自80年代末开始，随着城镇化的加快发展，被征地农民的数量越来越多。按照《全国土地利用总体规划纲要》，从2001年到2010年，全国非农建设还需占用耕地1850万亩，其中90%以上为集体土地。而依权威部门的调查显示，现阶段每征用一亩耕地大约造成1.4个农民失去土地。所以，2001年到2010年间，我国将出现2600万被征地农民，年平均需要安置被征地农民260万左右。1987年到2001年间，我国已经产生了多达3400万被征地农民。而到2020年，这个数字将增至7800万。
大量被征地农民的产生催生出了一系列的社会问题，这些问题已经给国家和地区的稳定和发展带来了很大的威胁，如何化解这些矛盾，如何使被征地农民获得生存和发展的保证，已经成为人们思考的一个问题。
笔者认为，对被征地农民施行社会保险是最有效的制度安排，本文将就此展开分析。
一、 将被征地农民纳入社会保险体系的必要性
1.征地使农民丧失最基本的生活保障
土地是农业最基本的生产资料和生产要素，是农业生产所必需的物质条件和自然基础。在我国，土地则具有承载功能、养育功能和资源功能，是农民的就业保障、生活保障和伤病养老保险的可靠依托。土地被征用不仅意味着农民丧失了农业生产的基本资料，也丧失了能提供社会保障的基本条件。虽然从事非农产业的农民在不断增加，他们不再以土地作为主要的生产资料，但是这并不否定土地对农民生活的保障功能，因为现阶段由于农村社会保障的缺失，从事非农产业的农民生活风险也不断加大，而其所拥有的土地则毫无疑问成了其最后的保障。被征地后，农民虽没有了土地作保障，但是得到了一定的征地补偿费，具备了参加社会保险的条件，所以参加社会保险是被征地人群寻求保障的理想选择。
2.被征地农民自我保障的安排缺乏理性
农民的土地被征用之后，会得到一定相应的补偿，包括货币安置、招工安置、农业安置、划地安置、住房安置等，但大多数地区在实际操作中都偏好货币安置。因为这种“要地不要人”的货币安置措施可以减少征地中的后续工作负担。但也正是这种补偿方式带来了农民对自我保障安排中易出现非理性的行为的结果。如有些农民在拿到征地补偿费后，任意挥霍，参加赌博，开展奢侈消费等，结果不到几年时间就把钱花光了；有些农民在拿到征地补偿费后，一股脑儿把钱全部用在了子女教育和婚姻、修建房屋和偿还债务上；有些农民在拿到征地补偿费后，统统用于创业或经商，结果血本无归。被征地农民自我保障意识的薄弱就要求政府做出合理的制度安排和政策选择，而较为得力的一条措施应当是把被征地农民纳入社会保险体系，变政府一次性支付征地费为分期付款，使被征地农民得到长期基本生活保障。
3.被征地农民直接面临失业问题
就业事关广大被征地农民的后续生存和保障问题，不可小觑。在征地过程中，除部分农民外出打工外，大部分农民失去土地就意味着失业，一些农民由原来从事农业的不饱和就业集中转变为失业，隐性失业显性化。同时，被征地农民就业的结构性问题和素质问题也很快凸现出来。一般而言，被征地农民总体素质不高，缺乏必要的技能，部分人员年龄偏大，在劳动力市场缺乏竞争优势，失业问题比较严重。如宁波市某区17705个被征地劳动力中，失业的有4159个，占23%。在珠江三角洲部分地区被征地农村普遍的失业相当严重，青壮年失业率高达30～40%，城郊的经济收入比较好的地方失业率甚至达到了60～70%。征地补偿的标准也影响着被征地农民的就业，有些被征地农民由于有了可观的征地补偿费而认为生活无忧，滋生惰性，择业挑剔；一部分人游手好闲，无所事事等等。
4.被征地农民城镇化的社会保险需求
