范围不断缩小，地位不断下降。通过19世纪的两次国会改革，下院最终取得了对国王和上院的胜利，成为真正的国民代表，并确立了由下院多数党组阁的内阁制度。英国也就此成为模范的立宪民主政体。
宪政制度的确立，不仅确保了人民的财产权，而且也保证了政府的利益。在18世纪80年代末（法国大革命前夕），实行宪政制度的英国，其财政收入不仅绝对额比实行专制的法国高，而且人均财政收入占人均收入的比重也比法国高出两倍。在举借外债方面，宪政制度给债权人更稳定的预期和更可靠的保证，因此债权人索取的风险贴水低，宪制政府付出的利息就低。1789年前后法国的国债与英国的国债几乎不相上下，都约为2.15亿英镑，但法国每年付息1400万英镑，几乎比英国多一倍[⑥]。
6、对域外的影响：法国和美国的宪政制度
作为先行者的英国，在成功建立起宪政之后，对后来者的影响是巨大的。这一点从18世纪法国思想家尤其是孟德斯鸠和伏尔泰等人对英国宪政制度的称赞就可以看出，到19世纪，法国也模仿英国建立了现代税收和宪政制度。作为曾经的英国殖民地，美国的宪政制度虽然有自己的独特创新，但在政治法律制度方面继承和模仿的因素更多，这已是众所周知的结论。
不过，法国和美国宪政的建立，也不仅仅是模仿的结果，也有税收方面的因素，只是不如先行者英国那样典型。
法国国王为克服12—15世纪因土地收入不足而导致的财政危机，也越来越多地依赖于征税。这一历史过程与当时的英国是相似的，但不同的是，法国的贵族和教士属于免税阶层，没有英国贵族和教士们因纳税而产生的控制政府征税权的动力。在1439年议会上，代表们放弃了对征税权的控制，王室对征税权力的绝对控制开始于此。到路易十一统治期间，税收几乎增长了4倍，到他统治终结时，三级会议已对国王的活动不具有约束力[⑦]。由于法国的税收未能发展为现代税收，因此也未能发展出宪政制度。1789年法国国王的为了增加税收收入弥补财政亏空，被迫召开三级会议。由于第三等级承受了税收负担，却不能控制国王的征税权，纷纷表示不满，要求建立现代税收和宪政制度，最终酿成了法国大革命的爆发。
美国的情况相对要简单一些。1776年北美殖民地反抗英国统治时，最初的起因是英王向殖民地征收印花税与茶叶税。殖民地人民认为，在殖民地没有向英国国会派出议员以控制征税权的情况下，殖民地不应该纳税，其口号是“没有代表（议会议员）就不纳税”。税收抗议的最终结果，是独立战争的爆发和美国宪政制度的建立。
三、宪政制度发展和税收动因的一般理论
上文的历史回顾表明，近代西方宪政制度的发展史，就是一部人民要求政府采用规范的税收制度，停止任意侵犯私人财产权做法的斗争史[⑧]。从上述历史可以总结出宪政制度发展和税收动因的一般理论。
1、近代宪政制度兴起的关键：政府不再依靠财产收入而以税收作为主要的收入形式
一般认为，税收作为政府依据强制性权力，无偿地从人民取得的一种收入，在古代西方早已出现。正如《新约·路加福音》第二章第一节所说：“自从恺撒奥古斯都以后，实现了对整个世界的课税”。但是，古代的税收并不具有现代税收所具有的那种固定性，多数时候也不具有现代税收在财政收入中的重要地位。在现代税收产生以前，政府获得收入主要还是依靠自身的（王室的）财产收入。税收是偶然的，只起补充作用，只有当战争或其它原因导致临时财政困难的时候，君主才会向臣民征税。
当政府（君主政府）主要依靠财产收入来取得财政收入时，这样的政府是一个“富裕”的政府，人民无权影响公共财政。统治者可以随心所欲地浪费公共财富，因为这些公共财富只不过是统治者个人财富的特殊形式。因此这是一个不需要征得别人同意、可任意行事的专制政府。现代税收形式的建立，动因是政府丧失了自己的财产及其收入。政府丧失财产的主要原因还是战争，如果战争连绵不绝，就会造成军事费用开支巨大，政府不得不大量地出卖自己的财产和权益。但是当这些收入仍有不足时，政府就不得不开始大量地、经常地征税。征税的结果是，君主政府的收入不再主要依靠自己的财产收益，而是以纳税人的收入和财产为基础。用戈尔得谢德的话来说就是，政府“从一个富政府（拥有自己的财产收入）变成了一个穷政府（没有自己的财产收入，必须借助于别人的财产收入），从一个不必求助于纳税人收入和财产的政府转向依赖于纳税人的政府”[⑨]。
既然政府的收入依赖于纳税人的财产和收入，纳税人自然就会产生制约政府征税权力、约束政府花钱的强烈要求。由此可见，君主政府丧失了自己的财产收入，不得不向纳税人的财产征税，引起纳税人制约政府征税权力的要求，是西方宪政制度形成的关键。正如达尔所指出的，“统治者需要取得被统治者的同意这一理念，一开始是作为一个征税问题的主张而提出的，这一主张后来逐渐发展成为一种有关一切法律问题上的主张。”[⑩]
对此，戈尔得谢德作了出色的描述。他指出，当财产收入不够使用或者政府逐渐失去了财产（往往是由于君主们之间以及君主和教会之间的斗争），政府就要受纳税人的制约，人民因此获得了控制公共财富的权力，社会也从集权专制国家向宪政国家迈进了一大步。“当公共财富受某种公共控制（尽管有限）时，对政府的经济强制力会阻碍无限权力的统治者…穷政府平静地归入人民手中，大众最终在穷政府中获得权力。…在专制政府中最有权的是政府自己，因为财产是自己的；在民主制[11]政府时代，政府和财产是分离的。当民主制政府成长时，大规模私人企业在脱去枷锁的经济中获得巨大的权力，企业家们也忌妒性地尝试阻止政府与他们在经济领域竞争”。
2、西方宪政制度兴起的需求——供给分析
这里从需求——供给地角度，来分析西方宪政制度发展的税收动因。对宪政制度的需求，来自于纳税人控制政府征税权力的愿望；对宪政制度的供给，来自于政府稳定地取得财政收入的愿望；需求和供给的结合，并因某种偶然因素才产生了西方的宪政制度。
（1）对宪政制度的需求
税收直接减少了纳税人的财产和收益，如果不能控制政府的征税权力，将会对纳税人财产造成最大侵害，因而会遭到纳税人的强烈反抗。虽然反抗政府横征暴敛的税收斗争，是最古老的阶级斗争形式，但如前所述，在统治者仍然主要依靠个人财富取得收入的时候，人民控制政府征税权力的愿望还不大，对宪政制度的需求也不高。因此，当时的政府是一个随心所欲的专制政府。
