论市场化条件下政府职能的转变[①]

谢作诗  许铁

沈阳师范大学经济与管理学院  邮编：110034

（《河北经贸大学学报》2005年第3期）

 

 

内容提要：政府不介入具体经济活动是有条件的。只有在市场经济下，政府才有可能不介入具体经济活动；只有在私有产权的情况下，政府才有可能不介入具体经济活动。我们提出转变政府职能，这是对的。但是明白转变政府职能的前提条件，却是更为深层次的问题。你要搞公有制、搞国有经济，那么行政审批、政企不分就少不得，政府就不能不介入具体经济活动，政府职能就不能根本转变。

关键词：市场化  产权  政府职能

1.        引言

本文探讨从计划经济体制向市场经济体制转轨过程中政府职能转变的问题。

本文关注如下一些特征事实：

（1）传统计划经济体制下，政府深深介入了经济活动的方方面面。政府不但是各种经济政策的制定者，也是各种经济政策的执行者。

（2）传统计划经济体制下，政府部门与部门之间层层审批、相互牵制，呈现了官僚制度典型的特征。

（3）在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，这些方面得到了极大的改观，政府逐步退出具体经济活动，政府组织相应的也有很大的变化。

本文致力于回答如下几方面的问题：

（1）为什么传统计划经济体制下政府深深介入经济活动的方方面面？

（2）为什么传统计划经济体制下政府具有层层审批、相互牵制的官僚制度的典型特征？

（3）政府介入具体经济活动，其效率特征如何？

（4）什么条件下政府才有可能不介入具体经济活动？怎样才能根本转变政府职能？

2.        政府的问题

经济研究表明：没有政府，经济发展就会成为不可能，但是，经济社会的很多问题反过来又因为政府而起，政府的不当行为常常成为经济进一步发展的障碍。

政府的问题，一是由于信息不对称而没有能力促进经济发展。很大程度上，传统计划经济体制就是因为政府不拥有充分的信息而告失败的。当然，即使政府拥有充分的信息，传统计划经济体制也不会成功。这就是政府的第二个问题：即使政府有能力促进经济发展，它也没有激励必然地那样做。政府是组织，作为组织它是没有什么固定目标的，更不会必然地以社会福利最大化作为自己的目标。政府不是抽象的，办事的是一个个活生生的具体的人。要知道，在正交易费用的世界上，做大蛋糕并不必然地意味着自己分得的那一份会大起来。

政府的第三个问题，是官员们花的不是他们自己的钱。这是一个重要约束，可惜很多的分析忽视了这个重要约束。花别人的钱是不能有经济自由的。所以我们观察到了政府的官僚制度。问题是，为什么我们单单观察到了政府的官僚制度，而没有观察到企业的官僚制度？为什么我们单单观察到了政府办事的缺乏效率，而没有观察到企业办事的缺乏效率[②]？我们的判断，如果政府介入具体的经济活动，又没有这样那样的层层审批、相互牵制的官僚制度，那么事情只会变得更糟而不是更好。

我们很多人，批评政府官僚制度，办事缺乏效率。但这是搞错了方向。你要政府介入具体的经济活动，那么一个层层审批、相互牵制的官僚制度就是必需的，你就要接受一个低效率的官僚制度。你不愿意官僚制度也可以，那你就不要让政府介入具体的经济活动。

3.        政府介入具体经济活动的缘由

既然政府介入具体经济活动一定导致低效率的官僚制度，那为什么政府还会介入具体的经济活动？前文已经指出，在传统计划经济体制下，政府深深地介入了经济活动的方方面面。现在，我们就来回答政府介入具体经济活动的缘由。

林毅夫等（1994）令人信服地指出，依靠市场不能优先发展重工业，所以要取消市场。但林毅夫等忽略了一个重要的细节。市场以私产为前提，要取消市场，就得取消私产、推行公产。然而公有产权是有重要经济含义的。

公有产权重要一点，是花钱的人花的不是自己的钱。这一点和政府相同。所以国有企业也是不能有经济自由的。谁来控制和监督国有企业呢？毫无疑问，这个重任落在了政府主管部门的肩上。所以传统计划经济条块分割，不但有农业部、工业部，还要有电力部、煤炭部、冶金部、水利部、等等，分别地控制和监督不同行业的国有企业。但政府部门也是不能有经济自由的。所以不但部门内层层审批，部门之间还相互牵制，在宏观上设立国家计划委员会、财政经济委员会搞计划配置资源[③]，在微观上搞论资排辈和取消择业自由等等安排。这就是经济的内在逻辑[④]。