农民被征地后，其身份从农民变成了市民。随着征地现象的普遍化，我国被征地农民也将大幅增加，于是农民的人口数量所占比重将逐步下降，这是我国城镇化进程中一个比较好的征兆。征地使农民彻底离开土地，农村人口从农业生产中剥离出来，将有更多的人口从事第二、第三产业，为我国产业结构升级创造了必要的条件，同时也有力促进了城市化和工业化进程。从农业人口变为城市人口，被征地人员也应该与原先的市民一样享有社会保险待遇这种公民的基本权利。将被征地人员纳入社会保险体系，可以缓解当地政府一次性支付安置补助费和土地补偿费的资金压力；在被征地农民的就业问题逐步解决后，将壮大社会保障资金的实力，缓解城镇养老保险因隐性债务而负担沉重的问题；可以缓和由于政策所引起的人口倒三角而出现的养老替代率迅速下降的问题。将被征地人员纳入社会保险体系，符合社会保险中的“大数法则”，有利于维护社会稳定，也有利于“社会保障全民化”目标的实现。
二、将征地农民纳入社会保险要注意什么
1.户口的农转非及建立个人账户
之所以提户口的农转非，主要是考虑到建立城乡统一的社会保险体系问题。因为一旦户口有别，那么社会保险体系也有别。尽管我国的部分省市取消了农业户口和非农业户口的限制，建立了统一的户籍管理制度。但是农业户口和非农业户口的二元户口结构至今还是建立城乡统一的社会保险体系的壁垒，所以，强调被征地农民的户口性质从农业人口转向非农业人口是必要的，这样可以避免持农业户口却无地可耕的城市和农村两栖边缘人群的出现。在此基础上为被征地人员建立统一的社会保障个人账户，以便各方面的社会保障基金收支的划拨，年老、工伤或疾病等社会保险事故发生时可以依法及时给予支付。
2.社会保险资金来源及其运营
社会保险基金是社会保险制度得以存在和维持下去的基础。由国家全部负担起被征地农民的社会保险是不现实的。被征地人员社会保险基金的来源主要是土地补偿费、安置补助费和土地转用后的增值收益。根据统计显示，江苏省前40年养老保险个人账户积累平均约为5～6万元，这个基数足以支付个人的养老保险金。而在征地过程中，农民所得的土地补偿费和安置补助费一般为2～3万元每亩。可以说这些被征地农民视作“养老钱”、“保命钱”的征地补偿费不足以承担其自身的职责。在市场条件下土地转用后所得的增值收益增长迅猛，应当是被征地农民社会保险基金的主要来源。但是目前被征地农民的征地所得不足以参加社会保险，原因主要有两点：
在征地成本中政府的各种税费过高，而用于征地补偿的比例过低。有调查表明，如果以征地成本价为100计算，则拥有集体土地使用权的农民只得5%～10%，拥有集体土地所有权的村集体经济组织得25%～30%，60%～70%为政府及各部门所得。如上海市的征地补偿安置费用占整个征地成本比例只有25%左右。浙江省杭州市滨江区2001年土地出让金总收入为8.7亿元，其中各项税费占67%，其中区（乡镇）财政纯收益占57%，而征地补偿安置费只占18%。另据江苏省人大常委会执法检查组专程赴南京、无锡、徐州、南通、淮安、宿迁6市进行的执法检查，发现全省多数地区执行的都是征地补偿标准的下限。由此可见，要妥善安置好失地农民，可以在调整政府各项税费的使用方向上做文章。征用土地是一种土地所有权的转换，即由土地的集体所有转化为国家所有，土地征用补偿理应以土地所有权价格为依据。可事实上，地方政府自主制定征地办法，以远远低于市场的价格征用土地。
溢价归公。被征用的土地往往处于城市、县城郊区和建制镇政府所在地，这些地方地价增值迅猛，政府转让给开发商的土地地价有的城市可达几十万元，甚至上百万元。征地的“贱买贵卖”，巨额增值收益大部分被中间商和各地政府所获取，农民分文未得，不能享受社会经济发展的成果。这种巨额增值的不公平分配是对农民利益的极大损害。事实上，如果采取土地资本化政策，农民只要拿出部分土地增值收益就可以解决社会保险费的缴纳问题。
三、被征地农民社会保险的主要内容
被征地农民面临的最大问题是养老和就业问题，因此被征地农民的社会保险以养老保险和失业保险为核心。
