提要 行政改革的成败在一定程度上取决于行政改革所获得的合法性资源的多寡，在合法性基础由传统型向现代型转变的过程中，我国行政改革的合法性已面临多重危机。行政改革无论是法律框架之内还是突破法律界限，是走向集权还是分权，无论是允许还是不允许利益集团的存在，都可能损害行政改革的合法性，只有坚持以人为本的行政改革的价值取向，坚持依法行政、依法改革，才能重构行政改革的合法性基础。
关键词  行政改革  合法性  危机  重构

任何行政改革都离不开合法性的支持，都必须建立在人民基于合法性认同的共识之上，行政改革如果没有获得某种普遍性的认可，单纯凭借行政强制甚至直接暴力来推行，会使整个社会处于持续的紧张之中，注定要归于失败而被人民所抛弃，难逃被改革之命运。

在今天，由于人民的权利意识的张扬，对权力迷信的消失，要显示与论证行政改革的合法性已不再是一件简单而容易的事情了。

我国行政改革的随意性与方向性迷失，严重地侵害了行政改革的合法性基础，损害了政府的信用与权威，增加了改革的成本。因此，重构政府行政改革的合法性是当前政府工作的当务之急。

一、行政改革合法性的传统基础及其现代置换

行政改革在历史上一直是作为重要的国家权力而专属于国家最高统治者。行政改革的合法性与"君权神授"的统治合法性具有高度的同一性。

到了二十世纪中叶，共产党领导的民主革命取得了胜利，废除了国民党政府的资本主义国家制度，由于肩负着创建社会主义的国家制度和行政管理体制的重大任务，因此，任何的行政改革都可以在革命的名义下获得无可置疑的合法性。

通过几年的努力，我们成功地完成了社会主义改造的任务，并建立起了引以自豪的世界上最完美的社会主义行政管理体制。至此行政改革的任务已经完成，任何新的行政改革都已成为不必要的了，在一个相当长的时间内，我们把对社会主义行政体制进行改革的企图斥之为"修正主义"，甚至是"反革命"。

直至十一届三中全会后，我们才又一次重提行政改革的必要性与合法性，但是随着"砸烂旧世界"的喧嚣逐渐的远去，革命的神圣光环也渐渐的消褪了，共产党已经由一个革命的党转变成为执政的党。这时行政改革的合法性已无法再借助于皇权的神秘性与革命的神圣性了，而只能到现代民主政治的理念中去寻找。

在现代民主政治理念中，行政改革的合法性可分为实质合法性与形式合法性两个层面，前者是指行政改革的正当性与合理性，这种正当性与合理性集中表现为行政改革的价值取向与人民的价值认同的一致性，后者指行政改革的合宪性、合法律性。

1．行政改革的实质合法性主要来自于以下几个方面：

行政效率

行政效率是政府的生命，无效率的政府迟早要被淘汰，因此提高行政效率是行政改革最基本的合法性之所在。

行政效率就是政府这一特定主体运行的效率。主要包含两层意义：

一是行政组织效率，或者称之为技术效率。是指行政管理过程中通过采用最先进的组织技术，通过吸收优秀的人才，汲取更多的财力等手段而形成的良好工作状态、有序性和高速度。行政组织效率的高低主要表现在两个方面，即行政组织对外界环境的反应灵敏度以及行政系统内部实现各职能的能力。

在生产力和科技水平飞速发展的今天，随着社会的不断进步与进一步分化发展，行政环境越来越趋向于复杂化、多样化，各种不可预见，未知的事物与现象不断出现，行政系统对这种复杂化、多样化的环境必须保持着灵敏而快速的反应，必须具有较强的对外界的适应性和对外界各种压力的自我调控能力。如果行政系统的效率低下，反应迟钝，就会失去公众对政府的信心，损害政府的权威。SARS危机暴露了我国行政系统在处理社会危机中存在的严重问题，使政府面临着巨大的压力与挑战，也突显了进行行政改革，提高行政效率的正当性与紧迫性。

当环境对行政系统的作用被内化为行政系统内部目标与职能后，行政系统执行与实现这些职能的有效性是衡量行政效率的重要指标。行政系统内部有计划、组织、决策、执行、控制等各项基本职能，这些职能之间的一致性与相互衔接，各个基本职能的执行部门之间的分工合作、权责分明是提高行政效率的关键。而权责不清，相互推诿，效率低下且日益膨胀的行政官僚体制是行政改革的主要对象。

