（二○○八年五月／黔西南州行政学院）
今天5月19日，现在下午2点28分，全体起立，为四川地震灾区遇难同胞默哀3分钟——请坐下。
各位学员好。根据课程安排，今天要和大家谈我国电子政务发展的基本情况，准备讲四个问题：一、电子政务发展基本情况；二、发展电子政务的作用；三、电子政务的基本结构及应用模式；四、我国发展电子政务存在的问题和建议。大家都是在职公务员，而且是年轻人，对电子政务不陌生，有些问题和内容我讲简略一些。
电子政务用一句话来讲，就是政府通过计算机及其网络来进行的政务活动，它是今天世界各国最有权力的组织——政府——运作方式改革的头等大事。现在政府已经成为电子信息技术产品最大的买家和使用者。但有趣的是，电子政务建设这个政府行为，从历史逻辑上讲并不是一个主动的行为。电子政务来源于办公自动化，办公自动化至今仍是电子政务的本质要求和重要内容。政府的办公自动化（OA，Office Automation）最早是由其施政对象的办公和生产自动化带动起来的。科研、生产、交易、管理的自动化发展，客观上要求政府提供迅捷、周到的管理和咨询服务；如果政府不能像企业和科研部门那样，在信息采集、处理、传递、反馈等方面实行自动化，就会降低行政效益，难以发挥政府的管理和服务功能。因此政府办公自动化的出现和电子政务的兴起是被迫的，是政府为适应管理环境的需要而发展起来的。
美国的国防、科研和工商业活动，是最早被计算机和网络武装起来的，因此美国的政府运作，也是最早被建立在自动办公和电子政务的基础之上。美国电子政务从被动转为主动的标志，是克林顿总统任期内实施的“国家信息基础设施”计划。1992年，42岁的克林顿就任美国总统，第二年就正式宣布“国家信息基础设施（NII，National Information Infrastructure）”计划，即所谓“信息高速公路”计划。克林顿宣布，他的政府将是一个电子化的“少纸”政府，他提出《创建经济高效的政府》、《运用信息技术改造政府》等政策，颁布《文书工作消失法》、《政府纸张消除法案》等法规，还成立“政府技术推动组”负责实施，规定到2003年10月，美国政府将全面实现无纸化办公。克林顿在1992－1996年的第一个任期内，由于实施政务信息化，联邦政府减少24万名员工，关闭2000多个办公室，撤销近200个联邦项目和执行机构，作废16,000多页过时的行政规章，简化31,000页各种规定。在第二任期内的1998年，又颁布《美国政府纸张作业消除法案》。同年戈尔副总统发表题为《数字地球——21世纪认识地球的方式》的著名演讲，提出“数字地球”设想，这是将电子政务建设和整个国家的经济文化网络化建设结合起来了，从此美国政府成为适应二十一世纪数字化世界的领头羊。
一、我国电子政务发展的基本情况
我国政府信息化建设，是沿着“机关内部办公自动化——管理部门的电子化工程（如‘金’字工程）——全面的政府上网工程（电子政务）”这一条线展开的。总起来看，我国政府信息化进程共经历了四个阶段。
（一）20世纪80年代－90年代初：起步阶段
中央和部分地方党政机关开展办公自动化（OA）工程，建立各种纵向和横向的内部信息办公网络。1992年，为推进政府机关自动化程度，在政府机关普及推广计算机的使用，国务院办公厅下发《关于建设全国政府行政首脑机关办公决策服务系统的通知》。该文下发后，在国务院办公厅统一指导下，经过各地区、各部门近十年的积极努力，全国政府系统信息化建设取得长足发展。
（二）20世纪90年代：推进阶段