1.养老保险。被征地农民的养老保险由社会统筹账户和个人账户组成。养老保险基金的缴费必须经过严密测算，社会统筹账户从农民征地补偿费中一次性划拨，个人账户由参保人自行缴纳。被征地农民的年龄结构复杂，必须根据各自的特点，分门别类的制定出具体将其纳入养老保险的计划。在这里，浙江省台州市所采取的办法值得推荐。
台州市把参保农民社会养老保险统筹费和享受养老金，分为7个年龄档次实施。
第一，对达到退休年龄（即男满60周岁，女满50周岁）的被征地人员，户口“农转非”，并为其一次性缴纳15年养老保险统筹费，从次月开始按月发放养老金。
第二，对男45～60周岁，女35～50周岁的被征地人员，户口“农转非”，并为其一次性缴纳15年养老保险统筹费，到退休年龄后按月发放养老金。
第三，对男16～45周岁，女16～35周岁的被征地人员（在校生除外），户口“农转非”，按月缴纳养老保险金，缴足15年为止，到退休年龄后按月发放养老金。
第四，对61周岁～70周岁（无论男女）的被征地人员特殊照顾，户口“农转非”，并为其一次性缴纳5年养老保险统筹费，从次月开始按月发放养老金。
第五，对71周岁～79周岁（无论男女）的被征地人员特殊照顾，户口“农转非”，并为其一次性缴纳3年养老保险统筹费，从次月开始按月发放养老金。
第六，对80周岁以上（无论男女）的被征地人员特殊照顾，免缴养老保险统筹费，户口“农转非”，从次月开始按月发放养老金。
第七，对未满16周岁的被征地人员或在校学生，给予办理“农转非”。
2.失业保险。由于被征地农民失业的即时性和集中性，如果在被征地农民征地之时就将其纳入失业保险，并开始按月发放失业保险金，这样明显会加重政府的财政负担。政府部门应该建立一个失业保险过渡期，如这一过渡期以征地事实发生后两年为界，被征地人员中的劳动适龄人口到两年期满后，因法定原因仍未参加工作或参加工作后又失业的，可以依法按月领取失业保险金。在这个就业过渡期内政府首先应当加强对未就业农民开展职业指导和职业技能培训，提高劳动力上岗就业的竞争能力。其次要建立劳务供求信息网络，使各种职业供求实行动态管理，及时给被征地人员提供就业信息。再次要完善鼓励政策。用人单位吸纳被征地人员视作吸纳失业职工。如被征地人员和失业职工的人数达到用人单位总用工人数某个百分比，该单位可以享受税费减免、用工补偿、社会保险补贴等的政策优惠。
3.其他社会保险。医疗保险、工伤保险和生育保险均以劳动适龄人口的就业为前提，一旦被征地人员参加工作，就可以将其纳入城乡统一的医疗保险、工伤保险和生育保险。
大量被征地农民的产生催生出了一系列的社会问题，这些问题已经给国家和地区的稳定和发展带来了很大的威胁，如何化解这些矛盾，如何使被征地农民获得生存和发展的保证，已经成为人们思考的一个问题。
笔者认为，对被征地农民施行社会保险是最有效的制度安排，本文将就此展开分析。
一、 将被征地农民纳入社会保险体系的必要性
1.征地使农民丧失最基本的生活保障
土地是农业最基本的生产资料和生产要素，是农业生产所必需的物质条件和自然基础。在我国，土地则具有承载功能、养育功能和资源功能，是农民的就业保障、生活保障和伤病养老保险的可靠依托。土地被征用不仅意味着农民丧失了农业生产的基本资料，也丧失了能提供社会保障的基本条件。虽然从事非农产业的农民在不断增加，他们不再以土地作为主要的生产资料，但是这并不否定土地对农民生活的保障功能，因为现阶段由于农村社会保障的缺失，从事非农产业的农民生活风险也不断加大，而其所拥有的土地则毫无疑问成了其最后的保障。被征地后，农民虽没有了土地作保障，但是得到了一定的征地补偿费，具备了参加社会保险的条件，所以参加社会保险是被征地人群寻求保障的理想选择。
2.被征地农民自我保障的安排缺乏理性
