深化政府改革的关键是实现“政企分开”

———访国家发改委宏观经济研究院原副院长黄范章教授

本报记者 王 淼

十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次在中央文件中强调了“完善落实科学发展观的体制保障”。综观“建议”对下一阶段改革的部署，可以发现，政府改革是其中的关键环节。文件指出：“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批。各级政府要加强社会管理和公共服务职能，不得直接干预企业经营活动。”近日，记者就如何进一步深化政府行政管理体制改革问题采访了国家发改委宏观经济研究院原副院长黄范章教授。

记者：温家宝总理在“关于制定十一五规划建议的说明”中谈到，目前，各级政府仍然管了许多不应该管又管不好的事，而不少应该由政府管理的事却没有管好，一些部门之间职责不清、管理方式落后、办事效率不高。请您谈一谈为什么会出现这种状况？

黄范章：温家宝总理在“关于制定十一五规划建议的说明”中特别强调了着力推进政府行政管理体制改革问题，将它放到全面深化改革和提高对外开放水平的关键的高度。并指出重点是要进一步转变政府职能。这关系到政府在社会主义市场经济中的定位问题，是对今年政府工作报告中提出建设“服务型”政府的进一步深化。但为什么在我国，政府不能真正成为公共服务型政府？根源在于我国政府不仅只是政治实体，而且还受国家委托履行经济实体的职能，拥有大批国有企业。国家所有制企业，实际是政府所有制企业。政府的这种集“政治实体”和“经济实体”双重身份于一身的体制，是中国建国初期时从前苏联那里学来的，这种体制最适合也最需要的是集中统一的计划经济，甚至可以讲，这种集双重身份于政府一身的体制，是计划经济制度的源头。

本来，作为“经济实体”，它属下的国有企业，本应遵循经济核算、“等价交换”、“成本－收益”等经营性或营利性原则行事，它们跟作为“政治实体”所属的国企完全不同，因为后者是以“无偿征收，无偿拨付”的财政预算为依托，按非经营性、非营利性或政策性经营原则行事。可是，改革开放以前，在“政治实体”与“经济实体”合为一体的体制下，经济从属于政治，经济活动中等价交换的经营原则被非经营性的财政原则所取代，市场机制和经济手段被计划化和行政手段所扼杀和取代。于是在企业层面上，企业实行“统收统支”，失去了内在经济活动力而听命于上级指令。国家成为一个大企业而企业不过是一个小车间；在中央与地方的关系上，往往出现“诸侯经济”，中央不时地“放”和“收”，人们常囿于“一放就乱，一收就叫，一叫就放”的恶性循环之中。各级政府同时具有双重身份，作为国有企业的“老总”就自然为自己企业的利益着想而不惜搞“垄断”、“保护”，甚至为追求“政绩”而大搞“政绩工程”、重复建设，从而破坏市场秩序，浪费公共资源，无法真正履行“公共服务型”职能。计划经济的种种弊病，几乎概出于“政企不分”和“政经不分”，归根到底，可以说概出于政府兼有“政治实体”和“经济实体”二者双重身份集于一身的体制。尽管改革开放二十多年来我国致力于建设社会主义市场经济，但政府的双重身份和双重职能，仍是政企不分、政资不分、政事不分的体制根源。如果不能从体制上解决这个问题，国企难以建立完善的公司治理结构，政府也难以建成“公共服务型”政府。

记者：对于“政企分开”，应该说已经谈到十几年了，但为什么一直不能真正得到贯彻？

黄范章：原来我们谈“政企分开”，更多地是从企业的角度出发的，从政府建设角度上认识得不够。中国改革实践中找到了很有特色的国企改革道路，即“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。在上世纪90年代，为了解决国企“产权清晰”问题，在“政企分开”、建立公司治理结构方面作了巨大努力。一些行业的主管部门已改为全国性行业总公司和大型国有控股公司；另一些主管部门改为行业性协会。可是，国有大公司的人事权、投资权、收益支配权等主要权力，仍由中央几个部门分别掌管。这就造成两种局面：一是国企的各种主要权力，分别由不同部门负责，可是谁也不对国企的经营及盈亏负责，国有资产的“所有者”却“缺位”，给“内部人控制”留下空隙，也无人对国有企业资产流失“负责”；二是国企在某些重大决策上仍处于无权地位，政府部门对企业干预过多，甚至“越俎代庖”，一些重要企业的重大决策仍是政府政务会议的主要议题。究其实，各级政府的主要负责人实际上充当了国企的真正“董事长”或“总经理”。“国资委”成立后，“政企不分”、“政经不分”的情况有所改善，但中央、地方掌管的大中企业的人事、投资等重大决策权，仍掌握在各级政府有关部门的手上，其结果是有效的公司治理机构难以建立和健全。因此，有必要对“政企分开”问题进行重新认识，并把它放到是建设“公共服务型政府”的关键的高度上来认识。

记者：那您认为现在该如何解决政府兼有“政治实体”和“经济实体”双重身份的问题呢？

黄范章：既然问题的症结，在于当前我国政府一身兼有两重身份，那么，就有必要把“经济实体”身份与职能从政府身上分离出去，使政府明确“政治实体”的定位，充分发挥“公共服务型”职能。将“经济实体”的身份与职能从政府身上分离出去，绝不是要否定或切除掉国家作为“经济实体”的职能，否则，便是全盘私有化或中国式的“世纪大拍卖”，那也就不成其为社会主义市场经济。

