市场经济体制下的城市产业结构调整与政府作用
阚存一
城市是产业集聚、发展的重要空间载体，而产业则是城市经济发展和解决劳动就业的基础，是表征城市综合经济实力和竞争力的核心内容之一。在市场经济体制下，根据城市的特点以及城市在区域发展中所承担的功能，及时调整产业结构，促进产业发展，是政府作为城市建设和经济发展管理主体的重要职责之一。
一、当前城市产业结构发展的特点
随着我国经济体制的转轨，城市产业发展的条件发生了根本性变化：（1）计划经济时期城市产业发展依靠“政府空投”的单一发展模式逐步向依靠社会投资为主，政府和外资投资为辅的多元发展模式转变，城市产业发展机遇增多。（2）城市经济系统自身增长能力、资源条件和城市投资环境吸引力成为城市产业发展的决定性因素。（3）城市群落的形成，使区域产业分工不断细化，城市之间产业合作与竞争并存，一个城市的产业发展和产业结构调整直接受到周边城市产业形态的影响和约束。（4）政府职能的转变，使政府在产业发展管理和产业结构调整的方式与手段方面更趋于宏观，产业发展环境更加宽松。
近年来，随着城市化进程快速推进，国际和区域之间产业相互转移趋势的逐渐增强，城市产业结构也正在发生着深刻变革：一是以房地产、邮电通讯、会展旅游、咨询中介等新型服务业迅猛，第三产业占城市经济总量的比例不断增加；二是业态结构逐步升级，计划经济时期工业型城市，随着城市开发建设，传统制造业企业相继迁出或被改造，取而代之以产业层级和融合度更高的制造业；过去的资源型城市，随着资源逐渐枯竭，主导产业也开始由资源开发向资源深加工行业调整；三是城市远郊产业园区、新兴城镇不断崛起，城市产业的布局结构不断优化。
二、政府在促进城市产业结构调整中应遵循的原则
1、宏观调控与市场调节结合的原则。城市的产业发展的主体和基础是企业，城市产业结构调整的微观表现形式是企业和企业产品结构的调整，所以，在城市产业结构调整过程中，政府所能做到是主要是通过充分发挥市场对资源配置的基础性作用，以经济手段为主，行政和法律手段为辅，引导、促进企业设立、发展病并进行产品结构调整。宏观调控与市场调节结合的原则在城市产业结构调整中表现为以企业为中心，市场自身调节与政府宏观调控相结合的机制。
2、统筹兼顾原则。城市发展的过程也是城市功能不断集聚、分化、调整的过程，城市规模的扩张、城市人群多元化，从客观上都要求城市产业发展必须按照统筹兼顾的原则，解决劳动就业、城市与周边乡村统筹以及经济社会协调发展问题，在发展技术密集型、资金密集型产业，提高城市竞争力的同时，兼顾劳动就业和社会稳定，发展劳动密集型产业。
3、产业布局与城市承载力相适应原则。产业结构调整与产业布局调整相辅相成，调整城市产业空间布局是政府在促进产业结构调整的主要手段之一，布局调整既能优化城市空间结构，也有利于产业集群的形成。但产业的发展，一方面取决于城市资源结构、人口结构和城市基础设施和环境承载能力，另一方面也受限于城市在国家和区域范围内所承担的功能，所以，调整城市产业结构，必须正确处理产业发展与城市功能之间、产业建设与基础设施承载力之间、产业资源与资本转化之间的关系，合理调整产业结构梯度和布局结构，使产业发展与城市发展相适应。
4、比较优势原则。调整城市产业结构，发展具有竞争力的行业和产品，必须依托城市的区位、资源等比较优势，根据优势确定产业结构调整的方向。
三、促进城市产业结构调整的目标指向
1、产业结构的协调性
城市产业结构的协调性是指城市二、三产业之间以及产业内部各行业之间要保持一定的比例关系。目前国内很多大中城市提出大力发展第三产业，认为第三产业占地区GDP的百分比越高，产业结构越高级。其实不然，第三产业说到底是服务业，不论一个城市还是一个地区，如果没有强大的第一、二产业作为支撑，城市的第三产业经济总量必然有限。一般来说，服务业可分为三类行业：第一类是为自然人生活直接服务的行业，如医疗、餐饮、教育、旅游业等，该类行业的经济总量与地区人口总量、流动人口总量和地区人均消费水平直接相关；第二类是为其它产业（企业）生产和经营服务的行业，如金融、仓储、科研设计等，该类行业的经济总量取决于城市及周边地区一、二产业总量和行业服务半径；第三类是既为人服务也为产业服务的（混合型）行业，如交通运输、房地产、邮电通讯、商业、中介咨询等行业。
在城市产业结构调整过程中，合理把握二、三产业之间的比例关系，根据城市特点及周边地区产业类型确定本城市产业调整的结构目标，不仅能够完善产业链条，提高产业竞争力，也有利于城市产业规模和经济总量的扩大。
2、产业布局的均衡性