农民的土地被征用之后，会得到一定相应的补偿，包括货币安置、招工安置、农业安置、划地安置、住房安置等，但大多数地区在实际操作中都偏好货币安置。因为这种“要地不要人”的货币安置措施可以减少征地中的后续工作负担。但也正是这种补偿方式带来了农民对自我保障安排中易出现非理性的行为的结果。如有些农民在拿到征地补偿费后，任意挥霍，参加赌博，开展奢侈消费等，结果不到几年时间就把钱花光了；有些农民在拿到征地补偿费后，一股脑儿把钱全部用在了子女教育和婚姻、修建房屋和偿还债务上；有些农民在拿到征地补偿费后，统统用于创业或经商，结果血本无归。被征地农民自我保障意识的薄弱就要求政府做出合理的制度安排和政策选择，而较为得力的一条措施应当是把被征地农民纳入社会保险体系，变政府一次性支付征地费为分期付款，使被征地农民得到长期基本生活保障。
3.被征地农民直接面临失业问题
就业事关广大被征地农民的后续生存和保障问题，不可小觑。在征地过程中，除部分农民外出打工外，大部分农民失去土地就意味着失业，一些农民由原来从事农业的不饱和就业集中转变为失业，隐性失业显性化。同时，被征地农民就业的结构性问题和素质问题也很快凸现出来。一般而言，被征地农民总体素质不高，缺乏必要的技能，部分人员年龄偏大，在劳动力市场缺乏竞争优势，失业问题比较严重。如宁波市某区17705个被征地劳动力中，失业的有4159个，占23%。在珠江三角洲部分地区被征地农村普遍的失业相当严重，青壮年失业率高达30～40%，城郊的经济收入比较好的地方失业率甚至达到了60～70%。征地补偿的标准也影响着被征地农民的就业，有些被征地农民由于有了可观的征地补偿费而认为生活无忧，滋生惰性，择业挑剔；一部分人游手好闲，无所事事等等。
4.被征地农民城镇化的社会保险需求
农民被征地后，其身份从农民变成了市民。随着征地现象的普遍化，我国被征地农民也将大幅增加，于是农民的人口数量所占比重将逐步下降，这是我国城镇化进程中一个比较好的征兆。征地使农民彻底离开土地，农村人口从农业生产中剥离出来，将有更多的人口从事第二、第三产业，为我国产业结构升级创造了必要的条件，同时也有力促进了城市化和工业化进程。从农业人口变为城市人口，被征地人员也应该与原先的市民一样享有社会保险待遇这种公民的基本权利。将被征地人员纳入社会保险体系，可以缓解当地政府一次性支付安置补助费和土地补偿费的资金压力；在被征地农民的就业问题逐步解决后，将壮大社会保障资金的实力，缓解城镇养老保险因隐性债务而负担沉重的问题；可以缓和由于政策所引起的人口倒三角而出现的养老替代率迅速下降的问题。将被征地人员纳入社会保险体系，符合社会保险中的“大数法则”，有利于维护社会稳定，也有利于“社会保障全民化”目标的实现。
二、将征地农民纳入社会保险要注意什么
1.户口的农转非及建立个人账户
之所以提户口的农转非，主要是考虑到建立城乡统一的社会保险体系问题。因为一旦户口有别，那么社会保险体系也有别。尽管我国的部分省市取消了农业户口和非农业户口的限制，建立了统一的户籍管理制度。但是农业户口和非农业户口的二元户口结构至今还是建立城乡统一的社会保险体系的壁垒，所以，强调被征地农民的户口性质从农业人口转向非农业人口是必要的，这样可以避免持农业户口却无地可耕的城市和农村两栖边缘人群的出现。在此基础上为被征地人员建立统一的社会保障个人账户，以便各方面的社会保障基金收支的划拨，年老、工伤或疾病等社会保险事故发生时可以依法及时给予支付。
2.社会保险资金来源及其运营
社会保险基金是社会保险制度得以存在和维持下去的基础。由国家全部负担起被征地农民的社会保险是不现实的。被征地人员社会保险基金的来源主要是土地补偿费、安置补助费和土地转用后的增值收益。根据统计显示，江苏省前40年养老保险个人账户积累平均约为5～6万元，这个基数足以支付个人的养老保险金。而在征地过程中，农民所得的土地补偿费和安置补助费一般为2～3万元每亩。可以说这些被征地农民视作“养老钱”、“保命钱”的征地补偿费不足以承担其自身的职责。在市场条件下土地转用后所得的增值收益增长迅猛，应当是被征地农民社会保险基金的主要来源。但是目前被征地农民的征地所得不足以参加社会保险，原因主要有两点：