随着政府收入越来越依赖于税收，纳税人的私人财产遭受政府任意侵犯的可能性不断增大，控制政府征税权力的愿望也由此不断增强。为了有效地控制政府的征税权力，纳税人就需要亲自或者通过代表来审查政府开支的用途，审议政府的行动，这就需要保护纳税人或其代表的言论自由、人身安全等等，并确立相应的一系列的权力和制度。实际上，纳税人代表审议政府的行动、言论自由与人身安全等权利不容侵犯等制度的产生，就是近代西方宪政制度的诞生。因此，纳税人控制政府征税权力的愿望，带来了对近代宪政制度的需求。一开始，纳税人只是一部分人（或者只有这些人的声音能被听到），因此提出对宪政制度需求、并进而享受到宪政制度保护的也是这些人。随着经济的发展，纳税人主体逐渐扩大普通人民，越来越多的人需要控制政府的征税权力，宪政制度所涉及的人口也越来越多。
（2）对宪政制度的供给
显然，并不因为纳税人对宪政制度有需求，政府就会自动进行提供。政府供给宪政制度，是统治者出于自利的需要而作出的让步，接受了纳税人施加于政府的限制的结果。这种自利的动机，主要来自于对财政收入的渴求。统治者逐渐认识到，定期地、持续地、相对稳定地用税收的形式获得的财政收入，远远多于随机的、扫荡式的掠夺所能得到的收益。
正如奥尔森所观察到的[12]，中国20世纪20年代军阀混战时“坐寇”比“流寇”取得的收入更多，用保护秩序、提供公共产品来换取人民的税收比随机的、不受约束的劫掠更符合统治者自己的利益[13]。于是，统治者理性、自利的动机引导他们以提供大范围的秩序和对产权的保护来换取稳定的税收，直至统治者接受老百姓对其征税权力进行一定的限制，使人民对财产和收益能得到充分保障有相对稳定的预期，以鼓励他们的生产积极性。但是专制的统治者毕竟是一个生命有限的自然人，难免出现只追求短期利益最大化的情况，如没收财产、滥发货币等等。而建立在规范的宪法基础上的宪政制度，比专制制度给人以更强的稳定感和可预期性，从而有效地保障个人权利，促进经济的发展。因此从长期来看，宪政制度更能有效地获取财政收入，专制制度向宪政制度的过渡是有利于统治者的。
（3）宪政制度的产生
对宪政制度的需求和供给两方面的因素，促成了专制制度向宪政制度的过渡，在力量有利于纳税人一边，统治者又及时让步的国家，人民控制政府征税权的斗争结果，都以政府接受纳税人的监督，限制自己的征税权力，承认和保护私有财产权神圣不可侵犯而告终，表现为选举产生的议会获得了控制政府征税的权力，以规范的税收形式代替不受约束的以政治强制权力的任意掠夺。这样，宪政制度就逐步代替了专制制度。
但是，专制制度向宪政制度的过渡并不是必然的，不是所有的税收斗争都能获得对统治者征税权力的制约，统治者也不会自动地接受纳税人的制约。这种过渡需要具备一定的条件，一些仍停留在专制泥淖中的国家，正是因为还不具备这样的过渡条件。奥尔森认为，专制向民主（宪政）的过渡是偶然的，是由于资源或力量过于分散，从而使某个领袖或群体不可能征服其他领袖或群体的结果，或者说由于无人能实现统一和专制，最好的选择是大家分享权力。也就是说，导致人民税收斗争的胜利和宪政制度在西方的出现的条件是，政治上有足够挑战君主权力、能够有效制约君主政府的社会力量存在[14]。
四、结论、补充和本文的启示
本文通过对宪政先行者英国和宪政的相对失败者法国的历史回顾表明，税收成为政府主要的财政收入形式及对政府征税权的控制，是西方国家宪政制度发展的内在动因。本文为此还总结出一个一般理论。
在本文研究的基础上，还应该着重强调以下两点：
1、在制度变迁过程中，连续性的自然演进是重要的，但不能过分强调自然演进而排斥革命所造成的断裂点的作用。
从纳税人和政府在税收问题上的互动关系，从自利动机出发，本文解释了西方宪政制度的兴起和自然演进过程，但是需要注意的是，该理论不能完全说明现代宪政民主制度的产生。也就是说，该理论可以说明国王为什么愿意接受纳税人（通过国会代表）对征税权力的控制，并因此产生宪政制度，但却不能从自利动机出发说明国王为什么最后交出了政权，诞生了民主政府。民主的出现，是宪政制度演进过程中的断裂，不能继续采用本文提出的关于现代税收和宪政制度的一般理论，需要引进新的理论，主要是革命理论来进行说明。实际上，本文回顾英国政治制度的演进历史也表明，即使在宪政制度的演进过程中，革命也发挥了相当大的作用。如1215年贵族对约翰王的反抗，1264年贵族西门俘获国王，1399年贵族们废理查二世王，更不用说17世纪中期处死查里一世并进行短暂的共和试验，以及1688年的光荣革命。从法国和美国现代政治制度的形成来看，也同样可以看出革命在制度演进断裂点中的作用。
2、实现和保障宪政的力量，来自于能够有效制约政府的社会中间阶层的实力。
本文强调，从历史过程来看，不是所有的税收斗争都能获得对统治者征税权力的制约，宪政制度的实现是偶然的，关键在于政治上要有足够挑战君主权力、能够有效制约君主政府的社会力量，主要的是组织起来的社会中间阶层（如拥有武装或实力的贵族）的力量。宪政制度建立以后，仍然存在着保障宪政的问题，即确保政府征税的权力能够受到纳税人的约束而不被政府滥用。在现代社会，这一力量大多体现为结成自治社团和参与政治竞争的政党的力量以及公共舆论的力量。现代社会学和政治学认为，关键在于形成独立于国家、并能与国家政治力量抗衡的、介于国家与公民之间、限定国家行为规范的市民社会。布坎南等人则认为，定期举行的、不被操纵的选举程序在一定程度上可以保证政府的行为留在可以接受的限度内，但是应该在宪法上明确规定一些有关税收的规则，以防止政府滥用财政资源[15]，即在最高法律层次上确保纳税人对政府征税权的控制，保障宪政制度。
结合现实情况，从本文还可以得到以下两点启示：
