内容提要：本文在剖析了发展观对政府职能的塑造作用的基础上，着重分析了当前我国政府职能存在的突出问题和按照科学发展观的要求全面转变政府职能的重要性和紧迫性。最后就按照科学发展观的要求，全面转变政府职能提出了几点政策建议。

关键词：科学发展观；政府职能转变

注：本文发表于《湖北社会科学》2004年第12期。

落实科学发展观是一项复杂的系统工程，涉及的问题方方面面。全面转变政府职能是其中的关键环节，离开了这一点，科学发展观就永远只能停留“在观念”和“理论”的层次上。

政府职能是指根据一个国家和社会的需求，政府在国家和社会管理中应当承担的职责和功能，其实质是指政府的权利范围和职责范围；或者说，政府职能就是在一个国家中，政府应该要管什么样的事情或不要管什么样事情的界限。一般认为，政府主要具有三大功能，即政治功能、经济功能和社会功能。马克思主义认识论认为，人们的实践活动既是由主体、客体、中介手段等物质要素构成的客观运动过程，又是由主体的精神要素参与和控制的自觉能动过程。在社会经济发展实践中一个政府的上述三大功能的相互关系、各自包含的具体内容和各自的履行方式等都是变动不居、与时俱进的，其决定及演化既取决于具体的国情和发展阶段，也取决于主体的精神要素参与和控制的作用。这一作用很重要的一个体现就是占主导地位的发展观的作用，一定的政府职能不过是占主导地位的发展观的具体体现。发展观是关于发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观点，是人们关于发展问题的认知框架、指导思想和基本的评价尺度。一个国家中占主导地位的发展观一般是指由国家最高决策层提出或认可，并依靠有关的政策措施确保落实的发展观，它对于整个国家的经济和社会发展起着全局性和根本性的作用。随着经济和社会的进步，一个国家占主导地位的发展观也是不断演化的。思想是行动的先导。当占主导地位的发展观发生转变的时候，政府职能的转变就获得了一个思想精神上的推动力。人们可以依据新的发展观，发展出一个关于政府职能的应然模式；并根据这一应然模式重新审视政府职能的设定、评价政府职能履行的效果，从而改变对政府职能设定和职能履行的成本—收益状况的认识，以增强进行与之相关的新选择的动力。按照新制度经济学的说法就是人们可以根据新的占主导地位的发展观发现现有政府职能下存在的潜在利润。潜在利润的存在是制度创新的动力。于是，在发展实践中潜在利润激励着人们通过公共选择活动来重塑政府职能，如发展出一套新的政府职能设定和履行的内容体系和评价体系，废除不合适宜的职能和职能履行方式，保留并完善政府的基本职能等等。这就是发展观对政府职能的塑造作用，也就是主体的精神要素参与和控制的作用，从而使政府职能打上发展观的烙印。我国改革开放后政府职能变迁的实践清楚地表明了这一点。十一届三中全会后，以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体，全面总结社会主义建设的历史经验和教训，深刻剖析了“以阶级斗争为纲”为核心内容的发展观的危害，提出了以“以经济建设为中心”和“发展是硬道理”为核心内容的新发展观，政府的主要职能从过去的“抓革命、促生产”转变到实行改革开放、促进生产力的解放和发展上来。以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体，高举邓小平理论的伟大旗帜，针对我国发展中存在的现实问题，提出了一系列的新思想、新观点和新论述，形成了以“三个代表”重要思想为核心内容的新发展观，有力地推动了政府职能的转变，取得了巨大的成就，社会主义市场经济条件下政府职能设定与履行的总体框架体系初步建立，并随着改革的深化不断完善。以胡锦涛同志为总书记的党中央在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下，按照十六大精神，根据新的形势和新的任务，特别是抗击“非典”的科学启示，提出了以“以人为本”和“五个统筹”为核心内容的科学发展观，这必将为新阶段政府职能的全面转变提供强大的思想精神动力。^[1]

科学发展观的实质就是要在社会主义市场经济新的发展阶段实现经济、社会、自然的和谐、快速、持续的发展，以更好地满足人的全面发展的要求。根据社会主义市场经济的基本理论和科学发展观的要求，我们认为合理的政府职能至少应做如下界定：

