中小城市信用担保机构发展中存在的问题及对策建议
——湖州市中小企业信用担保机构个案分析
发展担保机构，完善信用担保体系，以资金或资产为纽带，通过严格规范的担保关系将企业、担保公司、银行联结起来，实现利益共享、风险共担，可以有效增强对企业信用的硬约束，规范企业和银行的借、贷行为，促进各方诚信经营。在省会以下城市，中小企业目前已成为推动经济增长、创造市场活力、优化经济结构、解决就业问题、维持社会稳定的重要力量。但是，在实施宏观调控的背景下，中小企业“贷款难”问题日益突出，这就在一定程度上制约了中小企业的发展壮大。因此，积极构建中小企业信用担保体系，规范发展信用担保机构，利用信用担保公司来提高中小企业融资水平，对促进经济发展起着极为重要的作用。
一、中小企业信用担保体系建设现状
近年来，在各级政府和金融部门的支持下，中小企业得到快速发展。以湖州为例，2004年，全市80%左右的企业为年销售收入低于500万元的中小企业，在国有及年销售500万元以上工业企业中，中小企业实现的产值超过70%。但是，由于担保难而引发的信贷融资难问题一直困扰中小企业发展。为解决这一难题，促进中小企业发展，该市相继组建了一批信用担保机构，构筑起目前湖州中小企业信用担保体系的基本框架。截至2004年末，该市成立10家担保公司，累计为2702家企业提供了贷款担保，担保笔数4773笔，担保金额16.83亿元，目前在保企业户数537户，在保责任总额3.49亿元，占到同期全市个私短期贷款的18.47%，在相当程度上缓解了中小企业发展过程中的融资难问题。据分析，湖州中小企业信用担保机构发展主要呈现以下几个特点：
1.运作模式趋于多样化。根据资金来源的不同，湖州中小企业担保机构分为政策性、商业性、半政策性半商业性三种运作模式，已由原先政府投资为主转变为民间投资为主、政府出资为辅的新格局。据统计，目前全市担保机构注册资金1.35亿元中，个人出资7988万元，占比59.22%；企业出资3050万元，占比22.61%；政府出资2450万元，占比18.16%。10家机构中，政府参与出资4家，占控股地位1家；企业出资6家，占控股地位5家；个人出资6家，占控股地位4家。
2.经营管理趋于专业化。截至2004年末，全市10家中小企业信用担保机构中，有9家为有限责任公司形式，共有从业人员59名，其中最大的一家拥有从业人员12人。中小企业信用担保机构负责人由政府部门领导担任逐渐向聘请专业人士转变，业务能力和管理水平不断提高。到目前为止，全市中小企业信用担保机构仅为21笔不良贷款代偿407万元，担保代偿率仅0.24%。2004年，全市中小企业信用担保机构共实现收入1462万元，实现利润267万元。
3.服务对象趋于多元化。担保机构成立之初，主要是解决中小企业贷款担保难问题，因此，担保机构服务对象也仅仅局限于中小企业。但随着县域经济的发展，以及担保机构竞争的加剧，担保机构服务对象也出现了新的变化，目前涉及中小企业、种养大户、个私业主、创业投资者等等，呈现服务对象多元化趋势。此外，从地域分布来看，有6家分布在辖属3县，4家分布市本级，布局较为合理，在一定程度上满足了城乡各地中小企业发展需要。
二、担保机构存在的主要问题及原因分析
从湖州市的担保业务实践来看，担保机构为缓解全市中小企业担保难、融资难问题发挥了重要作用。但是，由于信用担保行业是一个新兴行业，大多数中小企业信用担保机构处于起步阶段，规模小、实力弱，规范运作和管理的经验不足，还不能满足经济快速发展的要求，特别是在当前基层商业银行信贷收缩和中小企业资金需求更为旺盛的情况下，不可避免地存在一些发展中需要面对和解决的问题。
1.“小”。一是总资本金小，实力弱。截止2004年底，全市担保机构注册资金1.35亿元，最多的1家5118万元，最少的1家仅100万元，10家担保机构资产总数共1.59亿元，平均每家仅1600万元，8家公司资产都低于平均数。以这种资金规模，即使全部按1：5的放大比例最多也只能够办理担保业务7.95亿元，远远不能适应目前中小企业融资的需求。二是担保放大倍数小，担保能力未能充分发挥。截至2004年末，全市10家担保机构在保责任总额3.49亿元，仅是总资本金的2.2倍。
2.“低”。担保机构自我积累主要来源于保费收入，与担保收费标准直接相关。以担保公司担保收费标准0.8‰-3‰/月计算，按5倍放大系数，最大年收益率一般在5%-15%左右。但是，在目前各银行机构普遍提高中小企业、个私贷款贷款利率的情况下，担保公司盈利空间受到挤压，但提高收费标准则意味着企业贷款成本支出增加及客户对象的减少，因此担保机构收益率普遍较低。截止2004年末，全市10家担保机构在保责任总额3.49亿元，实现利润仅266.78万元，利润率仅1.68%。受低收益的影响，工商企业也对介入这一领域持审慎态度。