1、丧失对征税权的控制依然威胁着现代西方宪政制度虽然现代西方宪政受到一系列政治和社会制度的保护，但依然存在丧失控制政府征税权的危险。正如布坎南指出的，政府赤字破坏了预算平衡，公共支出将会超出纳税人事先限定的水平，脱离纳税人的控制；尤其在财政赤字的弥补采用可无限期向后拖延的公债方式时，纳税人往往感觉不到被征税的痛苦却享受到公共支出扩大的好处，在这种“财政幻觉”下不但不去控制政府支出反而支持其扩大，最终赋予政府过大的开支和过多的权力[16]。总之，赤字和公债政策将使得纳税人不再能控制政府的征税权，个人通过正常的宪政程序对政府行为的规模和范围的控制将逐步缩小，最终导致不能切实防止拥有强权的政府对私人权利的肆意干涉，宪政制度设计当初的愿望落空。要保障当今的立宪制度，必须控制政府赤字与公债的增长。
2、中国宪政制度的完善将得益于加强对征税权的控制传统中国没有出现宪政制度，与没有出现现代税收是一致的。虽然统治者也认识到对老百姓不能“竭泽而渔”，但在专制君主面对千千万万分散的小自耕农、不存在能够制约政府权力的中间阶层的情况下，不能建立起有效的制约政府征税权的制度。因此虽然古代的税收形式在中国早就出现，清末也出现了关税和厘金，但是传统中国还是不能产生现代意义的税收制度。直到1978年以后的中国，与西方世界一样，因为政府的财产收入（国有企业收入）不能提供充足的财源，在财政压力下政府不得不改变所有权政策，将所拥有的财产转让给个人，鼓励个人创业，并向他们的收入征税。同时为了调动国有企业和地方政府的积极性，中央政府实行放权让利的政策，造成了一个拥有相对独立利益和地位的企业和地方政府集团，在一定程度上形成了能与中央政府谈判的力量。而受惠于改革开放政策繁荣起来的众多企业，特别是非国有企业，也越来越多地谋求解脱与国家的行政联系，由于它们的经营活动，越来越多的是在没有官僚行政机构的干预下进行的，因而获得了相对于国家而言的自主性。这些力量迫使中央政府不得不采取相对规范的税收形式来处理他们之间的利益关系，控制征税的权力。由此，现代税收开始在中国逐渐兴起，宪政制度在此基础上也将得以更加完善。
[①]斯科特·戈登著：《控制国家》，应奇等译，江苏人民出版社2001年版，第62页。
[②]当然英国宪政的发展也受到威尼斯和荷兰一些经验的影响，但并不足以改变它作为先行者的地位。
[③]本部分对英国宪政史的回顾，主要依据的材料为《英国国会史》（比几斯渴脱著：《英国国会史》，清代翰墨林编译印书局编译，刘守刚点校，中国政法大学出版社2003年版）。以下凡是引用该书的地方，将直接在文中标明页码，不再一一注明。
[④]原文是：“为征求关于赋课上述者外之贡金或代役税之全国公意起见，朕应以诏书于规定日期（至少四十日内）及规定地点召集大主教、助教、长者、伯爵及男爵…召集后，前项事件应依出席人之同意，于指定之日进行讨论之，不以缺席人数阻延之”。（《大宪章》第十四条，参见《外国法制史资料选编》，北京大学出版社1982年版，上册第251页）
[⑤]有限期国会的重要性在于，防止出现某届国会因顺从国王而被国王无限期延长，失去制约国王的能力。
[⑥]根据何帆提供的数据与有关数据计算而来。参见何帆著：《为市场经济立宪》，今日中国出版社1998年版，第165页。
[⑦]参见[美]诺斯、托马斯著：《西方世界的兴起》，厉以平、蔡磊译，华夏出版社1999年版，第152至153页。
[⑧]当然，近代政治学和社会学理论在这一过程中也起了相当重要的作用。这些理论宣扬统治者并非具有政治强制权力就可以征税，政府能够征税的原因是因为提供了稳定的秩序和对私有产权保护的服务，享用这些服务的人是需要付代价的（纳税），但也是有价格的（税收标准）等等。
[⑨]Goldscheid：“ASociologicalApproachtoProblemsofPublicFinance”,1925年，原文为德文，英文译文载于马斯格雷夫主编的“ClassicsintheTheoryofPublicFinance”,ST.Martin’sPress,Inc.,NewYork，1994。下文对戈尔得谢德的引用，都来自这篇文章。
[⑩]罗伯特·达尔著：《民主理论的前言》，商务印书馆1999年版，第25页
[11]戈尔得谢德这里用的词是“民主”，根据本文的定义应该用“宪政”。正如下文将指出的，税收的动机可以解释统治者问什么愿意接受纳税人对征税权的控制从而建立宪政制度，却无法说明统治者为什么愿意交出政权，实行民主制，这需要引进革命理论来解释。
[12]曼瑟尔·奥尔森，“专制、民主与发展”，《美国政治科学评论》1993年9月，转引自张宇燕的转述：“民主的经济意义”，载《经济民主与经济自由》，三联书店1997版第21页。以下对奥尔森的引用，来源相同。显然，奥尔森所说的民主，相当于本文的宪政。
[13]在中共革命史上同样出现过类似的情形。据《革命根据地的财政经济》（财政科学研究所编，中国财政经济出版社1985年版，第6页）记载：“中央根据地也曾出现了把商人当土豪打，把富农现款捐尽的偏向，为了彻底纠正这种偏向，使财政收入有经常可靠的来源，在比较巩固的根据地内，工农宪政政府先后建立了税收制度”。
[14]这一力量一般是社会中间阶层的力量或者市民社会的力量。在英国宪政初期表现为有能够约束君主权力的传统贵族（《大宪章》的签订反映了这一力量的对比）、新兴的地主和商人，在美国则是强有力的有产者和谁也征服不了谁的十三个州，因此英国的光荣革命和美国的创建，都符合这一过渡条件。
[15]Brennan,GeoffreyandBuchanan,James,1980,Thepowertotax,CambridgeUniversityPress，P5
[16]参见《赤字中的民主》一书中的有关论述。（[美]布坎南、瓦格纳著：《赤字中的民主》，刘庭安、罗光译，北京经济学院出版社1988年版）。
注：一篇旧作，曾发表于《华东政法学院学报》。
