规范健全地方债政策法律体系收到成效

　　中国地方债是海内外关注的问题，近年来党中央、国务院高度重视，出台了一系列规范性文件，2014年修订的预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）实施以来，地方各级政府加快建立规范的举债融资机制，积极发挥政府规范举债对经济社会发展的支持作用，防范化解财政金融风险，取得了阶段性成效。

　　一段时间政府融资平台代替政府进行直接与间接融资，满足了经济建设快速发展的巨额资金需求，大大加快了我国的城镇化进程。然而随着地方政府融资平台数量与负债规模的急剧扩大，风险也在不断累积，存在着举债规模过大、违规担保、偿债能力弱等一系列问题。

　　43号文剥离了融资平台的政府性融资职能，但近几年地方政府债的口子开得都不大，一些偏门如明股实债的PPP、产业基金、违规政府购买服务，都是地方政府常用的违规举债手段。50号文和87号文堵住了这些渠道，降低了地方政府未来的债务风险，但短期内也进一步加了基建投资的资金来源压力。

　　43号文建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。

　　新变种主要集中在融资平台公司、不规范的PPP项目、政府投资基金等领域，通过“明股暗债”等方式，变相举债。地方政府与社会资本合作，本应利益共享、风险共担。但在一些地方，PPP和投资基金变成了“明股暗债”，亏了由政府资金“兜底”，社会资本方则“旱涝保收”，无论项目亏盈都有保本收益。这样一来，风险全部转到了政府一边，双方合作变成了社会资本“放贷”。

　　2015年1月1日起，新修订的预算法实施。新预算法明确规定：除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。也就是说，地方政府举借债务的唯一渠道，就是公开发行债券，其他方式都不可以！每年的发债限额，经全国人大批准。2015年，新增地方政府债务的“天花板”是6000亿元，2016年是1.18万亿元，2017年是1.63万亿元。在“天花板”之下，国务院将总额度分解到各省，各省按“分配指标”发行地方政府债券，可以少发但不得超发。

　　政府与融资平台的关系已经厘清了：政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，要做到谁借谁还、风险自担。

　　2017年5月5日发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），进一步明确举债融资政策边界，规范地方政府举债融资行为，要求各地切实加强融资平台公司融资管理，规范政府与社会资本方的合作行为，建立跨部门联合监测和防控机制。针对融资平台，50号文重申，“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为”、“融资平台公司在境内外举债时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能”

　　2017年5月28日财政部发布的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》财预〔2017〕87号，限制以政府购买服务之名、行违规举债之实。

　　4月26日财政部等六部委联合发布财预50号文，就加强地方融资平台融资管理及规范PPP等事项作出了相关规定，62号文对规范土地储备专向债的规定随即出台。时隔一天，87号文发布，就规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资做出详细要求。

　　一、地方债的界定

　　“地方债”（全称：地方公债），指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。2013年12月10日，经中共中央批准，中央组织部日前印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，地方债成内地官员政绩考核重要指标，留烂帐离任也究责。地方债券仅仅是地方债务中显性债的一部分。而地方债是一个包含显性负债、隐性负债和地方或有负债的概念。

　　“地方政府债券”（Local Treasury Bonds）也被称为“市政债券”（Municipal Securities）。凡属地方政府发行的公债称为地方公债简称"地方债"，它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。不少国家中有财政收入的地方政府及地方公共机构也发行债券，它们发行的债券称为地方政府债券。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。地方政府债券是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，是指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券。同中央政府发行的国债一样，地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。

　　长期以来，地方政府主要通过融资平台公司等方式举借政府性债务，为促进经济社会发展起到了积极作用。同时，由于没有赋予地方政府规范的举债权限，缺乏全面系统的管理机制，难以有效发挥政府信用低成本融资的优势和债务资金使用效益，局部地区风险不容忽视，长期来看难以持续，不能适应转变发展方式、稳定经济增长和完善国家治理的需要。主要表现在：地方政府举债缺乏明渠，一些地方违法违规融资较为普遍；债务管理“借、用、还”脱节，一些地方多头举债问题突出，债务资金大多没有纳入预算管理，举借和使用缺乏人大和社会的有效监督，重借不重还；一些地方政府主要通过企业举债，在政府信用之外支付不必要的成本，融资成本高企；一些地区债务增长过快，风险不容忽视等。这些问题如不采取综合治理措施，局部地区风险有可能成为经济社会持续健康发展的隐患。

　　地方政府性债务问题事关全局，党中央、国务院高度重视，全国人大给予了大力指导及支持。近年来，国务院有关部门和地方政府认真按照中央部署，积极采取有效措施完善相关制度，加强债务审计，化解存量债务，清理规范地方政府融资平台公司等，取得了积极成效。