1993年，国务院信息化工作领导小组拟定了《国家信息化“九五”规划和2010年远景目标（纲要）》，要求当时的电子工业部与有关部委大力协调，抓好几项重大的信息工程。1993年底，为适应全球建设“信息高速公路”潮流，国家正式启动国民经济信息化的起步工程——金桥、金关、金卡工程，即“三金工程”，是我国政府信息化的雏形。“金桥”又称经济信息通信网工程，是建设国家公用经济信息通信网、实现国民经济信息化的基础设施。“金关”又称海关联网工程，其目标是推广电子数据交换（EDI）技术，以实现货物通关自动化、国际贸易无纸化。“金卡”又称电子货币工程，是借以实现金融电子化和商业流通现代化的必要手段。在“金”字工程推动下，部分政府部门和地方政府积极开展网络建设。1998年4月，青岛市在互联网上建立了我国第一个严格意义的政府网站“青岛政务信息公众网”，被称为我国“电子政务第一网”，标志着我国电子政务建设迈出可喜一步。
（三）1999－2001年：发展阶段
1999年1月，国务院40多个部委的信息主管部门，共同倡议发起“政府上网工程”，并启动相关的一系列工程，政府站点与办公自动化连通，与各部门的职能紧密结合，使政府站点演变为便民服务的窗口，部分实现了人们足不出户即可完成与政府部门的办事程序。同时利用政府职能启动了“企业上网工程”、“家庭上网工程”等行业用户上网工程，实现各行各业、千家万户联入网络，呈现出“网络社会”雏形。1999年1月22日，政府上网工程主网站——中央人民政府网站，正式开通试运行，成为政府上网的导航中心和服务中心，揭开了1999－2001年“政府上网年”的序幕。
2000年1月，由国家经贸委、中国邮政局联合发起的“政府上网工程百家城市上网推进交流大会”举行。5月，国务院办公厅下发《关于进一步推进全国政府系统办公自动化建设和应用工作的通知》。7月，我国第一个“数字园区”——“海淀园数字园区”开通，并于次年对园区所辖企业全面实施网上办公，实现“一网式”电子政务。12月，全国政府系统办公自动化工作会议召开，讨论政务信息化建设五年规划。
2001年4月，国务院办公厅发布《全国政府系统政务信息化建设2001－2005年规划纲要》， 6月，绝大部分政府部门建立互联网站，70%以上的地市级政府在网上设立了办事窗口，政府网站达到3000多个。8月，国家信息化工作领导小组成立，国务院总理朱镕基亲自任领导小组组长，国家副主席胡锦涛、副总理李岚清、吴邦国、中宣部部长丁关根等党和国家领导人在领导小组担任副组长。11月11日，国家“十五”重点科技攻关项目——南海电子政务试点示范工程建成。12月，国家信息化工作领导小组召开第一次会议，作出“中国建设信息化要政府先行”的重要决策，提出了推进中国信息化建设须遵循五大方针，明确以电子政务带动信息化的政策方向。2001年数据显示，早期启动的“金”字工程已经发挥作用，其中“金税工程”二期，在遏制骗税和税款流失上取得了显著成效。
（四）2002年至今：高速发展阶段
2002年，是我国加入WTO第一年，也是我国电子政务大发展的一年。这一年政府上网再掀高潮，也是政府信息化逐渐由概念变成现实、由争论转入实施、由含混转为清晰尤其是由被动转为主动的一年。1月，国务院信息化工作办公室和国家标准化管理委员会成立电子政务标准化总体组，全面启动电子政务标准化工作，目前已主持制定《电子政务标准体系》和《国家电子政务标准化指南》第二版。2月，国家科技教育领导小组在中南海举办科技知识讲座，朱镕基等领导听取了国家信息化专家周宏仁博士作的题为《电子政务全球透视与我国电子政务的发展》报告。3月，在信息产业部信息化推进司、国家经贸委经济信息中心及政府上网工程各发起单位的共同指导下，宣告成立政府上网工程电子政务应用方案中心。本月国务院信息办还召开了电子政务建设工作研讨会，研究如何规范和推进我国电子政务建设。5月25日， “中国首届电子政府——公共管理论坛前期峰会”在人民大会堂召开，有国家领导人及部委领导、地方政府官员、著名专家、著名IT企业、金融企业代表和核心媒体代表近500人出席。