县域经济成为发展改革新的突破口
———河北省扩权强县改革调查
本报记者 李树直 王 淼
编者按：为了宣传报道全国各地在改革攻坚年中出现的新气象，经国家发改委体改司推荐，本报记者近日对河北扩权强县的改革情况进行了调研采访，为时虽然短短几天，但记者亲身见证了这场释放基层活力的改革，取得活生生的一手资料。
今年2月4日，离春节只有五天，河北省政府召开全省扩权强县工作会议，把考虑了很长时间的扩权强县改革方案敲定下来。会议决定，在全省的22个县（市），赋予它们与设区市相同的11个方面62项经济与社会管理权限。省长季允石指出，对这些县扩权涉及的管理权限集中了县（市）经济社会发展中急需简政放权、减少审批环节的事项。关于贯彻落实此项改革的《河北省人民政府关于扩大部分县（市）管理权限的意见》（冀政[2005]8号文件）也在此期间正式出台。至此，一项关系重大、涉及多方面利益调整的基层政府改革在河北拉开序幕。
县（市）级扩权改革的现实需要
在今年的政府工作报告中，温家宝总理指出，“要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，完善机构设置，理顺职能分工，严格控制编制，实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化”。6月份，温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上进一步明确指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点。”
有关专家认为，总理的讲话，对我国行政体制改革产生十分重要的影响和推动。这预示着，政府改革从减人、减事、合并机构的行政机构调整，开始扩展到“减少层级”的行政体制改革。
目前，除直辖市外，我国大多数省区实行“市管县”体制。这一体制的设计初衷是以经济较发达城市为核心带动周围县域经济发展，并且在尔后的实践中也起到一定的作用。但是，随着市场经济的深入发展，“市管县”体制的一些弊端也突显出来，以至成为束缚县域经济发展的体制性因素。有学者把这些弊端归纳为四大问题：一、由于大部分的经济、社会决策权归地级市所有，县级政府的公共行政创新精神受到压抑，直接影响到县级行政的效能；二、“小马拉大车”，一些经济实力弱小的城市无法起到辐射、带动周边的作用，反而在与辖下经济强县的博弈中耗费了本就不多的公共行政资源；三、管理层次过多造成行政成本和社会成本高企；四、出现“市”对“县”的“刮、卡、要”现象，使1994年分税制实行后捉襟见肘的县级财政雪上加霜。因而，取消“市管县”，改为“省辖县”的呼声日益增多，并逐渐成为理论界的主流观点。
根据有关资料，我们发现，河北省近年来经济发展并不慢，去年全省生产总值达到8836.9亿元，人均GDP达到13,017元，分别比上年增长12.9%和12.2%,是1997年以来增幅最高的一年。但是河北省的领导保持了清醒的头脑。他们认为，与发达省份相比，无论在规模上、发展速度还是发展效益上，河北省还有很大的差距。有位省领导讲得好：问题的根源是深层次的体制问题、结构问题。解决问题的根本出路在于坚决树立和贯彻落实科学发展观，打破体制性束缚，发展和壮大县域经济，加快城市化和工业化步伐。
河北的思路与总理关于行政体制改革的思路不谋而合，这就是要尽快进行政府行政层次的改革，让县域经济得到更快的发展。
“扩权强县” 不等于“强县扩权”
在河北推行扩权强县改革的前后，浙江、湖北、河南、广东、吉林等省也进行了类似的改革。但记者注意到，关于这类改革，有“强县扩权”和“扩权强县” 两种不同的提法。前者强调扩大的是强县（市）的权力，而后者强调的是通过扩大县（市）的权力，使县域经济进一步变强。