3.“弱”。目前，银行机构对开展担保合作意愿不强。据调查，主要有如下原因：一是作为银行体系主体的国有商业银行对分支行信用担保贷款控制从严，一般基层机构无权与担保机构合作；二是近年来新成立的担保机构以民营资本为主，资本金实力不强，影响了银行对其的认可度；三是部分银行经过多年的探索实践，有了明晰的市场定位和客户群，可贷的优质对象较多，担保公司的参予在一定程度上分流了银行利润。因此，银行机构对与担保公司合作意愿不强，即使合作，出于自身利益考虑及相关管理要求，在准入条件、承保比率、风险负担比例等方面也规定了较为苛刻条件。
4.“单”。绝大多数担保机构缺乏有效的资本补偿机制，规避风险的机制也不够健全。目前，担保机构的主要业务品种为贷款担保，作为一种风险程度最大的信用担保形式，反担保是唯一可以防范风险的手段，但是落实反担保中存在企业改制财产、农民房屋、车辆难以登记等诸多制约因素。担保机构只靠微薄的保费收入很难弥补可能发生的代偿或赔付，这在很大程度上威胁着担保机构的生存。
5.“散”。由于担保机构在设立之初基本上由地方政府出资或在特定区域、特定行业内筹资成立的，导致全市担保机构布局分散，各自为政，没有统一的担保体系或行业自律组织。各级政府部门对这一行业由于缺乏相对成形的管理运作经验，在发挥担保机构作用，通过业务取向的调整，引导和促进产业结构调整升级方面，目前所做的工作不多，对担保机构的政策扶持力度不够。因此，难以形成支持中小企业发展的合力和发挥联动互动作用。
三、促进担保机构健康发展的策略选择
信用担保体系建设是一个复杂的系统工程，不仅仅是担保机构，或金融部门，或政府部门的事情，需要全社会共同努力。尤其在加快中小企业发展、培植经济发展新亮点的形势下，担保机构将在促进中小企业发展中起到十分重要的作用，且这种作用是其他组织所不能替代的。我们认为，加快和促进担保机构建设，必须把解决担保机构为中小企业发展提供更多更好的融资服务放在首要位置，坚持政府推动与市场运作相结合、多元化出资与政策扶持相结合、促进发展与防范风险相结合的发展思路，推进担保机构的稳步健康发展。
1.政策扶持，促进发展。一是实行优惠的财税政策。尽快出台《中小企业信用担保财政扶植资金使用管理暂行办法》，鼓励社会团体、行业协会、企业法人和自然人等投资创办中小企业信用担保机构，设立中小企业信用担保财政扶持资金，用于中小企业担保机构在创业、增资扩股和扶优等方面的资金扶植；每年按照一定比例评选出一批能较好执行全市产业导向政策、重点为中小企业融资服务、具有一定规模的中小企业信用担保机构，有针对性地给予财政扶持资金补助；凡评定为创业扶持项目或增资扩股扶持项目的单位，给予注册资金额或新增注册资本额一定比例的补助，评定为扶优（被担保企业符合产业发展导向）补助项目的单位，给予按扶优累计担保额一定比例的奖励等等。同时，建议地方政府对所有担保机构发生的印花税、营业税、所得税的留成部分，实行先征后返的政策。二是建立代偿补偿机制。对所有经过工商部门注册、在税务部门登记纳税，运作规范并符合有关规定的担保机构出现的最终代偿，政府财政按照一定比例给予补偿。三是降低抵押担保评估、登记收费标准。除国家明确规定的标准外，地方收取的均实行一定幅度的优惠。四是各级政府部门应坚持依法行政，为经济发展培育良好的政策环境和市场环境，切实帮助银行、担保机构、中小企业解决问题，加大对恶意逃废债行为的联合制裁和打击力度，营造良好的社会信用环境。通过上述政策措施，扩大担保机构的生存和收益空间，增加对民间资金和外来投资的吸引力，促进这一行业的持续发展。
2.沟通协调，实现多赢。对于监管部门来讲，既要防止中小企业利用担保机构撬动银行的贷款，又要防止银行将企业的道德风险、经营风险全部转嫁到担保公司，使担保公司成为银行资金的避风港，而忽视对贷款的审查和监督。因此，应引导银行机构与担保公司积极合作，使两者之间尽快建立起一种休戚相关的合作关系，也就是合作主体间必须建立合理分担风险、分享利益的协作机制，以进一步改善中小企业的融资环境。对于银行机构而言，要充分认识建立完善中小企业信用担保体系对于促进中小企业发展和防范银行信贷风险方面的作用，遵循合规稳健经营的原则，积极支持业务规范、诚信守诺、有良好信誉的担保公司开展业务，扩大合作范围，明确和强化责任形式，加强信息沟通，建立风险分担和商业化运行的风险防范、化解协调机制，对有担保公司支持的中小企业融资需求，在资金供应、利率水平上予以一定倾斜，降低中小企业融资成本，促进中小企业健康成长。对于担保机构来讲，要加强自身建设，完善公司治理，建立健全战略规划、内控制度、资产负债和财务管理制度等相关制度；通过与银行业协会、银行机构等建立定期的联席会议制度，加强联系，促进相互信任，在担保的放大倍数、单户企业的担保限额等敏感问题上取得共识；要充分利用银行业协会中小企业信用评级制度，逐步建立与信用评级制度协调一致的风险控制、管理体制操作办法，实现借款人信息的共享，防止由于信息不对称引发的融资担保风险。