7月4日，国家信息化领导小组召开第二次会议，审议通过《国民经济和社会信息化重点专项规划》和《我国电子政务建设指导意见》。9月14日，国家信息化发展论坛在天津召开。11月8日，江泽民总书记在十六大报告中提出：“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”12月10日－13日，由中科院、中国贸促会、中国科协联合主办的“首届中国电子政务技术与应用大会”在北京召开，全国掀起了电子政务建设热潮，电子政务市场由初始阶段逐步向高速发展阶段跨越。2002年，我国推行电子政务的两部重要法律《电子签章法》和《政府信息公开法》已在筹划制订中。这两部法律历经周折，《电子签名法》于2005年4月1日正式实施；《政府信息公开条例》历经六年讨论、起草，于2007年1月17日经国务院第165次常务会议通过，在今年5月1日正式施行。
2003年2月28日，由政府上网工程服务中心承办的“政府上网工程优秀政府网上应用调查活动发布暨推广大会”在京举行。3月27日－28日，由信息产业部主办、电子政务应用推进中心协办的“2003中国城市电子政务高层论坛”在北京举行。7月22日，中共中央政治局常委、国务院总理、国家信息化领导小组组长温家宝主持会议并作重要讲话，会议讨论了《关于加强信息安全保障工作的意见》，听取国务院信息化工作办公室关于电子政务建设的工作汇报。8月2日，“十五”国家重大科技专项电子政务试点示范工程——南海项目通过验收。
2003年的电子政务建设主要是围绕“两网一站四库十二金”重点展开。“两网”是政务内网和政务外网。“一站”指政府一个门户网站。“四库”是人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济四个基础数据库。“十二金”分为三类：第一类是对加强监管、提高效率和推进公共服务起核心作用的办公业务资源系统、宏观经济管理系统；第二类是增强政府收入能力、保证公共支出合理性的金税、金关、金财、金融监管（含金卡）、金审等5个业务系统；第三类是保障社会秩序、为国民经济和社会发展打下坚实基础的金盾、社会保障、金农、金水、金质等5个业务系统。“两网一站四库十二金”覆盖了我国电子政务急需建设的各个方面，初步构成了我国电子政务建设的基本框架。2003年值得一提的是：非典疫情不仅没有耽误电子政务建设，反而促进了以政务公开、透明、实时为目标的新一轮电子政务建设高潮。
2004年是电子政务建设的务实之年。年初，国务院办公厅召开全国政府系统政务信息化工作会议，指出2004年电子政务的建设围绕“加快推进电子政务示范工程建设”等四项任务全面推进，支持电子政务高速增长的主要需求的基础建设已经基本完成，电子政务投资增长率继续保持两位数。2004年的电子政务建设重点，已经从网络建设转向业务管理和公众服务，无纸化办公越来越普及，政府网站成为公众关注热点。2004年信息安全与法制建设更趋完善，在电子政务软件投资中，信息安全的投资快速增长，并占据较大的份额。
2004年3月26日，投资6000万元的地市级电子政务综合平台“湖北荆门电子政务工程”正式启动。4月8日，海关总署与中国建设银行、中信实业银行、华夏银行、深圳发展银行、兴业银行、中国民生银行等6家银行签署了开展联网业务合作协议。4月15日，税务信息化重点工程“金税三期”启动。4月23日，北京市“数字北京信息亭”项目正式启动。4月底，联合国发布成员国电子政务测评结果，中国在191个成员国中，“2003年电子化政府完备程度”（E-Government Readiness）排名第74位，说明我国电子政务建设在投资规模、建设周期、完善程度上与国外发达国家相比还存在一定差距。5月26日，国家投资37亿元，由公安部组织实施的“金盾工程”在四川公安厅正式实施。