河北省发改委经济体制综合改革处处长刘万玲对此有一番解释。他告诉记者，“强县扩权”的好处是可以使实力较强的县进一步增强活力，取得更快的发展。河北省最初的改革设计方案，曾借鉴了其它省“强县扩权”的经验，用过“强县扩权”的提法；但后来省委、省政府从河北实际出发，采用了“扩权强县”的提法，强调了扩权是改革的手段而不是目的。季允石省长在全省扩权强县工作会议上谈到对扩权县（市）进行选择时考虑的一些主要因素：一是考虑县（市）综合经济实力。支持部分经济条件较好的县（市）加快发展；二是考虑城市合理布局。选择既与城市发展规划体系相衔接，近期又具有较为明显的成长性，未来能够发挥区域辐射带动作用的县（市）；三是考虑发展潜力。通过扩权，鼓励和支持一些经济欠发达，但有产业特色和资源优势的县（市），进行开发，带动一方经济；四是考虑地区统筹兼顾。除秦皇岛市因所辖县较少选择1个县、保定市因所辖县较多选择3个县外，其他9个设区市各选择了2个县（市）。
与吉林等扩权改革试点省不同的是，河北省所辖县（市）非常多，共有11个地级市和136个县和县级市，县级区划数量仅少于四川省，排在全国第二；与河北省幅员相近的江苏、浙江、安徽等省，县域数量只有河北省的约1/2。同时，河北县域经济发展极不平衡。据刘万玲介绍，河北大的县级市人口多达100多万，而小的县人口仅有10万；年财政收入多的达20多亿元，而少的连5000万元还不到。如果只选择强县，扩权县就可能只集中在石家庄、唐山等市。因此，河北扩权县的选择相对于有的省份也复杂得多。在统筹考虑各县（市）综合实力、发展潜力、区域布局后，结合推进城市化进程需要，河北省确定的第一批扩权县有：辛集市、平山县、承德县、丰宁满族自治县、怀来县、张北县、昌黎县、迁安市、遵化市、三河市、霸州市、涿州市、定州市、安国市、黄骅市、冀州市、安平市、清河县、宁晋县、武安市、大名县等22个县（市）。在河北省第一批22个试点县中，有16个县（市）经济发展水平比较高，其他6个县（市）经济基础并不好，而且包括4个国家级贫困县。
对于因县情不同可能出现的不同结果，河北省也进行了灵活地安排。郭庚茂常务副省长在全省扩权强县工作会议的总结讲话中明确提出此次扩权是试点。他说：“既然是试点，扩权的县（市）就不是终身制，发展得好就保留，发展得不好，出了乱子，行权能力不行，就可能取消。什么时候搞第二批，还要看这次改革的效果，效果好就搞第二批，效果不好就再研究其它办法。
重心下移 能放都放的改革
在今年3月14日全国人大会议举行的记者招待会上，温家宝总理在答记者问时表示，今年的改革有五项任务，第一项就是加强政府自身的建设与改革，转变政府职能。而河北省扩权强县改革的初衷也正在于此。刘万玲告诉记者，在对扩权强县政策进行研究的多次会议上，省委、省政府主要领导都强调了扩权强县是深化行政管理体制改革的必然要求的观点。省长季允石一再表示，推进地方行政管理体制改革，始终面临着一个提高工作效率、降低行政成本、增强行政活力的问题；解决不好，直接影响着执政能力的提高。扩权强县的改革正是以提高工作效率、降低行政成本、增强行政活力作为改革着眼点的。
对于此项改革，有分析人士曾指出，核心就是权力下放。年初下发的河北省关于扩大部分县（市）管理权限的意见中，对扩权县（市）赋予与设区市相同的部分经济和社会管理权限。所赋予扩权县（市）的管理权限有70种之多。这些权限主要包括计划直接上报、财政直接结算、经费直接安排、税权部分调整、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、部分价权下放、统计直接发布、政策直接享有、信息直接获得等11个方面。文件同时指出，今后国家和省在上述11个方面对所在设区市新赋予的经济和社会管理权限，除国家法律法规禁止的，扩权县（市）直接享有。
这次扩权的基本原则是：“责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”。其精神体现在以下几个方面：
一是行政环节大大减少，县的自主权空前扩大。季允石省长在谈到推进扩权强县原则时的第一条就是“坚持能放都放”。他表示，这次扩大权限，要逐步做到除国家法律、法规有明确规定的以外，原需经设区市审批或管理的，变为由扩权县（市）自行审批、管理，报市备案；原需经设区市审核、报省审批的，原则上变为由扩权县（市）直接报省审批，报市备案。如冀政[2005]8号文件在项目直接申报一项中规定，凡不需要国家、省、设区市出资或平衡建设条件的政府投资项目（不含党政机关办公楼和培训中心），均由扩权县（市）投资主管部门按照建设程序自行审批；企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目，由扩权县（市）投资主管部门按照设区市核准管理权限自行核准。在其他的改革项目中也明显可以看到，扩权县的诸多经济社会管理职能直接对省。