二是行政社会效率，指的是政府行政管理给社会带来的效益。社会效率的高低，首先取决于政府推动经济增长的作用。创造出比资本主义更高的劳动生产率是社会主义优越性的重要体现，因而也是社会主义行政管理的重要任务。70年代末期以来，我们坚持 "以经济建设为中心"，"发展才是硬道理"的基本原则，通过行政改革，在农村，废除人民公社体制，建立农村联产承包责任制，极大地激发了农民的积极性，经济恢复了生机与活力，人民群众的物质文化生活水平得到了提高；在城镇，实行政企分开，建立现代企业制度，使国有企业摆脱困境，提升了国家的经济竞争力，从而使行政改革获得了丰富的合法性资源。"不改革就只有死路一条"成为人们的共识。

其次，社会效率的高低，取决于政府投入与政府公共物品产出之间的比率。高效的政府就是能以最少的投入为社会提供更多更优的公共产品与公共服务。

社会效率的高低，还取决于政府供给对社会需求的满足程度的高低。由于政府对公共物品的提供具有普遍的自然垄断性，导致公民对公共物品基本上没有自由选择的权力，公共品不管是否为公民所需要，是否为公民所满意，公民都得无条件接受，而如果政府提供的公共品不为社会所需求，事实上是对公共资源的浪费，是严重的行政无效率。

社会公正

政府行政的一个重要职能是维护社会的公平与正义，这是实现社会稳定，保持良好社会秩序的重要前提。如果人民对社会没有最起码的公平感，就会丧失对政府与社会的信赖与信心。

公平虽然有多重定义，但是它强调的重点一直是所有公民平等的政治和社会机会。因此，行政改革应当保障每一个人获得平等的身份、平等的机会，参与公平的竞争；应当建立公平的收入分配制度以使每一个人都能享有改革的收益；行政改革应当有利于社会的弱者，等等。

在剧烈的经济和社会转型过程中，由于行政权力与国家、市场的界限不明确，关系没有理顺，过渡性的行政体制造成了许多制度不公平，这种不公平因其特有的亲历性以及影响的人数众多而被成倍地放大,从而形成对行政改革的强烈诉求。因此消除行政体制中的制度不公平因素，是行政改革深厚的合法性基础。

行政民主

在世界范围内的民主浪潮中，行政民主也成为行政改革的一个重要的价值目标。在我国，一切权力属于人民，政府行政权力来自于人民的授予，并受人民的监督。党的十三大报告早就指出："社会主义民主政治的本质和核心，是人民当家作主，真正享有各项公民权利，享有管理国家和企事业的权力"。行政民主是民主政治的基本要求，通过行政民主化，可以吸纳各方面的政治要求，表达各方的政治愿望，进而推动政治民主化的发展。

"政府治理的过程，不仅仅是政府自主性的扩张和能力的展现过程，更重要的是，它是政府与社会，政府与公众之间的互动过程。" [i]这种政府与社会，政府与公众之间的互动过程就是作为行政相对人的社会公众对政府行政行为的同意与认同的过程。要取得公众的认同与同意，必须建立起政府行政的民主机制：一是公众的意志表达机制，如对政府发表意见与批评的自由，选举制度等；二是公众参与机制，如行政决策过程中的公民提案、协商、咨询和听证等；三是公众对行政行为的监督机制，要加强政府的公开性与透明度，建立一个责任政府。只有通过民主行政，使公众认为他们服从政府是出于自觉而非害怕受到惩罚时，政府的行政行为才取得了真正的合法性。

2．行政改革的形式合法性

行政改革的形式合法性是指行政改革的合宪性、合法律性。行政改革作为一种重要的行政行为，其权力的合法性只能来源于宪法和法律的授予，这是行政法治的基本原则。

法治是现代民主政治的基本特征，而法治的核心是依法行政，即一切行政行为都必须符合宪法与法律的规范，而不得与宪法和法律相抵触。几乎所有民主国家的宪法都对此做出了明确的规定。如德国基本法第20条第3款规定："立法权受宪法的限制，行政权和司法权受法律和权利的限制。"与法律相抵触的行政行为原则上是可以撤销和可以诉讼的。我国宪法也有类似的表述，宪法第五条：" 一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触"。《行政诉讼法》第二条也规定："公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼"。从而使依法行政原则得到了进一步的落实。