含义很清楚，产权公有，那么政府就不能不介入具体经济活动。传统计划经济体制下政府深深介入经济活动的方方面面是有缘由的。政府介入具体的经济活动，那么一个层层审批、相互牵制的官僚制度就是必需的，因此传统计划经济体制呈现出典型的官僚制度特征也就毫不奇怪了。我们一定要明白，虽然政府介入具体经济活动是无效率的，但在公有产权的前提下，如果没有政府对于具体经济活动的介入，那么事情只会更糟而不会更好。这也是说，我们不能简单地、一般地反对政府介入具体经济活动，我们不能简单地、一般地反对政府的官僚体制[⑤]。

4.        市场经济下的政府职能

政府本来就不应当介入具体的经济活动。

当然，只有在市场经济下，政府才有可能不介入具体的经济活动；只有在私有产权的情况下，政府才有可能不介入具体的经济活动，这是我们首先要明确的。

政府的职能：一是界定和保护产权；二是推行法治；三是提供某些公共产品；四是进行一些必要的宏观调控。

市场以私产为前提，但产权是不能自我实施的。界定和保护产权，这是政府首要的经济职能。科斯的工作业已表明，很多我们以为是市场失灵的地方，其实不是市场的失灵，而是政府的失灵，是政府没有有效推行和保障私产。

仅有私产市场也不能良好运行，市场良好运行还要求经济的交易费用不能太高。无疑，私有产权本身就有降低交易费用的功能，但是仅仅私有产权还不能有效地降低交易费用，这在现代社会尤其如是。现代市场经济通常要借助法律和法院来协助执行合约和完成交易。推行法治，这是政府的又一重要职能。但因为法治约束的不只是经济人的机会主义，更重要的是约束政府的任意干预，因此推行法治决不是易事（钱颖一，2000）。

政府的第三大职能是提供某些公共产品。不同的行为有着不同的交易费用，不同的行为主体做相同的事情有着不同的交易费用，因此，某些公共产品由政府来提供无疑更经济。当然，我们也要知道，不是凡公共物品都需要政府提供，而政府提供又总能带来效率，政府的经济作用并不像人们想象的那样清晰和简单（谢作诗，2003）。

政府的第四大职能是进行一些必要的宏观调控。由于经济是波动的，并且可能呈现剧烈的波动，因此政府进行宏观调控是必要的。不过也一定要知道，政府本身可能成为经济波动的根源，政府从事宏观调控也要受到约束。

5.        结论和启示

传统计划经济体制下，资源实行计划配置，政府深深介入具体经济活动。这一方面是为着实现重工业优先发展战略之目的[⑥]，另一方面更为深层次的原因则是：要优先发展重工业，就得取消市场；要取消市场，又得取消私产，推行公产。推行公产，于是政府就不能不深深介入具体经济活动。我们不能简单地、一般地反对政府介入具体经济活动，我们不能简单地、一般地反对政府的官僚体制。

在市场经济下，政府没有了介入具体经济活动的必要；在市场经济下，政府也不能介入具体经济活动。在市场经济下，政府的职能应该局限于：（1）界定和保护产权；（2）推行法治；（3）提供某些公共产品；（4）进行一些必要的宏观调控。

不让政府介入具体的经济活动绝不是说说话那么简单。政府不介入具体的经济活动是有条件的。只有在市场经济下，政府才有可能不介入具体的经济活动；只有在私有产权的情况下，政府才有可能不介入具体的经济活动。我们提出转变政府职能，这是对的。但是明白转变政府职能的前提条件，这是更为深层次的问题。你要搞公有制、搞国有经济，那么行政审批、政企不分就少不得，政府就不能不介入具体的经济活动，政府的职能就不能根本转变。

参考文献：

林毅夫、蔡昉、李周，1994，《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海：上海三联书店、上海人民出版社。

钱颖一，2000，“市场与法治”，《经济社会体制比较》（3）。

谢作诗，2003，“住宅旁的市场”，《经济学消息报》（4/4）。

谢作诗，2004，“便宜的南方与昂贵的北方”，《经济学消息报》（3/12）。

张五常，2002，《经济解释》，香港：花千树出版社。