当代物权法百科全书小辞典410

当代物权法百科全书小辞典410

抵押公益事业财产属于高级零物权

陈绪国

物权法第一百八十四条规定：“下列财产不得抵押：（一）土地所有权；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外；（三）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；（四）所有权、使用权不明或有争议的财产；（五）依法被查封、扣押、监管的财产；（六）法律、行政法规规定不得抵押的其他财产。”

本条款，是关于不得抵押的不动产、动产或者不动产权利范围的禁止性规定。与物权法第180条“抵押范围”的规定形成鲜明的对照。不得抵押范围，可实行零物权的“一票否决权”进行强制性执法措施，以期收到立竿见影的效果。

本辞条，讨论讨论抵押公益事业的财产当属于高级零物权。下辞条，讨论抵押耕地自留地自留山属于高级零物权。

主题：抵押公益事业的财产当属于高级“零物权”。

立法专家指示，无论是公办的或者是民办的学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施，一律禁止抵押。其他其他社会公益设施也不得抵押，比如，不得将公共图书馆、科学技术馆、博物馆、国家美术馆、少年宫、工人文化宫、敬老院、残疾人福利基金会等用于社会公益目的的设施抵押。

比较而言，抵押公益事业的财产当属于高级“零物权”，仅次于禁止抵押土地所有权类型的“最高级零物权”。

首先，公益事业的不动产，是为了满足社会主义物质文化生活需要而建设的，社会公共利益优于事业单位、社会团体的经济利益。如果不禁止此类不动产的抵押，就会与福利社会主义的建设目标背道而驰，颠倒经济效益与社会效益的关系，对于公众利益产生直接的损害。

公益事业的基本职责与社会义务，就是为社会提供合格的公共服务品，满足青少年和其他人接受教育的需要和医疗卫生保健的需要。

中国有近14亿人口，文化技术素质相对偏低，基础教育、成人教育和继续教育的硬件和软件严重不足。加上历年来教育投资资源累积下来的缺口、欠账太多，加剧了教育需求量与供给量的比例失衡。在这种情势下，国家在努力发展公办教育事业的同时，也大力鼓励民营企业、民营资本投入到教育上来，并给予了政策上许多优惠条件。某种意义上说，稳定教育事业，也是稳定局势、稳定社会、稳定群众、稳定未来的必要措施，也是法定的普及教育的社会制度使然。

与此同时，医疗卫生保健事业，也关系到城乡居民的治病救人以至于生老病死的重大福利事业的公共品供给制度的稳定性。由于中国底子薄，人口基数大，医疗卫生保健事业的投入本来就不大，加上工业化、城市化对于环境污染的加重，老年化时代的来临，医疗卫生保健严重不足。同样地，在这种情势下，国家在努力发展公办医疗卫生保健事业的同时，也大力鼓励民营企业、民营资本投入到医疗卫生保健事业上来，并给予了政策上许多优惠条件。某种意义上说，稳定医疗卫生保健事业，也是稳定局势、稳定社会、稳定群众、稳定未来的必要措施，也是法定的大力发展医疗卫生保健的社会制度使然。

其次，为了大力发展公益事业，国家对于公办的事业单位、民办的社会团体给予了投资政策、税收政策和土地使用权政策和批建政策等给予了大量优惠与扶持。目的在于，努力增加学校、幼儿园教育和医疗卫生保健事业的公共品投入，增加有效供给量。如果不禁止此类不动产的抵押，就会发生当事人只要权利、不尽义务的非物权化倾向，是违反物权法关于权利与义务相对均衡的原则立场。

学校、幼儿园和医疗卫生单位，从各个项目的批准立项，到财政拨款、划拨土地使用权、建设医疗卫生设施和各种配套设备，以及人才的培养和税收的优惠等等，国家几乎是有求必应。国家寄予事业、团体单位以厚望，两者之间的物权关系，是信托物权关系。如果违背这种信托物权关系或者信托财产关系，当然是要负法律责任的，当然是要财产所有权人、土地所有权人同意才行。

但是，有的地方的官员，以学校、幼儿园和医疗卫生单位“长期亏损、地方财政不堪重负”为由，不遵从物权法的相关规定，也不走法律程序、不经当地人民代表大会通过，就擅自抵押、转让公有学校、幼儿园和医疗卫生单位给私人资本家或者管理人员。这种破坏公有制和公共事业的行为，是“人治代替法治”和“权大于法”的恶劣的违法行为，是不具备法律效力的，上级机关和人民代表大会、法院来均有权制止这种违法乱纪的行为，并追究责任人的行政、法律责任。因为，对于这种官员而言，本身是属于“零物权”范畴，即使是造成了既成事实，也要采取一票否决权或者定向否决权的办法来制止其违法行政的恶劣行为，追回国有资产和相关设施，恢复正常的教学与医疗工作秩序。