当前针对西方宪政制度发展的研究中，一般都将西方宪政的形成归结为西方宗教改革、启蒙运动或自由主义哲学等方面的原因。这些原因固然重要，但都是基于政治制度外部而言的，缺乏对政治制度内部能动的主体——政府，在宪政发展过程中自我扬弃、自我提高的过程的分析。也就是说，以往的研究都是探讨外部原因对西方国家政体改革和制度变化的促动，而没有或很少说明政体内部的政府在向宪政制度转变过程中的动力和能动作用。探讨政府在政治制度自我扬弃、自我提高过程中的内在动力和能动作用是十分重要的，它有助于理解西方国家何以走上宪政之路，而处于模仿地位的非西方国家何以大多数并未能成功地建立起宪政制度。
本文认为，分析西方国家宪政发展过程中的内在机制和政府的能动作用，应该主要从税收动因去研究。现代税收正是西方政府自我扬弃、自我提高以至宪政制度兴起的内在原因和动力；现代税收制度的建立进程，也是宪政制度逐步完善的过程。因此，本文的目的是分析与回顾现代税收与近代西方国家宪政制度兴起的内在关系和历史过程，并揭示其对当代西方宪政制度的保障和中国宪政制度的完善的启示。
需要交代的是，本文采用斯科特·戈登的方法，将宪政制度定义为通过政治权力的多元分配从而控制国家的强制权力的政治制度[①]，从而区别于民主制度（通过普选产生政府的政治制度）。当然，就现代社会的政治制度而言，宪政制度与民主制度已合而为一，但从历史上看并非一贯如此。本文将现代税收定义为政府征税必须经纳税人同意、征税权力受纳税人制约的税收制度，主要表现为税收的固定性（即税收种类、数量、征收方法和时间固定，受纳税人控制，要改变必须得到纳税人的同意）。
本文的结构安排如下：首先就现代税收和英国宪政制度的兴起作一个历史回顾，然后对现代税收和宪政发展的一般理论进行描述，最后得出本文的结论和启示。
二、英国宪政制度发展与现代税收兴起的历史回顾
如果将人类历史的发展看成是人类在不确定的世界里探索生存的一个过程，那么在成功的方向不知来自于何方（人类的信息与理性都有限）的情况下，只能由各个不同主体分散地向多个方向寻找成功的机会，少数人找到了，多数人再进行模仿，这样人类就最大可能地走在成功的道路上，并由此获得进步。宪政制度一开始也正是少数先行者对人类政治制度所进行的相对成功的探索结果，然后才引起其它国家根据各自的国情进行学习和模仿。因此，在探索西方宪政发展过程中的税收动因时，研究宪政先行者比研究后来的学习者，将更有典型意义。西方国家宪政发展的先行者显然是英国[②]，而模仿者显然是美国、法国等国家。
作为先行者的英国，其宪政发展并不是从一般人所强调的17、18世纪才开始，而是一个更早时期就开始的一个长期曲折探索、充满斗争和鲜血的过程。在这个过程中，人民（一开始以贵族和地主为主，后来以商人、新兴地主为主）对约束政府征税权的宪政制度的需求和国王因税收需要而对宪政制度的供给，一起推动了英国宪政制度的发展。确立宪政制度的社会力量，开始取决于贵族的力量，玫瑰战争以后则取决于以平民院议员为代表的新兴经济势力。
英国与宪政发展与现代税收兴起的过程大致可分为以下几个阶段[③]。
1、宪政的雏形期（12—13世纪初）
在英国封建社会形成之后，英王是全国最大的地主，直接操纵国内1/6的地产，政府的开支由国王的自有领地收入来支撑，除了战时几乎不需要向臣民征税。13世纪以前，当国王进行战争需要财政支持时，往往召开早已存在的贤人会议和评议会（两者后合为一体，成为国会）来加以讨论，由贵族、地主和商人供给所需要的税金。在理查一世时代（1189—1199年在位）的记录中，经常见到这样的财政讨论会。因此不得人民同意则不课税之原则，在当时已略有雏形（第4页）。
约翰王时期（1199—1216年在位），英王与法国国王屡起争端，1212年又与罗马教皇争权并于次年被俘。为了筹措战争费用，特别是赎回自己的身体，约翰王屡次不经贵族和自由民的同意而征税，激起贵族的反抗。在贵族军队的胁迫下尤其是筹款赎身的压力下，1215年约翰王不得不签下了《大宪章》，赋予了不得人民同意就不能课税的原则以正式法规的地位[④]。从此人们都认为征税权不属于国王，而是人民授予国王的。由于《大宪章》是以笼统的术语写成的，如英国人民、自由民等都可作延伸解释，后人就可以将它解释成有关公民自由的一个最古老的宪章，成为英国“古代宪法”的偶像符号。
2、宪政的反复确认期（13世纪初至14世纪中后期）
在当时的年代，一纸《大宪章》对于建立宪政的作用也不能估计得过高。国会之所以取得限制国王的征税权，是经过漫长的斗争和一次次的确认才形成的，其关键仍然在于因战争而造成的国王财政困难。
1242年亨利三世（1216—1272年在位）为了筹措对法国作战的军费，召开评议会，遭到代表的否决。代表们抱怨国王即位以来从不公布账目。1244年再开评议会，会议代表要求任命一名大法官、一名国库长和一名中书令组成联合委员会监督用税，如果国王接受则同意增加税收，否则拒绝。不得已，亨利三世于1255年，复发《大宪章》，明确声明课税之权，出于人民让步。（第4页）但亨利三世与贵族的斗争始终不绝，国王苛税失政，逼得贵族等奋起反击，1258年贵族们强迫国王接受设立“少数大臣会”，专司政务及课税监督权（第5页）。这样立法和财政权，暂时归入少数大臣之手，但仍没能解决问题。因为财政监督权，仍没有真正归国会（评议会）所有，立宪基础还不确定。为此遭到以西门为首的贵族反对，酿成1258年反对亨利三世的斗争，并于1264年5月14日，打败国王军队，擒获国王。西门为寻求财政和道义的支持，鉴于“贵族党援己者寡，而平民援己者多”，在伦敦召集评议会，除贵族、教士之外还将会议代表扩大至各州、各市的平民代表，奠定了英国国会代表权扩大至平民的基础（第7页）。
爱德华一世（1272—1307在位）时期，因战争不已，国王屡征军费，贵族及国民等皆不肯，不得已，国王于1295召开大议会。这次会议将贵族和平民分别召集、分别开会，被视为第一个英国议会和模范国会。会议重申约翰王的《大宪章》，在法律上再一次明确国会决定国王征税的权力，国王征税必须获得全国公众同意（第10页）。