3.优化管理，控制风险。第一，担保机构要按照《公司法》的要求，逐步建立“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”的内部治理结构，实现“独立核算、自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”之目标，各股东以出资额为限对公司承担责任，做到既贯彻落实产业指导、资金扶持，又按经济规律运行。第二，鉴于担保机构的最终作用以及机构本身的资金实力所限，担保范围不可能很大，因此应明确市场定位，重点扶持那些能够帮助解决就业、提升技术水平或者开拓国际市场的企业或项目，包括当前还没有业绩的创业企业，或者是抵押品不足但有前途的企业，或者是正常经营但当前遇到暂时困难的企业。第三，由于担保风险的高发性、离散性与不确定性，要求管理层人员应具有一定的风险管理经验，对担保风险和经营环境有充分的认知和判断能力，因此，要尽快建立一支具有高度责任心，并具备财务、管理、法律、投资等专业知识与从业经验的员工队伍。第四，建立风险预警、补偿和转移机制。在办理担保业务后，担保公司要与银行一起，强化跟踪管理，及时对被担保企业经营状况进行检查，以便发现问题及时纠正，降低经营风险；要建立健全内部控制机制，实行严格的审、保、偿分离制度，定期提取足够的风险准备金，以弥补代偿损失；建立风险转移机制，通过反担保、再担保或者与保险公司建立合作关系等方式，转移和分散担保机构风险。第五，要充分利用宏观调控带来的业务发展新机遇，研究国家产业政策、信贷政策的着力点，细分市场，建立与国家产业政策协调的担保体制，充分发挥担保杠杆作用，促进地区经济结构调整。
4.强化监管，防范风险。一方面，要抓紧组建信用担保行业协会，强化自律监管。作为一种由辖内信用担保机构自发组建的群众性非盈利自律组织，信用担保行业协会的主要任务是协助建立和完善地方信用担保体系，逐步规范担保业务行为，组织开展行业自律；发挥桥梁和纽带作用，反映担保机构的呼声，维护担保机构的合法权益；以会员资信管理为核心，加强与相关机构的业务合作与交流，不断提升会员信用；提供科学研究、担保推介及配套服务，缓解企业融资、履约等困难，提高产品市场竞争能力；贯彻政府政策意图，促进地方产业结构调整和升级。另一方面，要抓紧立法，强化外部监管。外部监管主要指政府对中小企业信用担保机构担保行为的监管，目的是为了防范担保风险。国家应抓紧立法，在法律的层面上明确担保行业的主管部门，制定相应的行业法规和管理制度，赋予政府主管部门会同财政、金融监管、工商管理等部门和机构共同承担监管的权力和责任，在协调监管权利的基础上，对信用担保机构的市场准入、偿付能力、信息披露、市场竞争与价格管理、市场退出机制等方面做出具体的监管实施细则，加强对担保公司经营运作的引导、管理和监督，消除目前一些地区担保行业“各自为政，多头管理，有了利益互相争，出现风险互相推”的不正常现象，有效控制和防范信用担保体系的整体风险。
5.扶优汰劣，规范发展。由于银行在担保机构发展中起着至关重要的作用，因此从防范担保机构风险角度来看，必须进一步规范银行与担保机构的合作，扶优汰劣，以促进担保机构的持续、健康发展。一是加强对担保公司资质的审查，指定专业部门对担保机构的保证主体资格和代偿能力的合法性、充分性和可实现性等进行严格审查把关，并对其进行内部统一授信，通过银行业协会、信贷登记系统等各种渠道查询担保机构的基本情况及业务开展情况，防止个别担保公司与企业勾结串通、联合骗贷，防止担保公司违规从事非担保信用业务或以担保业务为由违规进行各种资金运作，成为关联企业的融资平台。二是对单笔贷款或单户企业的担保金额过大，对外担保责任余额与其自身实收资本相比的倍数过高，风险比较集中的担保公司，应审慎介入或不介入，从源头上防范信贷风险。三是各银行地（市）分行、农村合作金融机构地（市）行业管理部门应主动与担保公司沟通，及时了解各基层行（社）与担保公司业务开展情况，加强对存量贷款的管理，要求担保公司按月报送财务报表和对外担保情况，确保贷款安全，防范潜在风险。四是加强信息沟通，由银行业协会牵头，对各行（社）与担保公司业务开展中发生的诸如担保公司有涉及违规经营或不能履行担保义务等不良行为进行统计、分析，并及时通报各行（社），避免交易风险的产生。