1、政府职能设定与履行目标指向上的人本性。以人为本是科学发展观的出发点和最终归宿，也是判断马克思主义政党的试金石。时刻把人民的利益放在第一位是一个负责任政府的具体体现。我们党是最广大中国人民根本利益的忠实代表，我们的政府是全心全意义为人民服务的政府。所有这些都决定了，政府职能设定与履行必须切实地把关心人、尊重人、解放人、发展人作为最根本的目标指向，把实现人民群众的利益作为衡量自身政绩的最根本的尺度，通过自身的努力如建设高效政府、责任政府、法治政府等，为人的不断增长的需要得到满足、人的能力和人的社会关系得到全面发展、人的个性得以全面展开创造良好的经济、政治、文化的条件和环境。^[2]

2、政府职能设定与履行边界上的有限性。社会主义市场经济条件下，经济社会、人与自然的协调发展必须遵循市场经济的一般规律，必须充分发挥市场在资源配置中的基础性和主导性作用，充分发挥个人的主动性、积极性和创造性，充分发挥社会组织的作用。^[3](p248)只有在个人、企业、市场、社会不能发挥作用或不能很好发挥作用的领域和时刻，政府才需要介入其中。根据市场经济国家的经验，政府的作用领域一般界定在：市场调节、市场监管、社会管理和公共服务四大领域。政府职能的设定与履行必须划清政府与个人、企业、市场和社会之间的边界，在自己的领域内行动；把自己工作的重点放在为市场主体服务和创造良好的发展环境上，放在发展社会事业和解决人民生活问题上；做到不越位、不错位、不缺位，做一个有限的政府，而不是一个像传统计划经济体制下那样的全能政府。只有这样才能充分调动社会一切积极因素，让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造财富的源泉充分涌流；才能做到社会环境的和谐稳定，人们生活环境和生活状态的优美惬意，经济、社会和人的全面发展的实现才能有坚实的基础。

3、政府职能设定和履行效果上的高效性。发展是科学发展观的首先前提。没有发展，一切就无从谈起。资源是稀缺的，任何发展都是必须是有效益的，这是一条基本的经济规律。由此决定，科学发展观所要求的政府职能设定和履行必须是高效的。这就必然要求各级政府通过不断加强自身建设如提高人员素质、改进职能履行方式等，力争以最小的投入获得符合广大人民群众利益要求的成果；否则就会浪费宝贵的资源，影响到其他领域的发展，并影响到自身的形象、降低自身的威信和合法性。

此外，根据现代市场经济法治性的特点，为确保以上三点落到实处还要求政府职能的设定与履行的过程体现法治性和责任性，做到依法行政、权责统一。

尽管经过多次机构改革，我国政府职能转变取得了巨大的进步，正在沿着科学化、合理化的方向迈进，但从现实情况看，离科学发展观的要求还有相当的距离：

1、职能异化问题引人注目。职能异化问题是指在政府职能设定和履行过程中存在着的重视部门利益、甚至官员个人利益，而忽视、侵犯人民群众利益的问题。有些部门和个人热衷于搞劳民伤财的所谓“政绩工程”、“形象工程”，甚至用行政手段虚报GDP总量和人均指标，打肿人民群众的“脸”，充自己的“胖子”；一些政府部门将收费作为提供服务的前提和资金的来源，甚至乱收费、乱摊派，利用职权从事变相的经营活动，严重扰乱社会秩序，损害了政府的形象；一些部门对于许多事关民众切身利益的行政决定、政策文件不对公众开放，搞暗箱操作，不广泛征求意见，重大事故发生大搞所谓的“内紧外松”，直接或间接地影响了人民群众的利益；有些部门和官员个人重权利、轻责任，重审批、轻服务，甚至疏于职守、知法犯法、贪赃枉法，不给好处不办事，给了好处乱办事，出现了 “部门权力个人化、个人权利商品化、收益化”这类极不合理的现象，等等。

2、“三位现象”比较突出。所谓“三位现象”是指在我国政府职能的设定与履行过程中还不同程度地广泛存着的“越位”、“错位”和“缺位”的现象。“越位”表现在有些政府部门突破了市场经济条件下政府与企业、市场和社会之间应有的边界，承担了若干管不了和管不好的职能。如直接干预竞争性企业以及社会中介组织的人事安排和内部管理，用行政手段强行推进企业的兼并重组，地方政府和企业一起争上市、争投资项目等等。“错位”表现在不同层次和同一层次的政府部门之间存在着的职能重复设置、交叉重叠以及财权与事权不统一等等。如中央靠60％的钱负担40％的社会事务，而地方40％的钱负担60％的社会事务，地方靠收费过日子，预算外的政府收费估计7000－10000亿左右。“缺位”表现在政府应该负有责任的市场监管、社会管理和公共服务方面没有负起或没有很好地负起应有的职责，结果使得假冒伪劣屡禁不绝，问题食品频频曝光，生产安全事故时有发生，生态恶化的态势难以遏止，弱势群体、少数特殊群体得不到应有的关怀等等。