之后一百余年间，国王与国民，一直为征税权斗争不已。至爱德华三世之朝（1327—1377在位），因（英格兰）国王与苏格兰和法国屡次开战，不得不要求征税补充军资，国会议员们乘机收回种种法律权。而爱德华三世的性格刚强雄大，不拘小事，愿作让步，只要国会能供军资，对他们所请之事，无不裁可。而国会也以税收作饵，要求通过种种法律约束。这些法律，虽然分散的每条独立似不见其效，但综合起来，就可以大大阻止王权滥用。特别是爱德华三世晚年，将自己一生中行为违背《大宪章》的，详记于法典中，并且确定国会在讨论征税时，有设立检查官的权力，来检查税收是否用在国王承诺的目的上（第12页）。爱德华三世时代，是英国宪政形成的关键时期。
14世纪开始的对羊毛贸易征税，可以作为国会代表纳税人与国王争夺税收控制权的例证。羊毛生产者和出口商一度成为英王的主要税收来源，他们组织成“商人联合体”，供给国王税收，国王给与保护。但在14—15世纪英国财政日益困难，国王不得不经常地、毫无限制地突然增加新的羊毛税，将双方的默契自愿体制化为单方面的强制，羊毛商负担越来越沉重，越来越无利可图，惟有通过国会，要求废除无休止的专制征税。为此，羊毛商们愿意将一部分羊毛税的税收控制权交给国会，作为国会会议期间的津贴，要求国会控制国王的征税权，国会表示同意。但一开始国会没能废除这种非正常的羊毛税，1350年还暂时放弃了废除羊毛税收的努力。面对皇室越来越多的租税要求，其它大商人、大地主及小土地所有者越来越不能忍受国王对税收的不确定要求，与羊毛商一道，纷纷倒向国会，壮大了国会与国王斗争的实力。
3、宪政的初步成型期（14世纪中后期至15世纪中后期）
到理查二世（1377—1399在位）晚年，国王依靠国会的朋党之力，暴敛苛税，大施虐政。国民不服造反，推翻了专制政体，并以国会多数之议，废理查王，迎亨利四世（1399—1413在位）即位。亨利四世王既为国会所立，所以几乎在所有事情上都按平民院的意见处理国政。平民院也就把原来的各种法律和权力不断地重新确认，并加以完善。特别是1407年规定，财政预算法案，必须由平民院提起，以取得对征税权的控制和监督。后来的亨利四世、五世之朝，国会上下两院权力，大大伸张，王室与国会，也亲密融和，没有冲突（第14页）。国会以海关税、吨税、斤税作为国王的永久收入，可作为例证。这一段时间，可视作英国宪政的初步成型期。直到亨利六世（1422—1461在位）后期，情况才开始变化，国会的权力，被几个大臣掌握，失去了制约国王征税权的本意。可见，宪政的确立，确实不是一件容易的事。
4、宪政的曲折期（15世纪中后期至17世纪中后期）
15世纪中后期英国宪政的曲折，首要的原因是1455年爆发的正统派与国会党之间的玫瑰战争。在战争中国会党战败，贵族死伤无数，势力被大大削弱，无力再约束国王。而当时平民院的势力微弱，不足以担当反抗国王专政的大任。国王得以专断横肆，国会甚少开会，即使开会，目的也在议决国王永久收入，或临时补助金，而平民院不敢不从，国会全失监督政府之权，地位岌岌可危。至理查三世之朝（1483—1485在位），立宪制度稍有恢复，但终不能达到预期目的。其后的亨利七世（1485—1509），则纯属专制君主，在位24年，开国会总共才七次，尤其是最后十三年，仅开一次（1504年），开会之目的，也只在得到补助金（第20页）。
从亨利八世到伊丽莎白一世，即从1509至1603年这近一百年间，虽然屡开国会，有宪政之名，却无宪政之实。其间原因一是亨利八世因离婚一事公然反抗教皇，没收教会土地，一度占据了全国1/5的土地，财富实力增强，对税收依赖性减弱；二则这期间的国王，大多英明强健，施政策略得当，人民很少加以反对；三则对外战争不断，国家常处于危急之中（1588年与西班牙无敌舰队之役就爆发在此期间），国会往往出于一致对外之心，不与国王对抗，反而自愿成为国王实行专制的机关。
但此时，随着商业经济的发展，平民院议员的经济实力大大增强，弥补了玫瑰战争中贵族势力削弱所带来的国会力量下降的恶果。在国会所代表的总体经济力量不断增长的同时，国王却因战争原因，不断卖出自己拥有的大量田产（一般以20年收入之价格出售），换言之，国王的个人财富不断减少。到1603年伊丽莎白去世时，政府尚负债40万镑。政府丧失财产，促使国王开始强烈地要求增加税收。相形之下，国会对征税权的控制重新开始重要起来。特别是到伊丽莎白女皇晚年，内乱已去，外患也减轻，人心渴望恢复立宪政体。但其后的詹姆斯一世与查理一世不明察世事的变迁，仍想以专制权压服国会，迫其供给税收。当他们因财政困难不得不召开国会时，国会总是答复国王，在满足国王财政需要前必须先问国王的行政方针。因议会不合作，一味评议政策，查理一世1629年解散议会，11年未召集国会，而用罚款方式，向人民单独地劝捐及收取造船费等办法搜集经费，触犯众怒（第56页）。苏格兰战争迫使查理一世于1640年两次召集议会，但仍不肯放弃专断征税的权力，终酿成内乱。内乱的结果是，掌握经济实力（尤其是新兴商业和土地贵族的实力）的国会，力量占了上风，国王本人被俘并被处死（第70至89页）。但英国也处于秩序混乱期，不能建立稳定的宪政政权。
5、宪政大成期（17世纪中后期至18、19世纪）
在经历克伦威尔短暂专制之后，查理二世复辟即位，国会重新获得了相对于国王的优势地位，控制了征税的权力；由于继任的詹姆斯二世否认这一点，国会通过1688年光荣革命把一个外国人（荷兰执政威廉）拥上了王位，进一步明确了国会对国王征税权的控制，以及议员的言论自由权、议员人身权、预算发案权等制度。这一切的标志是一系列法律文件的颁布：如《人身保护法》（1679年，规定被拘禁者可以申请人身保护令）、《权利法案》（1688年，规定国王征税必须经议会同意，议员在国会言论自由等）、《王位继承法》（1701年，规定王位继承顺序，和非经国会通过、国王批准，一切法律均属无效等）等等。另外还通过制定法律和建立惯例，确立了国会弹劾大臣权、国会定期开会权和非得国会同意不得解散权、防止国王用官职笼络议员制度、对国会负责的责任内阁和有限期国会[⑤]制度、议会公开议事和议事报告出版制度、重新划分选举区（以真实反映代表性）、贿赂禁止法、确立国会议事规则等等。这一过程中，国会中的上议院（贵族院）和下议院（庶民院）不断争权，结果是上院逐渐丧失法案初审权、财政修改权，权力范围不断缩小，地位不断下降。通过19世纪的两次国会改革，下院最终取得了对国王和上院的胜利，成为真正的国民代表，并确立了由下院多数党组阁的内阁制度。英国也就此成为模范的立宪民主政体。