二是留利于县，增强县域发展实力。如文件规定，从2005年1月1日起，设区市不再分享扩权县（市）收入，扩权县（市）收入除按现行财政体制上缴中央、省部分外，其余全部缴入本级金库。如税权部分调整进一步增强了扩权县（市）的政府经济调节功能。由于国税、地税实行垂直管理，此前县（市）没有自主权。这次改革适当扩大县级部分税权，在地税分成上扩权县（市）能够多留一些，对企业税收的减免有了一定的权限。记者了解到，以增值税为例，原来的分配比例为：中央75%，省10%，设区市10%，县5%，现在除上缴中央和省的85%外，剩余的15%都留在了县里。所得税、营业税、资源税也都是这种情况。
三是放扶结合，省政府主动承担更大责任。一方面，扩权后，省有关部门向设区市草拟各类事业费、交通规费及其他建设资金、预算外返还资金等资金时，凡按规定扩权县（市）应当享有的，一律在所在设区市名下以“其中”形式直接向扩权县（市）划拨。其他的一些补助资金也都实行计划单列，资金直接拨付。这样有利于减少中间环节，提高资金使用效率，使扩权县（市）能够更好地自主安排各种经费的使用。另一方面，针对扩权后可能遇到的新问题，季允石省长明确要求省各有关部门带头实施“双提工程”———提速工作过程，提高服务质量。要求各部门改进经济管理方式方法，寓管理于服务之中，走出机关，深入基层，主动与扩权县（市）对口部门联系，提高对口部门的业务工作水平。并要求各部门在生产力布局、经济结构调整、投资和项目安排、事业经费补助等方面，进一步加大对扩权县（市）的支持力度。据了解，河北省为帮助扩权县（市）解决实际问题，由有关部门组成工作组，深入到22个县（市）进行调研，采取一县一策的办法，切实帮助解决问题，支持扩权县（市）加快发展。
四是信息畅通。一方面国家和省里有关经济社会发展和国民经济管理的各项新政策，扩权县（市）和设区市一样可以直接享有。另一方面，省政府及各部门召开的各种会议，发放的各类文件、指导工作的各类信息，凡是所在设区市参加或享有的，均扩大到扩权县（市）。据省发改委介绍，河北省正在加快全省信息平台的建设。目前已有省地税局、财政厅、公安厅、统计局、农业厅等5个部门与扩权县（市）联网。省信息化办公室将在今年10月底前在全省建立起包括视频系统的电子政务网，这个网络将一直延伸到各县（市）。届时，扩权县（市）的部门即可通过电子政务平台，实现与省直部门的互联互通和信息共享。
三次督查与256条问题和建议
“这次改革地方上积极性很高，但涉及到省里的27个政府部门和11设区市的工作调整，任务量非常大，而且扩大部分扩权县（市）管理权限，是对市县利益格局的一次调整，执行中难免会遇到阻力。因此，省领导非常担心各项政策的落实情况，多次亲自主持有关会议对这项改革进行督促和调度”。刘万玲处长告诉记者，他们在有些省进行调研时发现，由于落实难度大，很多扩权政策出现了“肠梗阻”，最终不了了之。因此，省里一直把工作的落实放在相当重要的位置，大力推动。半年来，省委书记白克明、省长季允石多次作出重要批示，省政府先后两次召开省长办公会、三次召开了扩权强县工作座谈会，对扩权强县工作提出要求。
根据省领导的要求，河北省对改革的落实情况和实施过程中出现的新情况和新问题进行了督查。一是面上的督查。3月下旬和8月下旬，省发改委会同财政厅等有关部门组成了5个督查组，两次赴11个设区市和22个扩权县（市）进行督导检查。二是系统督查。省政府以部门为单位，7月6日至7月20日对有关本部门扩权工作的落实情况进行督查。针对扩权县（市）业务部门人员平均素质和工作水平相对于设区市较低的现状，省里各部门都组织了系统的培训。省财政厅、国土资源厅、农业厅、水利厅等部门在初次培训的基础上又采取多种形式进行了再次培训。