我的基本观点是：必须把作为经济实体的国家跟作为政治实体的国家分开，具体讲，就是把作为政治实体的政府所属的提供公共产品与公共服务的国有企业，跟其他应属于国家经济实体的经营性的国有企业分开，分属两个相互独立的管理系统，因为它们虽同为国有企业，却是性质、职能截然不同的两类国企。凡属从事提供公共产品或公共服务的国企，均体现了作为政治实体的政府的职能，应由政治举办。它们有以下特性：第一，它们的生产与经营具有公共性，是为了满足公众经济生活、文化生活、社会生活的公共消费的需要，目的是为了把政府所辖地区铸造一个良好的投资环境。它一方面有明显的地方性，另一方面又是开放的，不仅面向本地国有企业和民营企业，而且也平等地面向外地的，甚至外国的各类企业；第二，它们的经营是非营利性的、公益性的甚至是福利性的或政策性的，它们不适宜由私人经营或私人无力经营；第三，它们经济来源靠的是财政预算拨款，政府可以为提高公益性、福利性服务而提供财政补贴。这类国有企业应该是各级政府所有制企业。我过去在文章中把这类国企称之为财政账户项目类企业；国外经验表明，这类企业大多由各级政府财政部门管辖。其它属于经营性的国有企业，我过去在文章中把它称之为资本账户项目类国企。这类国有企业是具有经营性和营利性的特征，以赢利为目的；它们自主经营、自负盈亏，有着内在的“成本－收益”经济原则的硬约束性，尽管它们的初始投资资本来自财政，但一旦投入国有“经济实体”系统就完全脱离政府，经营性国企全靠自身的有效经营和赢利能力。上述财政账户项目类国企跟资本账户项目类国企，是两种职能和运行规则完全不同的国企，应当分属不同系统。前者财政账户项目类国企是政府所有制的国企，无疑应属政府财政部门管辖；后者资本账户项目类国企，则应属于与政府部门相独立的作为经济实体的国家管辖之内。后者统率所有经营性国有企业，在产权归属上或产权管理上可有中央与地方之分，但其基本职责是负责国有经济的战略性、结构性调整，国有企业的战略性重组和按照经营性原则经营国有资产，实现保值增值。只要各地经营性国有企业面向全国的产品市场和投资市场，哪里投资环境好就往哪里投资；只有各地政府都悉心于营造良好的投资环境，努力吸引来自各方的投资者，就会在出现一个全国统一大市场的同时，一个“公共服务型”政府便会脱颖而出。

再次,还须强调一点，按市场经济要求，提供公共产品和公共服务，是作为政治实体的政府应履行的“公共服务”职能，但西方国家政府不进入经营性、竞争性行业，这些领域全属私人企业的天下；但我国社会主义国家的特点之一，是国家还作为“经济实体”拥有一大批经营性、竞争性国企，我国国企改革道路“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”，主要是针对这些国企而言的。不是消灭国企，而是把国企改成“自主经营、自负盈亏”有内在活动的国企，不过，还应根据市场情况进行“关停并转”。但社会主义市场体制下，应该退出经营性竞争领域的，应该是政府，而不是国有企业。不仅如此，一旦某些经营性竞争性领域被私人或外企垄断时，还需要有国企打进去，以平抑垄断，促进竞争。

记者：把作为政治实体的政府所属的提供公共产品与公共服务的国有企业，跟其它应属于国家经济实体的经营性的国有企业分开，分属两个相互独立的管理系统，具体应该采取何种模式进行管理呢？

黄范章：我曾提出过三项选择：一是经营性国企由人民权力机构（各级“人大”）授权专门机构（如国资委）来管理；二是建立一个由国有资产管理委员会－国有资产经营公司（或国有投资公司）－国有企业三层次管理、营运体系；三是由国有或国家支配的各种基金（如社会保障基金、共同基金、保险基金、投资基金等）成为国有企业的主要投资者。统筹经营性国有资产（包括经营性国有金融资产）的“国资委”应独立于政府部门，对“人大”和国家主席负责。在当前的情况下，作为一项过渡性安排，我赞同国有资产“三层次”管理及运行框架，特别强调作为“中介机构”的“国有资产经营公司”的重要作用，应让它在“政企分开”过程中发挥“隔火墙”作用。近年来，深圳、上海两地通过自身的实践提出并试行了“三层次”框架，效果不错，获得越来越多的地方省市认同。只是目前这些试行的“三层次”框架并未从政府分离出来而仍属政府管理。不过，这作为过渡性设置也是可取的，因为要实现经济实体国家和政治实体国家的分离，需要时间去进行立法等一系列的配套准备。国有资产管理体系的建立问题，是我国社会主义市场经济体制所特有的重要问题。这里没有现成的模式可照搬，需要制度创新。制度创新固不易，但实践更困难，因为任何制度创新在实践中都会调整已有的利益（单位、部门和个人）格局。目前，政企已开始有所分开、但尚未完全分开，这会给一些人进行权钱交易、以权谋私，寻租设租留下可乘之机，有可能产生一批“权贵资本家”成为阻碍深化改革的阻力。惟一办法就是加速推进改革，特别是以改革双重身份和双重职能为重点的政治体制改革。改革须要花成本，世界没有免费午餐，但我们应努力把改革的成本减到最低限。

政府的双重身份和双重职能问题解决了，政府成为公共服务型政府的障碍也就不存在了。政府作为政治实体的存在形式，除履行国防、外交、治安等政治职能外，共经济职能只是向公众（居民和企业）提供公共物品和公共服务，营造一个良好、稳定、公平、有序的投资环境和经营环境。政府的职能主要是搞好宏观经济管理和社会管理，通过财政政策、货币政策、收入政策和产业政策，对企业活动和国民经济运行起到前瞻性、指导性的调节作用，决不干预企业活动，而不再充当国企的“出资人”或“经营者”。（原出处:中国改革报 

2005-12-15 五版）