宪政制度的确立，不仅确保了人民的财产权，而且也保证了政府的利益。在18世纪80年代末（法国大革命前夕），实行宪政制度的英国，其财政收入不仅绝对额比实行专制的法国高，而且人均财政收入占人均收入的比重也比法国高出两倍。在举借外债方面，宪政制度给债权人更稳定的预期和更可靠的保证，因此债权人索取的风险贴水低，宪制政府付出的利息就低。1789年前后法国的国债与英国的国债几乎不相上下，都约为2.15亿英镑，但法国每年付息1400万英镑，几乎比英国多一倍[⑥]。
6、对域外的影响：法国和美国的宪政制度
作为先行者的英国，在成功建立起宪政之后，对后来者的影响是巨大的。这一点从18世纪法国思想家尤其是孟德斯鸠和伏尔泰等人对英国宪政制度的称赞就可以看出，到19世纪，法国也模仿英国建立了现代税收和宪政制度。作为曾经的英国殖民地，美国的宪政制度虽然有自己的独特创新，但在政治法律制度方面继承和模仿的因素更多，这已是众所周知的结论。
不过，法国和美国宪政的建立，也不仅仅是模仿的结果，也有税收方面的因素，只是不如先行者英国那样典型。
法国国王为克服12—15世纪因土地收入不足而导致的财政危机，也越来越多地依赖于征税。这一历史过程与当时的英国是相似的，但不同的是，法国的贵族和教士属于免税阶层，没有英国贵族和教士们因纳税而产生的控制政府征税权的动力。在1439年议会上，代表们放弃了对征税权的控制，王室对征税权力的绝对控制开始于此。到路易十一统治期间，税收几乎增长了4倍，到他统治终结时，三级会议已对国王的活动不具有约束力[⑦]。由于法国的税收未能发展为现代税收，因此也未能发展出宪政制度。1789年法国国王的为了增加税收收入弥补财政亏空，被迫召开三级会议。由于第三等级承受了税收负担，却不能控制国王的征税权，纷纷表示不满，要求建立现代税收和宪政制度，最终酿成了法国大革命的爆发。
美国的情况相对要简单一些。1776年北美殖民地反抗英国统治时，最初的起因是英王向殖民地征收印花税与茶叶税。殖民地人民认为，在殖民地没有向英国国会派出议员以控制征税权的情况下，殖民地不应该纳税，其口号是“没有代表（议会议员）就不纳税”。税收抗议的最终结果，是独立战争的爆发和美国宪政制度的建立。
三、宪政制度发展和税收动因的一般理论
上文的历史回顾表明，近代西方宪政制度的发展史，就是一部人民要求政府采用规范的税收制度，停止任意侵犯私人财产权做法的斗争史[⑧]。从上述历史可以总结出宪政制度发展和税收动因的一般理论。
1、近代宪政制度兴起的关键：政府不再依靠财产收入而以税收作为主要的收入形式
一般认为，税收作为政府依据强制性权力，无偿地从人民取得的一种收入，在古代西方早已出现。正如《新约·路加福音》第二章第一节所说：“自从恺撒奥古斯都以后，实现了对整个世界的课税”。但是，古代的税收并不具有现代税收所具有的那种固定性，多数时候也不具有现代税收在财政收入中的重要地位。在现代税收产生以前，政府获得收入主要还是依靠自身的（王室的）财产收入。税收是偶然的，只起补充作用，只有当战争或其它原因导致临时财政困难的时候，君主才会向臣民征税。
当政府（君主政府）主要依靠财产收入来取得财政收入时，这样的政府是一个“富裕”的政府，人民无权影响公共财政。统治者可以随心所欲地浪费公共财富，因为这些公共财富只不过是统治者个人财富的特殊形式。因此这是一个不需要征得别人同意、可任意行事的专制政府。现代税收形式的建立，动因是政府丧失了自己的财产及其收入。政府丧失财产的主要原因还是战争，如果战争连绵不绝，就会造成军事费用开支巨大，政府不得不大量地出卖自己的财产和权益。但是当这些收入仍有不足时，政府就不得不开始大量地、经常地征税。征税的结果是，君主政府的收入不再主要依靠自己的财产收益，而是以纳税人的收入和财产为基础。用戈尔得谢德的话来说就是，政府“从一个富政府（拥有自己的财产收入）变成了一个穷政府（没有自己的财产收入，必须借助于别人的财产收入），从一个不必求助于纳税人收入和财产的政府转向依赖于纳税人的政府”[⑨]。
既然政府的收入依赖于纳税人的财产和收入，纳税人自然就会产生制约政府征税权力、约束政府花钱的强烈要求。由此可见，君主政府丧失了自己的财产收入，不得不向纳税人的财产征税，引起纳税人制约政府征税权力的要求，是西方宪政制度形成的关键。正如达尔所指出的，“统治者需要取得被统治者的同意这一理念，一开始是作为一个征税问题的主张而提出的，这一主张后来逐渐发展成为一种有关一切法律问题上的主张。”[⑩]
对此，戈尔得谢德作了出色的描述。他指出，当财产收入不够使用或者政府逐渐失去了财产（往往是由于君主们之间以及君主和教会之间的斗争），政府就要受纳税人的制约，人民因此获得了控制公共财富的权力，社会也从集权专制国家向宪政国家迈进了一大步。“当公共财富受某种公共控制（尽管有限）时，对政府的经济强制力会阻碍无限权力的统治者…穷政府平静地归入人民手中，大众最终在穷政府中获得权力。…在专制政府中最有权的是政府自己，因为财产是自己的；在民主制[11]政府时代，政府和财产是分离的。当民主制政府成长时，大规模私人企业在脱去枷锁的经济中获得巨大的权力，企业家们也忌妒性地尝试阻止政府与他们在经济领域竞争”。
2、西方宪政制度兴起的需求——供给分析
这里从需求——供给地角度，来分析西方宪政制度发展的税收动因。对宪政制度的需求，来自于纳税人控制政府征税权力的愿望；对宪政制度的供给，来自于政府稳定地取得财政收入的愿望；需求和供给的结合，并因某种偶然因素才产生了西方的宪政制度。
（1）对宪政制度的需求