行政改革的合法律性主要包括以下几个方面：一是行政改革的主体合法，即只有具备法定资格的行政主体做出的行政改革才是合法的；二是职权合法，如县政府就没有对乡镇的撤销或合并做出决定的法定职权，乡镇政府也无权对农业税税率的高低做出改变；三是行政改革程序合法，如行政改革的民主决策程序、行政听证程序等。凡是不具备上述法律要件的行政改革都是非法的、无效的行政改革。

二、我国行政改革的合法性危机

随着改革的不断深入，行政改革的"帕累托最优点"逐步的消失了，随之而来的是行政改革面临着深层次的矛盾、冲突与困境，使行政改革处于十字路口式的艰难抉择与徘徊之中，并引发了严重的合法性危机：

1．  合法律性与正当性的悖谬---依法还是违法的尴尬

由于行政改革最初所取得的成就，使改革本身即使不借助于法律的权威也具有崇高的合法性地位。邓小平早在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》一文中，就提出了"机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低。政治的空谈往往淹没一切"的问题。他指出："如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。" 我国行政改革的处境与性质决定了行政改革每前进一步都是对旧的体制的无情打击，是对现行法律制度的突破，正是在这个意义上说，"改革是第二次革命"，改革者宣称"改革是没有禁区的"，只要有"政绩"，即便违背了宪法与法律，也是改革所付出的必要的成本，这种违宪是"良性违宪"。郝铁川先生就认为良性违宪"是指国家机关的一些举措虽然违背当时宪法的个别条文，但却有利于发展社会生产力，有利于维护国家和民族的根本利益，有利于社会的行为"。[ii]因此是一种具有"合法性"的行为。"良性违宪"是在改革中不可回避和值得肯定的，没有小岗村农民的违宪，就没有农村土地承包责任制；改革不突破宪法、法律的制约，就建立不起社会主义市场经济体制。我国的行政改革走的是一条"违法、修法再到合法"的道路，似乎违法已成为行政改革的常态。

但"良性违宪"论却暗含着一个前提，即行政改革的实质合法性高于形式合法性。当行政改革的实质合法性与形式合法性发生冲突时可以舍弃形式合法性。这样一来，在我国这个有着浓厚的法律工具主义传统的国度里，法律的权威包括宪法的权威必定进一步屈居于政治权威之下，树立法律信仰成为空谈，用法律来制约权力，抑制行政权力的专横就会变成一个不切实际的美好愿望，这必然会重新落入人治的泥淖之中而无法自拔，而导向专制的行政改革在现代民主政治中不可能具有合法性。

况且，过度地依赖"政绩"的行政改革必定会发生合法性危机。因为，一来，政府并非圣贤神明，决策失误在所难免，二来经济周期是众所周知的自然规律，世界上没有一个执政者能够完全保证自己所领导的经济建设永远呈现增长的态势，一旦政绩不佳，危机就不可避免。具有亚洲特色的威权行政体制作为"东亚经济奇迹"的缔造者引得世人瞩目，却转瞬之间成为亚洲金融危机的始作俑者而遭众多质疑。

行政改革应当依法进行，合法律性是行政改革合法性的基本前提。这在当前依法治国的主流话语中是无可置疑的。

然而，坚持依法行政也会遭遇无法回避的尴尬，这种尴尬来自于我国法律的现实滞后性与法律体系的不完善。由于一方面，法律一经制定，就具有相对的稳定性，而我国目前正处于政治、经济和社会的剧烈的转型时期，法律永远滞后于社会现实，坚持法律可能阻碍社会的发展。另一方面，我们的法律体系是从无到有，在短短的二十多年里完成的急就章，法律本身不管在内容上还是形式上都面临着严重的"合法性"问题。[iii]法律要被人们遵守，首先必须被信仰，而法律信仰的本质是对它的合法性，即正当性和权威性的确信。因此，本身就缺乏合法性不被人们信仰的法律不可能为行政改革提供合法性的支持。于是我们发现，行政改革常常处于这样一种合法性危机之中，改革就会违背法律，而依法可能断送改革。                                       

2．  民主与效率的乖离------集权还是分权的困境

    一个有效率的民主政府是人民追求的理想目标，效率与民主是现代国家这辆马车的两个轮子，是缺一不可的。古希腊的民主因缺少效率而被摧毁，现代集权国家因导致专制和腐败而最终失去存在的合法性。

然而，在现实中，民主与效率又往往具有某种天然的互斥性，强调一方将使另一方受损。如何平衡民主与效率的冲突，寻找它们的最佳结合点，是所有国家面临的一个两难抉择。我国政府的行政改革也不能例外，种种集权或是分权的尝试，都使行政改革面临着失去合法性的危险。