其三，如果胡乱的抵押、转让学校、幼儿园和医疗卫生单位，是不是又要让2000多万人回家吃老米、喝西北风去呢？

据《中国经济周刊》2009年第3期报道，截至2005年底，全国事业单位总计125万个（注：目前130万个），涉及科教文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域工作人数超过3025万人，占全国财政供养人数的80%。加上民办的学校、幼儿园和医疗卫生单位人数，总人数可能超过2000万人。并且，全国的知识分子精英，也基本上集中于这些行业。

如果说，胡乱的抵押、转让学校、幼儿园和医疗卫生单位是“杀鸡取卵”和“断子绝孙”，是一点也不过分。一是，那样的抵押、转让行为，必然是贱卖国有资产，本质上就是“杀鸡取卵”和“断子绝孙”。二是，教育事业关系到祖国千秋万代的宏伟目标，为了单位、个人芝麻大一点的眼前利益，不惜牺牲国家的、精英们的伟大事业和长远利益，以及受教育者的根本利益，本质上就是“杀鸡取卵”和“断子绝孙”。三是，医疗卫生事业必须要由各级政府来主导，14亿人的医疗卫生是国家大事、各级政府的大事，地方政府再困难也不能将医疗卫生单位抵押掉、出卖掉。否则，本质上就是“杀鸡取卵”和“断子绝孙”。

其四，即使是资本主义财政赤字严重的国家，也是不能随意抵押、转让学校、幼儿园和医疗卫生单位设施的，对于国家总统同样是属于“零物权”范畴。如果是总统带头违背国家“福利社会主义制度”，就有被人民群众立即赶走下台的遭遇严惩不殆。

中国确有一些地方的官员，其专权、独裁已经到了令人发指的严重地步。有的官员上台才几天，立马就将“亏损的（公立）医院”贱卖给私人资本家和管理层，美其名曰“医疗体制改革”。这种所谓的“医疗体制改革”，甚至于老牌资本主义国家都找不到，怎么轮到社会主义国家的“医疗体制改革”来了呢？

以美国为例。美国已经成为世界上政府和民间债务最繁重的国家，政府债务高达15万亿美元以上，民间债务高达60万亿美元以上。即使美国穷困潦倒到这种地步，也未见得抵押、转让过一间医院、一所学校，也未见过他们国家或者私人抵押、买卖土地所有权。美国的哈佛管理学院，应当是世界上顶级学校，任何国家出个金山、银山的钱，过去不会、现在不会、将来也永远不会抵押、转让给任何资本家或者管理层。来自美国的消息说，美国总统奥巴马意图削减公民的教育与医疗待遇，遇到美国人民的强烈抗议而作罢。美国的穷孩子在哈佛学院读书，照样享受数万元的救济金，相当于免费式的上大学。然而，在中国一些学校开设的哈佛学院的EMBA和MBA课程班，年学费少则几万、多则十几万甚至于几十万元，学费是节节攀升。

同样地，08世界金融风暴以后，世界上一些发达国家如日本、西欧国家，政府的债务很重，为什么他们不搞“医疗体制改革”和“教育体制改革”，将公立医院、学校、幼儿园抵押、转让掉呢？

地方政府的社会责任是什么？是以社会效益为重，还是以部门、单位利益为重？偌大一个省会级政府，难道说连一所医院也养不起？难道说地方政府穷得揭不开锅、连裤子也没有穿的吗？你们贱卖了国有、集体企业，还要贱卖国有医院和学校吗？你们总是说文革时期如何的坏蛋透顶，说文革是如何的“濒临崩溃”，就算是这样的，文革时期没有出卖过一间医院、一所学校、一寸土地嘛！即使是国民党执政时期，也不是随随便便的抵押、转让医院和学校嘛！你们所说的“医疗体制改革”和“教育体制改革”，到底是什么“改革”？

多年来，社会上流行了许多口头禅。其中之一，就是“再苦也不能苦孩子”、“再穷也不能穷医院”。所谓就学难、就医难和“X座大山”等，根子在政府的投入太少，根子就在官员的执政理念的偏差。医院、学校本质上就是以社会效益为核心的，怎么能与生产经营企业相提并论呢？哪个国家也不能百分之百保证每所学校或幼儿园、每间医院不亏损。如果是亏损一间就抵押、贱卖一间，全部亏损就全部抵押光、贱卖光，那么，还要国家做什么？还要政府做什么呢？

再说了，对于学校的扶持，国家设立了一个税种叫做“教育费附加”，企业也有教育费提成，国家对于教育费的投入也有几个硬指标，中央财政对于地方政府转移财政的教育费的投入也逐年增加。同样地，中央出台城乡医疗保险的多项新政策，扩大社会保险的覆盖面，对于各级医院的财政投入也在加大力度，个别医院出现困难也是暂时的。

关键在于，地方政府要少搞些政绩工程、面子工程、办公大楼工程、公款消费工程，少搞些铺张浪费，莫搞那些劳民伤财和杀鸡取卵的糗事，多干些实事好事，多为孩子和其他受教育者着想，多为医疗卫生事业着想，办法还是有的，问题是可以解决的。

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