7月19日，北京市“网上审批二期市级平台建设项目”全面进入应用推广阶段。8月18日，广西“金审工程”首批5个试点单位正式启动。10月，国家信息化领导小组第四次会议召开，温家宝总理作重要指示，昭示电子政务建设已由启动时期的大规模扩张转向谨慎的合理性投资。这种转向有两个标志，一是国务院信息化工作办公室和国家标准化管理委员会成立了“国家电子政务标准总体组”，并由其编写了《国家电子政务标准化指南》；二是信息产业部推行电子政务项目监理制度，对一些重要的项目实施监理。11月，国务院信息化工作办公室综合组组长、电子政务组组长陈小筑指出：电子政务建设必须坚持务实、高效、便捷的建设方针。12月，福建省总投资约7000万元建成“一纵三横”电子政务网平台。
2004年，我国有两部法律的颁布实施对规范电子政务发展起了重要作用：一部是7月份正式实施的《中华人民共和国行政许可法》，为落实行政许可法，各级政府会采用行政干预方式，管理部门将为集中办公的各窗口单位创建统一的数据交换平台，实现网上并联审批，新的电子政务系统将替代原有的独立系统；一部是8月份获得通过的《中华人民共和国电子签名法（草案）》，可使网络信任方面的问题得到根本改善。2004年全年，全国已建成CA认证中心约80个，发放电子证书超过500万张，在金融、税务、报关、工商年检等行业和部门得到了广泛应用。
2004年，政府机构电子政务建设成为国内IT市场最大需方，其IT投资额占各行业IT投入总额的20%以上，投资总额为408亿元人民币，同比增长18.3%，硬件投资在IT总投资中的比例超过70%。2004年，安全软件投资在电子政务总投资中的比重也有所提高，年底进行的全国省部级政府软件采购中，安全软件均是必选项目，政府部门采购的安全软件已占到网络安全软件市场的27%。2004年，CIO处境尴尬，在2003年中国50佳CIO评选中，全国党政机关只有两人入选，这与如火如荼开展的电子政务浪潮和电子政务在信息化市场上几乎占据了半壁江山的地位极不相称，这从一个侧面反映了党政机关人才的缺乏。目前，大多数党政机关仍实行“信息化工作领导小组＋信息技术处/科（信息中心）”的模式，政府CIO只是个技术的中层领导而没有进入决策层。同时，我国公务员运用信息工具的水平较低，难以适应电子政务发展的要求，大约有20%的公务员尚未掌握计算机操作技术。
2005年是电子政务建设的转折点，更多的政府和IT服务商脱掉了“虚热”外衣，不再一味追求信息化速度，而把“务实”放在首位，电子政务建设到了“用大脑指挥前行”的阶段，对政府信息化资源整合开始有一个全面、整体的认识，改变过去单纯从某个具体应用出发考虑问题的方法。2005年，电子政务建设史上具有两个代表性的案例——深圳市民中心和北京市财政局。深圳市民中心被市民誉为“没有围墙的政府”。深圳市30多个主要政府部门设置145个服务窗口，受理390多项覆盖市政府主要部门的审批项目，实现并联审批和集中监管。原来需要两三天才能跑完的事情，现在只需2－3个小时就能办妥，市民中心的人性化设计充分体现了现代政府公共管理的“市民共享”理念。北京市财政局是中国电子政务市场发展史上首家具有咨询意义的项目。北京市财政局每年管理财政资金高达千亿元，配合业务需求的信息化系统庞大复杂，随着国家财政体制改革的不断深化，北京市财政局意识到必须对原有分散的业务系统进行整合。神州数码承接该项目后，为北京市财政局提供了业务和IT规划咨询服务，设计了预算、采购、国库支付、非税收入、综合办公等核心业务流程，对各业务的共性和个性数据进行了梳理和标准化，设计了系统的主要功能，制定了系统的实施规划及工作计划，并结合业务咨询成果和信息化规划要求，制定了信息化管理制度，得到了北京市财政局的高度认可。