半年多的时间，河北扩权强县的改革紧锣密鼓地进行着。省发改委既是在资金、项目等方面落实扩权改革政策的主要部门，又在整体上负责这项工作的落实和协调，要和省直33个部门、11个设区市和22个扩权县（市）进行联系，及时跟踪和协调解决实施中的问题，任务非常繁重。省发改委主任沈小平同志提出，不仅要把总牵头工作抓实抓好，涉及本部门扩权工作的上下衔接、实施办法的制定和业务培训等也要率先走在各部门前列。沈小平多次主持召开专题会议，研究推进扩权强县工作。根据3次督查和座谈情况，省发改委共梳理出各方面反映的问题和建议256条。在河北省人民政府办公厅关于实施扩权强县工作有关问题解决情况的通报中，我们看到了河北省在落实这项工作中所下的“真功”。这份8月24日下发的文件，将256项问题中的部分内容一一进行了回答。对其中已经得到解决的、正在研究的都及时向基层进行了通报，对受法律法规限制不能解决的问题进行了解释。这里反映的很多问题都非常具体，比如已经解决的排污收费设区市分成问题；扩权县（市）的水资源费、河道工程维护建设费、水土保持设施补偿费问题；运管费、拖拉机（摩托车）养路费超收分成解缴问题等，没有深入扎实的调研，是无法了解到的。对于涉及政府职能的转变和工作方式的问题，如扩权县（市）较多反映的重复开会问题，上下级单位对口问题等，省里也正在逐步加以解决。
在河北省领导的重视和直接领导下，这项改革得到了有效的推进。到记者去采访时为止，河北省有关部门的具体实施办法已全部出台。河北省冀政[2005]8号文件中直接涉及的27个部门，均已制订了实施办法。此外，省民族宗教事务厅等文件中未直接涉及的6个部门，根据“能放都放”的原则，也主动制订了实施办法。此外，针对部分扩权县（市）反映有的有关事项在冀政[2005]8号文件中未明确扩权、仍需向设区市申报的问题，省发改委与省公安厅、物价局、人事厅、外办、工商局、商务厅等部门进行了沟通协调。有关部门对销售价格制定、医药企业登记注册等8项经济和社会管理权限给扩权县（市）的问题研究提出了具体意见。在此基础上，省发改委起草了《关于扩大部分县（市）管理权限的补充通知》，对原扩权文件进行了补充和完善。
政策到位 效果初现
不久前，省长季允石在北京河北饭店主持召开全省扩权强县工作(北片)座谈会作总结讲话中指出，目前，扩权强县工作开局良好，取得了阶段性成效。河北省经济体制改革综合处处长刘万玲说：“这项改革推进半年多了，现在看来，这项改革的方向是正确的，主要政策已经到位，放权效果也已经开始显现。”
“这项工作所以能够得到比较顺利的推进，一方面由于省委主要领导的重视，另一方面是这项改革确实受到了扩权县（市）的普遍欢迎。”一位参加过督查工作的省政府工作人员告诉记者，大名县被确定为扩权县后，老百姓群情激动，纷纷奔走相告，都说大名发展的又一个春天到了。他们告诉记者，扩权强县政策的实施，增强了扩权县（市）自我发展的能力，促进了政府职能转变，减少了管理层次，提高了工作效率，带来了一系列的积极变化。
平山县是著名革命圣地西柏坡的所在地，既是山区、老区、库区，又是一个国家级贫困县。“在扩权县（市）中，平山属于有发展潜力的那一种”。平山县发展计划局的李三海局长高兴地告诉记者，扩权强县政策带给县里的最大变化就是对县域经济的发展有了更明确的认识，决策时的责任感更强了。“以往有了项目我们就直接报到市里去了，现在则要看看是不是符合平山的发展规划”。李三海说，现在县里制定了‘经济强县，绿色平山’的发展目标，确定了工业强县、项目立县、城镇带动、特色经济、科教兴县和可持续发展六大战略，不符合县里发展战略的，不能通过环评的项目一律不上。
在责任感增强的同时，“环节减少了，成本降低了，效率提高了”。李三海这样评价扩权强县政策带来的变化。据他介绍，原来有项目一般县里要起草文件报到市里，大的项目市里还要再起草文件报到省里，中间环节太多。现在投资1亿元以下的项目县里可以自己进行审批，1亿元以上的项目直接报省里，效率提高了很多。半年来，全县共办理审批、核准、备案类项目80多个，比往年同期提高了一倍以上。1-7月份，全县实现财政收入39.3亿元，同比增长38.33%，实现工业增加值19.7亿元,同比增长49%。“扩权强县不但增加了县域经济发展的活力，而且我们的知名度也提高了，很多企业就是冲着我们是扩权县来这里投资的。”一位政府办公室的工作人员这样告诉记者。