税收直接减少了纳税人的财产和收益，如果不能控制政府的征税权力，将会对纳税人财产造成最大侵害，因而会遭到纳税人的强烈反抗。虽然反抗政府横征暴敛的税收斗争，是最古老的阶级斗争形式，但如前所述，在统治者仍然主要依靠个人财富取得收入的时候，人民控制政府征税权力的愿望还不大，对宪政制度的需求也不高。因此，当时的政府是一个随心所欲的专制政府。
随着政府收入越来越依赖于税收，纳税人的私人财产遭受政府任意侵犯的可能性不断增大，控制政府征税权力的愿望也由此不断增强。为了有效地控制政府的征税权力，纳税人就需要亲自或者通过代表来审查政府开支的用途，审议政府的行动，这就需要保护纳税人或其代表的言论自由、人身安全等等，并确立相应的一系列的权力和制度。实际上，纳税人代表审议政府的行动、言论自由与人身安全等权利不容侵犯等制度的产生，就是近代西方宪政制度的诞生。因此，纳税人控制政府征税权力的愿望，带来了对近代宪政制度的需求。一开始，纳税人只是一部分人（或者只有这些人的声音能被听到），因此提出对宪政制度需求、并进而享受到宪政制度保护的也是这些人。随着经济的发展，纳税人主体逐渐扩大普通人民，越来越多的人需要控制政府的征税权力，宪政制度所涉及的人口也越来越多。
（2）对宪政制度的供给
显然，并不因为纳税人对宪政制度有需求，政府就会自动进行提供。政府供给宪政制度，是统治者出于自利的需要而作出的让步，接受了纳税人施加于政府的限制的结果。这种自利的动机，主要来自于对财政收入的渴求。统治者逐渐认识到，定期地、持续地、相对稳定地用税收的形式获得的财政收入，远远多于随机的、扫荡式的掠夺所能得到的收益。
正如奥尔森所观察到的[12]，中国20世纪20年代军阀混战时“坐寇”比“流寇”取得的收入更多，用保护秩序、提供公共产品来换取人民的税收比随机的、不受约束的劫掠更符合统治者自己的利益[13]。于是，统治者理性、自利的动机引导他们以提供大范围的秩序和对产权的保护来换取稳定的税收，直至统治者接受老百姓对其征税权力进行一定的限制，使人民对财产和收益能得到充分保障有相对稳定的预期，以鼓励他们的生产积极性。但是专制的统治者毕竟是一个生命有限的自然人，难免出现只追求短期利益最大化的情况，如没收财产、滥发货币等等。而建立在规范的宪法基础上的宪政制度，比专制制度给人以更强的稳定感和可预期性，从而有效地保障个人权利，促进经济的发展。因此从长期来看，宪政制度更能有效地获取财政收入，专制制度向宪政制度的过渡是有利于统治者的。
（3）宪政制度的产生
对宪政制度的需求和供给两方面的因素，促成了专制制度向宪政制度的过渡，在力量有利于纳税人一边，统治者又及时让步的国家，人民控制政府征税权的斗争结果，都以政府接受纳税人的监督，限制自己的征税权力，承认和保护私有财产权神圣不可侵犯而告终，表现为选举产生的议会获得了控制政府征税的权力，以规范的税收形式代替不受约束的以政治强制权力的任意掠夺。这样，宪政制度就逐步代替了专制制度。
但是，专制制度向宪政制度的过渡并不是必然的，不是所有的税收斗争都能获得对统治者征税权力的制约，统治者也不会自动地接受纳税人的制约。这种过渡需要具备一定的条件，一些仍停留在专制泥淖中的国家，正是因为还不具备这样的过渡条件。奥尔森认为，专制向民主（宪政）的过渡是偶然的，是由于资源或力量过于分散，从而使某个领袖或群体不可能征服其他领袖或群体的结果，或者说由于无人能实现统一和专制，最好的选择是大家分享权力。也就是说，导致人民税收斗争的胜利和宪政制度在西方的出现的条件是，政治上有足够挑战君主权力、能够有效制约君主政府的社会力量存在[14]。
四、结论、补充和本文的启示
本文通过对宪政先行者英国和宪政的相对失败者法国的历史回顾表明，税收成为政府主要的财政收入形式及对政府征税权的控制，是西方国家宪政制度发展的内在动因。本文为此还总结出一个一般理论。
在本文研究的基础上，还应该着重强调以下两点：
1、在制度变迁过程中，连续性的自然演进是重要的，但不能过分强调自然演进而排斥革命所造成的断裂点的作用。
从纳税人和政府在税收问题上的互动关系，从自利动机出发，本文解释了西方宪政制度的兴起和自然演进过程，但是需要注意的是，该理论不能完全说明现代宪政民主制度的产生。也就是说，该理论可以说明国王为什么愿意接受纳税人（通过国会代表）对征税权力的控制，并因此产生宪政制度，但却不能从自利动机出发说明国王为什么最后交出了政权，诞生了民主政府。民主的出现，是宪政制度演进过程中的断裂，不能继续采用本文提出的关于现代税收和宪政制度的一般理论，需要引进新的理论，主要是革命理论来进行说明。实际上，本文回顾英国政治制度的演进历史也表明，即使在宪政制度的演进过程中，革命也发挥了相当大的作用。如1215年贵族对约翰王的反抗，1264年贵族西门俘获国王，1399年贵族们废理查二世王，更不用说17世纪中期处死查里一世并进行短暂的共和试验，以及1688年的光荣革命。从法国和美国现代政治制度的形成来看，也同样可以看出革命在制度演进断裂点中的作用。
2、实现和保障宪政的力量，来自于能够有效制约政府的社会中间阶层的实力。
本文强调，从历史过程来看，不是所有的税收斗争都能获得对统治者征税权力的制约，宪政制度的实现是偶然的，关键在于政治上要有足够挑战君主权力、能够有效制约君主政府的社会力量，主要的是组织起来的社会中间阶层（如拥有武装或实力的贵族）的力量。宪政制度建立以后，仍然存在着保障宪政的问题，即确保政府征税的权力能够受到纳税人的约束而不被政府滥用。在现代社会，这一力量大多体现为结成自治社团和参与政治竞争的政党的力量以及公共舆论的力量。现代社会学和政治学认为，关键在于形成独立于国家、并能与国家政治力量抗衡的、介于国家与公民之间、限定国家行为规范的市民社会。布坎南等人则认为，定期举行的、不被操纵的选举程序在一定程度上可以保证政府的行为留在可以接受的限度内，但是应该在宪法上明确规定一些有关税收的规则，以防止政府滥用财政资源[15]，即在最高法律层次上确保纳税人对政府征税权的控制，保障宪政制度。