城市布局的协调性是指城市产业布局要与城市功能相一致。一般来说，一个城市所承担或具备的功能可分为两个层次，一是城市基本功能（或称“内在功能”），即人类生产和生活功能，包括居住功能、经济（产业）发展功能、交通运输发展功能、科技、教育、文化、卫生等社会事业发展功能、生态环境调节功能等等；二是特殊功能（或“外在功能”），指该城市为其所在地区、国家乃至全世界承担的功能，如长春市作为吉林省的首府所在地，承担着全省的政治中心、管理决策中心和全省经济中心职能，郑州市承担着全国中部地区的交通枢纽功能，而北京市则承担着国家首都、全国的政治中心、文化中心以及国际交往功能，香港承担着东南亚金融中心功能。城市基本功能体现着城市基本特征，基本功能的规模、集聚水平可以决定城市的规模以及城市在地区中的位置，是城市承担特殊功能的前提。一个宜居并充满发展活力的城市规划和建设目标就是将这些功能以人的生产和生活需求为中心，相互匹配并均衡分布在城市各个不同区域。
城市产业发展作为城市基本功能之一，通过调整产业空间布局，使产业功能布局与城市其他功能相协调，有利于优化产业发展环境，便于产业最大限度地获取发展要素支撑，促进产业集聚和发展，提升城市特殊功能。
3、促进城市安全稳定
产业在城市发展中具有基础作用，城市建设与管理、经济发展、社会稳定都要求城市具有良好的产业支撑。产业税收为政府筹集资金，建设城市公共设施、发展社会事业、进行城市管理，保障城市居民公共服务和公共需求，产业发展能有效解决城市居民就业和生活需求问题，促进社会稳定。2003年非碘爆发，北京、广州疫情严重城市的餐饮娱乐、会展旅游等服务行业80%停业，二季度财政收入全面下滑，而城市管理支出大幅度上升，政府财政、市场物价一度面临危机，虽然只有几个月，但产业对城市安全稳定的影响由此可见一斑。
以产业发展促进城市安全稳定，需重点解决三个层面问题，一是扩大产业规模，保证居民充分就业和城市充足的财政收入；二是对应城市人口结构，确定重点发展行业，保证不同人群就业均衡；三是合理确定三次产业结构和产品结构，保障居民公共需求和生活需求，确保城市应急供应。
4、产业发展的可持续性
产业可持续发展包括三方面的含义，一是市场对产业的持续需求，二是资源和生态环境对产业发展的持续支撑，三是产业对经济环境变化和技术进步有适应能力。产业发展的可持续性，要求把科技含量高、经济效益好、资源消耗少、环境污染低、国际化特征强的产业和产品作为城市产业结构调整基本目标指向。
四、政府在促进城市产业结构调整中的措施选择
1、规划引导
科学设定产业发展与人口居住、生态环境以及公共服务设施等城市基本功能之间的规模比例和区域空间，并在城市内部不同地区内均衡布局、统筹建设，提高城市基础设施和环境对产业发展及人口就业生活承载水平。
编制城市产业发展规划，明确城市产业发展的结构和布局导向，发挥土地资源对产业发展的调控作用，实现土地利用规划、城市建设规划与产业发展规划的结合，严格按照规划审批建设。
规范市场准入条件。坚持有所为、有所不为，根据产业调整目标指向，制定城市重点发展、限制发展和转移淘汰的产业、产品和技术目录，作为城市产业结构调整的依据，严格审批限制、淘汰类项目建设投资。对城市已有的重污染、高耗能、高水耗、存在安全隐患等限制、淘汰类产业，加大监督力度，采取清理整顿、限期整改等适当的行政、法律手段，促使、引导其通过技术改造、土地置换等手段加快产业、产品转型。
2、政策扶持
结合城市产业结构调整中重点产业、重点区域的建设和发展需要，制定产业扶持政策，对重点发展产业领域中的规模企业、限制淘汰产品改造搬迁企业，在资金、土地使用、人才引进等方面给于支持。发挥政府采购的扶持作用，对本地区重点发展产业的企业产品，政府部门优先购买。
完善城市创新服务体系,提高产业创新能力。加强政府引导作用，通过市场机制运作，建立和完善科技评估、技术成果交易、创业投资等区域创新服务机构。制定产业创新政策，鼓励多元投资主体创办各种形式的孵化器，建立服务功能社会化、网络化的创新服务体系，为科技成果产业化、新产品开发、中小企业技术创新提供服务；鼓励企业与科研院所加强合作，开发新技术、新产品，增强企业技术和产品的创新能力。
积极发展非公有制企业，扩大市场开放度，拓宽产业投资发展空间。加快教育、文化、卫生、体育和市政基础设施建设等领域的投资管理体制改革，开放城市社会事业和市政基础设施领域，推进社会公众服务类产业的投资主体多元化。
3、环境促进
优化产业发展硬环境。加大财政对市政基础设施、能源设施建设和生态环境治理方面的投入力度，加快建设教育、文化、卫生等社会服务设施，优先发展交通运输、能源、邮电通讯和信息服务等基础产业，提高城市功能对产业发展的承载能力。
优化产业发展软环境。加强城市管理，发展城市文化，提升城市文明，加大城市社会治安整治力度，完善社会信用制度，维护市场良好秩序。切实转变政府职能，完善投资服务体系，规范行政审批，简化审批程序，压缩审批时限。制定优化发展环境监督机制，强化领导责任追究。提高政务信息透明度，建立政府公共信息平台，多渠道为企业提供信息服务。