如果说平山是扩权县（市）中的“潜力股”，那么位于冀中平原，与首都北京接壤的历史名城涿州市则是“绩优股”了。作为历史上刘关张“桃园三结义”的地方，有着诸多的区位优势。许多国家大企业和科研机构都坐落在这里，经济实力已进入全国百强。涿州市副市长王金甫是天津大学的MBA硕士，他表示，扩权强县改革为涿州市带来了又一次发展机遇。
在与涿州市有关部门负责人的座谈中，他们谈到了扩权强县改革带来的几个方面变化：
一是政府工作人员的业务素质提高了。涿州市发展计划局副局长郑文宝说：“我们企业服务这块的权限增加了，能力也提高了。现在一个亿以下的项目，涿州自己就可以审批。过去项目一般由保定打包上报，所以我们知道的东西不多不全，我们有些问题不能答复要先请示保定市，保定市有时候要再请示省里，时间经常会非常长。现在直接对省里，权力给你了，压力也增加了，但好处是逼迫我们加强学习，现在很多企业包括外商投资企业来涿州谈到的问题，我们直接能答复了。扩权强县后，企业反应最快，项目一下子就多了起来。”据郑文宝介绍，原来涿州没有一家为企业服务的中介咨询机构，企业招投标需要的一些服务要到保定或石家庄才能得到满足。今年涿州自己已经有了两家民营咨询机构，这也得益于扩权强县政策对于项目申报的激活。
二是信息渠道更加畅通了。”平山市财政局副局长王占龙在谈到扩权带来的好处时，用的最多的词就是“不可同日而语”。对于信息共享带来的好处，王占龙别有一番深刻的感受。他说，信息共享后，一是信息快，二是信息量大。原来由设区市管的时候，一些产业政策到县级信息量就很小了。现在信息共享后，一些大的国家产业政策县里很快就可以掌握了，很多项目我们就可以提前做准备了。他说，扩权强县的一个好处就是解决了原来困扰多年的“政策漏斗和信息漏斗”问题。郑文宝说，原来报一个项目，快则三个月，慢则半年，时间都耽误了，现在快多了。
三是为县域经济发展服务的能力和主动意识提高了。郑文宝从项目申报方面介绍说：“原来国家重点项目的申报要经过省里到保定市，再到涿州，到我们手里可能就没有多少准备时间了，有时候只能看着这事儿过去了。现在我们可以直接从省发改委的网站看到这些信息。有些文件还没有收到，我们就已经知道了，提前就有准备了。另外，原来对国债资金、世行贷款的争取，都由保定负责，没有这方面的主动意识，现在我们对争取这些项目更加主动了”。
四是省里的支持力度加大了。“改革之初我们的感受是可用资金量少了，因为地市对我们支持的这一块没有了。比如出口退税，大的项目的配套资金，原来保定要拿一块，现在没有了。但经过半年多的运行，我们感觉这个状况已经扭转。因为省里对扩权县（市）在政策和资金的支持力度比我们原来想的要大得多，省里经费的直接安排，大大超过原来设区市的支持力度。”负责预算工作的王占龙算了这样一笔账。他说，算大账对涿州绝对有好处。农业局的一位副局长也表示，原来设区市对职能部门没有行政经费的支持，现在省里直接对农业职能部门进行投入，对于农业部门从原来单纯的行政职能向行政服务方面转变将起到重要作用。
河北省发改委根据督查了解的情况与记者的调研是吻合的。在河北省发改委关于扩权强县工作第三次督查情况的报告上，我们了解到扩权强县改革促进了项目建设。上半年各扩权县（市）项目建设数量均有不同程度的增加。如宁晋县1-7月份在建、完工千万元以上项目98个，是年计划的1.63倍。丰宁县京津风沙源治理资金比往年提前4-5个月到位，为项目实施奠定了较好基础。扩权后经济发展也比同期普遍加快。以财政收入为例，辛集市1-7月份财政收入同比增长29.14%，丰宁县财政收入同比增幅达107.1%。生产总值大幅度增长。定州市1-7月份，全市完成生产总值64.1亿元，入统工业增加值7.99亿元，同比分别增长16.5%和162.8%。
[结束语]河北省扩权强县的改革刚刚进行半年多，对于这样一项关系全省上下的深刻利益调整，应该说，无论是取得的成绩和暴露出的问题都还是初步的。他们在前进的道路上，一定还会遇到这样和那样的困难。但我们相信，在党中央和国务院的领导下，在河北省人民的支持下，河北省所进行的这场具有深远意义的改革，一定会取得最终成功。
（原出处:中国改革报2005-9-30）