结合现实情况，从本文还可以得到以下两点启示：
1、丧失对征税权的控制依然威胁着现代西方宪政制度虽然现代西方宪政受到一系列政治和社会制度的保护，但依然存在丧失控制政府征税权的危险。正如布坎南指出的，政府赤字破坏了预算平衡，公共支出将会超出纳税人事先限定的水平，脱离纳税人的控制；尤其在财政赤字的弥补采用可无限期向后拖延的公债方式时，纳税人往往感觉不到被征税的痛苦却享受到公共支出扩大的好处，在这种“财政幻觉”下不但不去控制政府支出反而支持其扩大，最终赋予政府过大的开支和过多的权力[16]。总之，赤字和公债政策将使得纳税人不再能控制政府的征税权，个人通过正常的宪政程序对政府行为的规模和范围的控制将逐步缩小，最终导致不能切实防止拥有强权的政府对私人权利的肆意干涉，宪政制度设计当初的愿望落空。要保障当今的立宪制度，必须控制政府赤字与公债的增长。
2、中国宪政制度的完善将得益于加强对征税权的控制传统中国没有出现宪政制度，与没有出现现代税收是一致的。虽然统治者也认识到对老百姓不能“竭泽而渔”，但在专制君主面对千千万万分散的小自耕农、不存在能够制约政府权力的中间阶层的情况下，不能建立起有效的制约政府征税权的制度。因此虽然古代的税收形式在中国早就出现，清末也出现了关税和厘金，但是传统中国还是不能产生现代意义的税收制度。直到1978年以后的中国，与西方世界一样，因为政府的财产收入（国有企业收入）不能提供充足的财源，在财政压力下政府不得不改变所有权政策，将所拥有的财产转让给个人，鼓励个人创业，并向他们的收入征税。同时为了调动国有企业和地方政府的积极性，中央政府实行放权让利的政策，造成了一个拥有相对独立利益和地位的企业和地方政府集团，在一定程度上形成了能与中央政府谈判的力量。而受惠于改革开放政策繁荣起来的众多企业，特别是非国有企业，也越来越多地谋求解脱与国家的行政联系，由于它们的经营活动，越来越多的是在没有官僚行政机构的干预下进行的，因而获得了相对于国家而言的自主性。这些力量迫使中央政府不得不采取相对规范的税收形式来处理他们之间的利益关系，控制征税的权力。由此，现代税收开始在中国逐渐兴起，宪政制度在此基础上也将得以更加完善。
[①]斯科特·戈登著：《控制国家》，应奇等译，江苏人民出版社2001年版，第62页。
[②]当然英国宪政的发展也受到威尼斯和荷兰一些经验的影响，但并不足以改变它作为先行者的地位。
[③]本部分对英国宪政史的回顾，主要依据的材料为《英国国会史》（比几斯渴脱著：《英国国会史》，清代翰墨林编译印书局编译，刘守刚点校，中国政法大学出版社2003年版）。以下凡是引用该书的地方，将直接在文中标明页码，不再一一注明。
[④]原文是：“为征求关于赋课上述者外之贡金或代役税之全国公意起见，朕应以诏书于规定日期（至少四十日内）及规定地点召集大主教、助教、长者、伯爵及男爵…召集后，前项事件应依出席人之同意，于指定之日进行讨论之，不以缺席人数阻延之”。（《大宪章》第十四条，参见《外国法制史资料选编》，北京大学出版社1982年版，上册第251页）
[⑤]有限期国会的重要性在于，防止出现某届国会因顺从国王而被国王无限期延长，失去制约国王的能力。
[⑥]根据何帆提供的数据与有关数据计算而来。参见何帆著：《为市场经济立宪》，今日中国出版社1998年版，第165页。
[⑦]参见[美]诺斯、托马斯著：《西方世界的兴起》，厉以平、蔡磊译，华夏出版社1999年版，第152至153页。
[⑧]当然，近代政治学和社会学理论在这一过程中也起了相当重要的作用。这些理论宣扬统治者并非具有政治强制权力就可以征税，政府能够征税的原因是因为提供了稳定的秩序和对私有产权保护的服务，享用这些服务的人是需要付代价的（纳税），但也是有价格的（税收标准）等等。
[⑨]Goldscheid：“ASociologicalApproachtoProblemsofPublicFinance”,1925年，原文为德文，英文译文载于马斯格雷夫主编的“ClassicsintheTheoryofPublicFinance”,ST.Martin’sPress,Inc.,NewYork，1994。下文对戈尔得谢德的引用，都来自这篇文章。
[⑩]罗伯特·达尔著：《民主理论的前言》，商务印书馆1999年版，第25页
[11]戈尔得谢德这里用的词是“民主”，根据本文的定义应该用“宪政”。正如下文将指出的，税收的动机可以解释统治者问什么愿意接受纳税人对征税权的控制从而建立宪政制度，却无法说明统治者为什么愿意交出政权，实行民主制，这需要引进革命理论来解释。
[12]曼瑟尔·奥尔森，“专制、民主与发展”，《美国政治科学评论》1993年9月，转引自张宇燕的转述：“民主的经济意义”，载《经济民主与经济自由》，三联书店1997版第21页。以下对奥尔森的引用，来源相同。显然，奥尔森所说的民主，相当于本文的宪政。
[13]在中共革命史上同样出现过类似的情形。据《革命根据地的财政经济》（财政科学研究所编，中国财政经济出版社1985年版，第6页）记载：“中央根据地也曾出现了把商人当土豪打，把富农现款捐尽的偏向，为了彻底纠正这种偏向，使财政收入有经常可靠的来源，在比较巩固的根据地内，工农宪政政府先后建立了税收制度”。
[14]这一力量一般是社会中间阶层的力量或者市民社会的力量。在英国宪政初期表现为有能够约束君主权力的传统贵族（《大宪章》的签订反映了这一力量的对比）、新兴的地主和商人，在美国则是强有力的有产者和谁也征服不了谁的十三个州，因此英国的光荣革命和美国的创建，都符合这一过渡条件。
[15]Brennan,GeoffreyandBuchanan,James,1980,Thepowertotax,CambridgeUniversityPress，P5
[16]参见《赤字中的民主》一书中的有关论述。（[美]布坎南、瓦格纳著：《赤字中的民主》，刘庭安、罗光译，北京经济学院出版社1988年版）。
注：一篇旧作，曾发表于《华东政法学院学报》。