行政权力的配置主要在两个层面上进行，一是中央与地方的权力划分；二是在行政主体内部的权力分配。由于种种历史的原因，建国后，我国建立起了中央高度集权的行政体系，在这种体制下,虽然可以"集中力量办大事"，但中央政府事无巨细都得承担责任,这显然是力不从心的。相反,地方政府由于没有自主权，难以发挥主动性与积极性,只得采取消极抵抗，实行"上有政策，下有对策"的地方保护主义。而在行政主体内部，权力又往往过分集中于个人或少数人身上，从而使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具，导致严重的官僚主义、特权现象和领导职务终身制，这不仅滋生专制与腐败，还会导致重大决策的严重失误，给中国经济、社会发展造成不可弥补的损失。可见，集权的所谓"高效率"必定会走向它的反面。邓小平早就痛切地认识到："权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展，对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价，现在再也不能不解决了"[iv]

但直到如今，仍有许多人对"集权带来效率"的观念情有独钟，使"仇和现象"在中国仍具有普遍性，但毕竟越来越多的人认识到了"仇和式"的强权给中国带来的危害，[v]意识到了在所谓"效率"的高歌猛进中民主与法治的失落，仇和所遭遇的困境，实际上就是他行政改革的集权价值取向面临的合法性危机。

分权是民主的基本要求，行政权力的分散有利于决策的民主，有利于对行政权力的监督。但权力不可能是一分了之的，分权可能损害效率，使大量的人力物力和时间浪费在争吵与清谈之中，存在着错失时机与机遇的风险，邓小平说："不要争论"，用意大概于此。因此即便在西方，也有强化行政权力的行政集权化的趋势，以提高效率，满足公众对公共服务的不断增长的需要。而且，无数的历史与现实的经验教训也告诉我们，分权还可能会带来其他政治风险，造成民主与效率的双重失落，前苏联分崩离析的命运足以警醒众人。

3．  利益集团------控制与反控制的博弈

利益集团是"为某种共同的利益冲动所驱使而联合起来的一些公民，不管他们占全部公民的多数或少数，而他们的利益是损害公民的权利或社会的永久的和总的利益的。"[vi]"利益集团"在中国的政治词典里也都是贬义词。是整体利益、国家利益、人民利益的对立物，是一种非法的存在。

在计划经济时代，由于国家、集体和个人利益的高度一致以及巨大的政治压力，利益集团几乎没有存在的空间。但随着市场化改革的不断深入，不可避免地导致了利益主体的多元化以及利益冲突。事实上，放权让利的行政改革本身就是以中央与地方，政府与企业等不同利益主体的存在为前提的。只是由于意识形态的惯性与惰性，我们对利益集团的存在不予承认，直到1988年在党的十三届二中全会，才认识到"在社会主义制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。"[vii]此后，处于各利益阶层的成员越来越意识到本利益集团的利益共通性，意识到以联合的方式表达自己的利益诉求的重要性，于是民间团体与协会之类的利益共同体如雨后春笋般地涌现出来，利益集团由隐性转向显性，由"自在"转向"自为"。

由于我国没有利益集团参与政治的正式的制度机制，政府行政改革最初并没有受到利益集团的影响或影响不大。但随着由少数掌握着国家、社会重要资源的人结成的强势集团的出现（如权力集团、资本集团和知识集团等），利益集团开始以各种方式（包括不正当、不合法的方式）影响甚至左右着行政改革的方向与路经，使行政改革朝着有利于自身利益的方向发展，并有可能使行政改革偏离正确的轨道，危害国家和社会的整体利益，最终危及行政改革自身的合法性基础。这种危害具体表现为以下几个方面：

一是造成权力的滥用，腐败盛行。我国的政府行政改革是 "请君入瓮"式的改革，是政府的自我革命，缺乏强有力的外部监督机制。加上改革过程中出现的制度缺失与不完善，为权力的滥用、权力寻租留下了巨大的空间，权钱交易，腐败现象禁而不止，尤其是权力集团在自我利益的驱使下，使"政府利益部门化，部门利益个人化"，出现制度性腐败。

二是造成财富分配的严重不公，社会贫富两极分化。行政改革的过程也是一个利益再分配的过程，强势利益集团凭借其丰富的资源优势，在利益再分配过程中获得比他人更多的回报，形成收入分配的巨大差距。这种差距一旦突破了大多数人的心理承受底线，必将引发行政改革的合法性危机，并带来社会的动荡。