　　2014年9月21日，国务院以国发〔2014〕43号印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》。该《意见》分总体要求、加快建立规范的地方政府举债融资机制、对地方政府债务实行规模控制和预算管理、控制和化解地方政府性债务风险、完善配套制度、妥善处理存量债务和在建项目后续融资、加强组织领导7部分。《意见》提出，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。

　　《意见》明确，加强地方政府性债务管理主要遵循以下原则：一是疏堵结合。修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。二是分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还，风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。三是规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。四是防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。五是稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。

　　二、地方政府债务怎么借

　　依据新修改的预算法，《意见》明确，允许地方依法适度举债。为切实规范地方政府举债行为，《意见》就举债主体、举债方式、举债规模、举债程序等方面提出了具体要求：一是明确举债主体。经国务院批准的省、自治区、直辖市政府可以适度举债，市县确需举债的只能由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能。二是规范举债方式。地方政府举债采取政府债券方式。对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务，发行一般债券融资，主要靠一般公共预算收入偿还；对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。同时，积极推广使用政府与社会资本合作模式（PPP模式），吸引社会资本参与公益性项目建设并获得合理回报，既拓宽社会资本投资渠道，也减轻政府举债压力。三是严格举债程序。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。

　　《意见》同时明确，剥离融资平台公司政府融资职能。对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，规范后主要有三个渠道：一是对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。

　　三、地方政府债务怎么管？

　　管理具体措施为进一步规范政府债务管理，提高资金效益，《意见》明确：

　　一是控制举债规模。地方政府债务实行限额管理。一般债务和专项债务规模都要纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。需要说明的是，中央对地方的规模控制，只是设定地方举债的上限。在不突破上限的前提下，地方举债的实际规模由本级人大或其常委会决定。

　　二是限定债务用途。地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。《意见》同时强调建立对违规使用债务资金的惩罚机制，要求地方政府不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途。

　　三是纳入预算管理。政府债务资金是政府公共资源的重要组成部分，需要未来的财政收入偿还，按照政府预算统一性与完整性的原则，应当纳入政府预算统一管理。《意见》明确，将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，或有债务确需政府承担偿债责任的，偿债资金要纳入预算管理。此外，为全面加强财政风险管理，《意见》强调，政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质也要纳入相应政府预算管理。

　　约束机制从近年审计和统计结果看，地方偿债情况总体良好。同时，一些地方也存在偿债责任不清、偿债意识不强、偿债机制不健全等问题。对此，《意见》明确建立地方政府偿债约束机制：

　　一是划清偿债责任。硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其债务负有偿还责任。分清政府债务和企业债务的边界，切实做到谁借谁还，风险自担。

　　二是建立风险预警。评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，加大偿债力度，逐步降低风险。

　　三是完善应急处置。制定应急处置预案，建立责任追究机制。地方政府难以自行偿还债务时，及时启动应急处置预案和责任追究机制。同时，与一些国家的政府债务主要用于消费性支出不同，我国的政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项目建设，大多有相应的资产和收入作为偿债保障，发生偿债违约的风险也相对低些。

　　四、相当部分地方政府债务已成优质资产国家统计局有关负责人 2017年9月6日介绍，近年来我国经济保持总体平稳、稳中向好的发展态势，防范和化解债务风险的能力不断提高。我国债务风险总体可控，债务压力趋于减轻。

　　这位负责人介绍，据有关机构测算，2016年末我国宏观杠杆率达到250%左右，与国际主要经济体相比，我国杠杆率处于中等水平。尽管与2008年国际金融危机前相比我国债务水平有所上升，但债务风险总体可控。首先，我国居民和政府部门的杠杆率较低。2016年末，居民部门杠杆率在50%以下，政府部门杠杆率在40%以下，远低于世界公认的警戒线。地方政府的负债率虽然高于中央政府，但举债日益规范，债务主要用于搞建设而不是搞福利，而且相当一部分债务已经形成了优质的资产，很多资产在运营过程中可以带来稳定的现金流，具有较强的偿债能力。其次，我国的债务主要由内债组成，非金融企业外债余额占比仅为4%左右，出现债务风险的可能性较小。再次，我国总储蓄率接近50%，庞大而稳定的储蓄资金为企业债务融资提供了强大支撑。此外，在长期的经济管理实践中，政府积累了丰富的应对危机的经验。据新华社

　　参考文献

　　1、2014年修订的预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

　　2、《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）

　　3、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）

　　4、关于印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的通知财预〔2017〕62号

　　5、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》财预〔2017〕87号