3、职能履行的效率差强人意。不少政府部门常常被文山会海和诸多的繁杂事务所牵扯，难以抽出更多的时间和精力来谋划如何有效地履行自身的职能；有些部门办事程序烦琐，加之有关职能环节没有形成良好的协商办事机制，经常形成相互掣肘、推诿扯皮的现象，人为地延长“决策链”；有些政府工作人员自身文化素质、法制素质和业务能力不能适应政府工作需要等等。所有这些都影响了职能履行效率的提高，造成了若干群众在时间、金钱、市场机会等方面的巨大浪费，引起了人们对不少政府部门的不满。

其一，全面转变政府职能是解决我国经济社会发展中深层次矛盾和问题的需要。从近期看，我国经济社会发展中一些深层次的矛盾和问题逐步暴露，如经济增长质量不高以及经济增长与就业增长的非均衡、投资增长与消费增长的非均衡、城乡与地区经济发展的非均衡、经济发展与社会发展的非均衡等等。这一系列的矛盾和问题是科学发展观提出的重要依据，也是科学发展观所要着力解决的问题，是我们必须跨越的“坎”。它们之所以发展到今天的地步，尽管原因是多方面的，但政府职能转变的滞后肯定是其中重要的因素。它们与政府制定的经济社会发展战略、不同时期的方针政策、政府的管理方式、管理手段、政府的宏观经济调控能力、公共行政管理能力等有着密切的、甚至决定性的关系。这里有一个“双冲”机制在其中起着主导作用：一方面不少政府部门处于局部利益的考虑，有强烈的追求以GDP为主要衡量指标的政绩的冲动；另一方面市场主体在发展市场经济的条件下又有强烈的利润冲动。这两个冲动正向叠加在一起，使得若干市场主体不顾一切地逃避国家的宏观调控政策和措施、不管资源约束、不惜破坏生态环境甚至广大群众的身体健康，拼命地推动当地产业的快速扩张和GDP的增长，结果是带来了众多的诸如上述的非均衡问题，中央最近查处的常州铁本案件就是典型的事例。^{[4]（p 4—7）}要提高经济增长的质量，要解决这一系列的非均衡问题，离开了政府职能的全面转变显然是难以做到的，结果很可能是“按下葫芦，起来了瓢”，造成经济社会发展的大起大落。

其二，全面转变政府职能是落实科学发展观的关键环节。在加速转型期，对我国经济社会发展面临的机遇和挑战的深刻洞察，是我们党提出科学发展观的重要依据。落实科学发展观是我们抓住机遇、应对挑战的重要法宝。落实科学发展观是一项复杂的系统的工程，涉及人们观念的更新、经济增长方式的转变、政府职能的转变等诸多环节。政府职能的转变是其中最为关键的环节。这是由政府在经济社会发展中的地位和作用决定的，它是经济社会发展的裁判员、调控员、规划员、协调员、监督员、服务员等等，它的行为将直接或间接地影响其他经济主体的利益，进而影响其他经济主体的行为方向、行为动力。无论是人们观念的更新，还是经济增长方式的转变，离开了政府职能的全面转变都只能是停留在“号召”的层次上。为什么经济增长方式转变迟迟难以到位，根源还是在于政府还承担了大量的经济建设职能并且以GDP作为衡量政绩的核心标准。^{[5]（p 204）}

其三，全面转变政府职能是以人为本的需要。以人为本是科学发展观和全面建设小康社会的核心，是科学发展观下政府职能设定和履行的目标指向。现实的情况是，不少地方的政府部门职能转变滞后，比较普遍地存在着“三位”现象、职能异化、效率低下等问题。人民群众创业面临的限制过多、收入增长不快、收入差距扩大，住房、医疗、子女教育、环境恶化等涉及广大群众切身利益的问题解决速度较慢，还拿不出有效的治本之策，群众意见较大。^{[6]（p 421）}所有这些都需要通过全面转变政府职能来解决。如为人们所广泛关注的农民负担过重问题，若不通过全面转变政府职能解决中央政府与地方政府职能界限划分不清、地方政府的政绩冲动、权大责小及由上述方面衍生出来的乱收费、乱摊派、乱罚款等问题，就很难摆脱“加重—呼声—降低—加重—呼声—降低——加重”的怪圈。不全面转变政府职能，不少政府就会成为不受欢迎的政府，若干的经济问题和社会问题就可能演变为政治问题。