三是弱势群体的日益边缘化，由于缺少平等的参与机制，弱势群体的利益往往无法得到充分的表达，得不到合法的制度保护，相反却处处受到强势集团的打压。如城市农民工的处境，城市扩张中失地农民的无奈，都是典型的例子，而弱势群体在我国人数众多，更难以形成集体共同的行动以维护自己的利益，从而加剧了这种边缘化的趋势。[viii]

四是造成行政改革动力的匮乏。当强势利益集团在行政改革中获得利益后，就成为既得利益集团，这时为维护既得利益，会对进一步的改革持保守甚至反对的态度，机构改革成效不大、教育资源的长期垄断、依法行政遭遇巨大阻力，都与强势集团维护自身既得利益的挣扎有关。另一方面，占人口绝大多数的社会弱势集团因在行政改革中所得不多甚至受损，因而对对行政改革失去热情，不再愿意继续支持改革。

三、行政改革合法性的重构努力

为进一步推动行政改革，必须重构行政改革的合法性，只有这样，才能赢得全社会的广泛支持。为此，我国新一届政府付出了卓有成效的努力：

1．以人为本，夯实行政改革的合法性基础

十六届三中全会《决定》提出："坚持以人为本，树立全面、协调、持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展"。这是对政府行政改革提出的基本原则与基本要求。坚持以人为本，就是行政改革要体现对人的关怀，满足人的基本权利和需求，就是在处理政府与公民的关系上，要以公民的根本利益为出发点与落脚点，人的全面发展是目的，政府管理只是实现人的全面发展的工具与手段。因此，以人为本理念的提出，标志着政府治道的重大转变。

SARS危机突显了政府治道变革的必要性与紧迫性，并成为以人为本的行政改革的催化剂。政府信息公开、诚实透明，社会危机的应急处理机制的建立与完善，是政府职能转型迈出的坚实的一步。

随后，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取代《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》、户籍制度的改革和婚姻登记制度的改革等都体现了行政改革的人本主义内涵，塑造出了亲民爱民的政府形象，树立了政府的信用与威信，从而夯实了行政改革的合法性基础。

2．依法行政，重构行政改革合法性的路径依赖

行政改革如果没有宪法、法律的授权或违背宪法、法律的明确规定，不论它宣称具有多少正当的理由，有多么良好的愿望与目的，都不具有合法性。树立宪法、法律的权威与信仰，是建设法治国家的基本的和首要的前提，而政府守法是树立宪法、法律的权威与信仰的关键。最近国务院发布实施的《全面推进依法行政实施纲要》中提出：全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。这是构建行政改革合法性的最明智的选择。

当然，宪法和法律也难免有不合理、不完善的地方，但这不是违背法律的充分理由，法律的完善只能通过正当的法律程序去制定、废止和修改来实现，"法只能修改，绝对不能违背。......在立法机关没有修改以前，任何人和单位都不能以法律不适应新形势和新情况为由拒不执行法律"[ix]如果政府以行政改革为名直接的违背法律，我行我素，必然使法治的大厦毁于一旦。因此，必须把"改革与立法密切结合"起来（十六大报告）

如何才能把改革与立法密切结合起来，把行政改革与依法行政统一起来呢？

相对于政府来说，法律可分为两类：一类是人民代表大会制定的宪法、法律；一类是政府本身制定的行政法规、行政规章。

对于宪法和法律，行政机关的任何行政行为都不得违背，如果宪法法律确有不合理的地方，行政机关只能向人大提出法律议案，地方性法律草案，以启动宪法、法律的修改、制定程序，行政改革只能通过法律的改革来实现。

政府还可以通过制定行政法规和行政规章以推动行政改革，但必须要得到宪法、法律的授权，必须坚持法律优先和法律保留的原则，行政机关"提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序"，在没有宪法和法律的明确授权的情况下，"行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。"[x] 还值得注意的是，行政法规和行政规章一旦生效，就具有确定力与公定力，行政机关不得借口改革而任意更改，必须保持法律、政策的稳定性与连续性，防止朝令夕改。

基于在实践中与宪法、法律相抵触的行政法规和行政规章的大量存在，有必要建立符合我国实际的司法审查制度，比如修改《行政诉讼法》确立法院对抽象行政行为的司法审查，赋予法院对行政法规和行政规章做出是否与宪法和法律相抵触的司法裁判的权力，从而有效地监督行政权力，把行政改革纳入法治的轨道之中。