2006年，是“十一五”规划的开局之年，我国电子政务大事多，形势喜人。电子政务的一系列大政方针如《国家电子政务总体框架》、《国家信息化领导小组关于推进国家电子政务网络建设的意见》、《国家电子政务建设“十一五”规划》等相继出台，可谓是电子政务的“政策年”。2006年，第一次全国电子政务工作座谈会、第三届中国电子政务论坛、第三届亚太公共服务高峰论坛、中国信息化推进大会等相继召开。2006年最重要的一件事，是2005年10月1日试开通的“中华人民共和国中央人民政府门户网站”（简称“中国政府网”），于2006年10月1日国庆这一天正式开通。中国政府网是国务院和国务院各部门，以及各省、自治区、直辖市人民政府，在国际互联网上发布政务信息和提供在线服务的综合平台，目前有中文简体、中文繁体和英文三种版本。
2007年，我国电子政务发展的基本特征大体可以归纳为五个方面：一是电子政务建设的战略部署已经完成；二是电子政务建设的战略目标、战略任务越来越明确；三是电子政务建设的整体思路越来越清晰；四是对电子政务建设规律的认识越来越深刻；五是电子政务建设的成效也越来越突出。2007年，建设和谐电子政务成为主旋律，呈现出十个重要趋势。第一，和谐社会大目标的提出，对电子政务的发展产生了深刻影响，通过电子政务各种应用系统的建设促进社会和谐。第二，“以人为本”、“社会和谐”、“可持续发展”等概念成为各类电子政务系统建设新的价值追求。第三，随着行政管理体制改革重要性的凸显，以政府为中心的改革将得到更优先的考虑，电子政务建设的体制、政策环境有明显改善。第四，党和政府提出新农村建设目标后，农村的信息化建设有明显的进展。第五，以公众为中心的服务型电子政务建设有了更多的创新和发展。第六，政府门户网站建设更加注重以人为本，并在实践中取得新进展。例如我州统一政府门户网站“中国金州——黔西南”，就是在2007年建立和不断完善的。第七，随着国家“十一五”电子政务总体目标的确立，中西部电子政务建设的步伐将明显加快。第八，跨部门的网上协同，在以服务企业、服务公众为标志的电子政务应用方面将有新的突破。第九，电子政务建设将更加务实，同时进一步确立把信息技术作为建立创新型国家突破口的战略。第十，把握电子政务建设规律，探索一条低成本、集约化、见实效的电子政务建设路径受到更多人的重视。
我国政府信息化经过近20年的发展，已经取得了阶段性成果：各类政府机构IT应用基础设施建设已经相当完备，网络建设在“政府上网工程”的推动下已获得了长足进展，国内各政府职能部门的网络基础建设已经初具规模，大部分政府职能部门如税务、工商、海关、公安等部门都已建成了覆盖全系统的专网。从目前发展情况看，不同部门的局域网已经基本搭建完成，甚至有些地区已经形成了城域网的基本雏形。从具体应用效果看，政府内部通过网络化沟通和信息共享，办公效率大有提高。
到目前为止，电子政务建设的龙头是北京和上海。北京作为我国最早实施电子政务工程的地区，在2000年底就已初步建成公用信息平台和政务信息网络，中关村高新技术科技园区开始实现网上办公，电视电话会议网络基本覆盖全市。到2002年底，北京初步实现政府面向企业和市民的审批管理和服务业务上网进行，政府内部初步实现电子化和网络化办公。到2005年底，北京已建成体系完整、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络系统。现在北京已经建成“北京市政务信息资源共享交换平台”，全面开展了网上交互式办公。北京市电子政务建设走在了全国的最前列，成为各级各部门政府机构学习的榜样。上海的政府门户网站建设取得很大实效，目前该网站共列出近千项业务，其中的700余项可以在网上受理，提供了近3000个可供下载的表格。上海执行了新的信息公开制度，“以公开为原则，不公开为例外”，向社会主动公开除保密以外的各种信息。