落实科学发展观，全面转变政府职能的任务仍然十分艰巨。既牵涉到思想观念转变的问题，也是牵涉到既得利益调整的问题，可以说是政府自身的一场革命和“自我剥夺”，需要统筹兼顾，重点突破。我们认为，转变政府职能至少应在以下几个方面着力：

1、加强“两观”的教育和宣传，增强转变政府职能的思想精神动力

观念解放天地宽。要通过科学发展观和与之相适应的科学政绩观的教育和宣传形成强大的舆论态势，使大家认识到落实“两观”对全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的伟大意义，使之深入每一个干部和群众的内心，进而改变其对若干社会经济发展问题的看法和评价。一方面增强政府部门内部干部员工转变政府职能的内在动力，另一方面强化人民群众对政府转变职能的期待从而形成政府转变职能的外在压力。

2、发挥科学发展观的塑造作用，重新审视政府职能设定与履行存在的问题

按照科学发展观对政府职能的要求，对各级政府职能的设定与履行的情况进行全面的考察与审视。借鉴美国等发达国家广泛采用的公共政策的成本—收益分析方法，分析那些属于应该增加或加强的职能，那些属于保留职能和过渡职能，那些属于应该取消和废除的职能。在此基础上，制定出政府职能转变的总体方案框架，并向全社会公示，接受人民群众的监督。^{[7]（p 140）}

3、必须在关键环节和层次上取得重大突破

首先在建立科学的政绩评价指标体系上取得突破。改变过去主要以GDP的总量指标、效益指标和结构指标为主要内容的政府政绩评价指标体系，借鉴国际上比较先进的HDI评价体系，将社会发展指标、人文指标、民主法制指标、资源指标和环境指标等纳入评价体系之中。

其次在解决“三位问题”上取得突破。越位的要回归原位，错位的要纠正过来，缺位的要加强进去。积极推动政府由全能型政府向有限型政府，由经济建设型政府向公共服务型政府，由统治型政府向监管型政府的转变。以《行政许可法》的颁布实施为契机，理顺政企关系、政社关系、政市关系，缩小审批范围、简化审批程序，大力培育社会中介组织，将过多承担的职能交给企业、市场和社会中介组织去做；理顺各级政府之间的关系，使事权与财权统一；将主要的力量投入到市场监管、社会管理和公共服务上去。

最后在以人为本建设亲民政府上取得突破。创造良好的创业环境如变企业设立的审批制为注册制等，激发人们的创业热情，鼓励人们从事社会经济组织的各种实验，从而促进社会分工水平的深化；创造一切条件扩大就业，增加居民收入；在事关百姓切身利益的食品安全、住房、子女教育、医疗保险和生活环境等问题上，既要考虑到眼前治标的加强监督管理的问题，又要考虑到长远治本的体制创新的问题，下大力气坚决遏制问题食品频出的态势、控制房价的过快上涨、解决择校和教育收费增长过快问题、改变医疗费用居高不下的局面、治理噪声、空气、城市内河污染；强化公共危机应对机制建设，适当组织各种形式的演练，提高政府危机管理能力；推进自然垄断行业的改革，打破垄断，引入竞争机制，更多采用激励性规制的方法如价格上限制等，缓解水、电、煤气、通讯等生产、生活必需品价格攀升的态势，降低生产、居民生活的成本；^{[8]（p 40—44）}改进机关工作作风，简化程序，提高办公自动化水平，大力发展电子政务，提高办事效率，节省企业和居民的办事成本。

参考文献：

[1]胡锦涛. 中央人口资源环境工作座谈会讲话[P]. 人民日报（第1版）. 2004—04—05.

[2]温家宝. 牢固树立和认真落实科学发展观. 新华网. 2004—02—29.

[3] 邹进泰等. 绿色经济[M].山西经济出版社. 2003.

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[5]田春生等. 经济增长方式研究[M]. 江苏人民出版社. 2002.

[6]张建中.科学发展观与南京服务型政府建设[J]. 南京社会科学.2004（增刊）.

[7]毛寿龙,李梅.有限政府的经济分析[M]. 上海: 上海三联书店, 2000.

[8]王仕军.自然垄断部门国有企业改革的经济学分析[J]. 天府新论, 2004（4）.

 

作者：  王仕军，山东高密人，1973年生，南京政治学院经济系博士研究生

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