在征地成本中政府的各种税费过高，而用于征地补偿的比例过低。有调查表明，如果以征地成本价为100计算，则拥有集体土地使用权的农民只得5%～10%，拥有集体土地所有权的村集体经济组织得25%～30%，60%～70%为政府及各部门所得。如上海市的征地补偿安置费用占整个征地成本比例只有25%左右。浙江省杭州市滨江区2001年土地出让金总收入为8.7亿元，其中各项税费占67%，其中区（乡镇）财政纯收益占57%，而征地补偿安置费只占18%。另据江苏省人大常委会执法检查组专程赴南京、无锡、徐州、南通、淮安、宿迁6市进行的执法检查，发现全省多数地区执行的都是征地补偿标准的下限。由此可见，要妥善安置好失地农民，可以在调整政府各项税费的使用方向上做文章。征用土地是一种土地所有权的转换，即由土地的集体所有转化为国家所有，土地征用补偿理应以土地所有权价格为依据。可事实上，地方政府自主制定征地办法，以远远低于市场的价格征用土地。
溢价归公。被征用的土地往往处于城市、县城郊区和建制镇政府所在地，这些地方地价增值迅猛，政府转让给开发商的土地地价有的城市可达几十万元，甚至上百万元。征地的“贱买贵卖”，巨额增值收益大部分被中间商和各地政府所获取，农民分文未得，不能享受社会经济发展的成果。这种巨额增值的不公平分配是对农民利益的极大损害。事实上，如果采取土地资本化政策，农民只要拿出部分土地增值收益就可以解决社会保险费的缴纳问题。
三、被征地农民社会保险的主要内容
被征地农民面临的最大问题是养老和就业问题，因此被征地农民的社会保险以养老保险和失业保险为核心。
1.养老保险。被征地农民的养老保险由社会统筹账户和个人账户组成。养老保险基金的缴费必须经过严密测算，社会统筹账户从农民征地补偿费中一次性划拨，个人账户由参保人自行缴纳。被征地农民的年龄结构复杂，必须根据各自的特点，分门别类的制定出具体将其纳入养老保险的计划。在这里，浙江省台州市所采取的办法值得推荐。
台州市把参保农民社会养老保险统筹费和享受养老金，分为7个年龄档次实施。
第一，对达到退休年龄（即男满60周岁，女满50周岁）的被征地人员，户口“农转非”，并为其一次性缴纳15年养老保险统筹费，从次月开始按月发放养老金。
第二，对男45～60周岁，女35～50周岁的被征地人员，户口“农转非”，并为其一次性缴纳15年养老保险统筹费，到退休年龄后按月发放养老金。
第三，对男16～45周岁，女16～35周岁的被征地人员（在校生除外），户口“农转非”，按月缴纳养老保险金，缴足15年为止，到退休年龄后按月发放养老金。
第四，对61周岁～70周岁（无论男女）的被征地人员特殊照顾，户口“农转非”，并为其一次性缴纳5年养老保险统筹费，从次月开始按月发放养老金。
第五，对71周岁～79周岁（无论男女）的被征地人员特殊照顾，户口“农转非”，并为其一次性缴纳3年养老保险统筹费，从次月开始按月发放养老金。
第六，对80周岁以上（无论男女）的被征地人员特殊照顾，免缴养老保险统筹费，户口“农转非”，从次月开始按月发放养老金。
第七，对未满16周岁的被征地人员或在校学生，给予办理“农转非”。
2.失业保险。由于被征地农民失业的即时性和集中性，如果在被征地农民征地之时就将其纳入失业保险，并开始按月发放失业保险金，这样明显会加重政府的财政负担。政府部门应该建立一个失业保险过渡期，如这一过渡期以征地事实发生后两年为界，被征地人员中的劳动适龄人口到两年期满后，因法定原因仍未参加工作或参加工作后又失业的，可以依法按月领取失业保险金。在这个就业过渡期内政府首先应当加强对未就业农民开展职业指导和职业技能培训，提高劳动力上岗就业的竞争能力。其次要建立劳务供求信息网络，使各种职业供求实行动态管理，及时给被征地人员提供就业信息。再次要完善鼓励政策。用人单位吸纳被征地人员视作吸纳失业职工。如被征地人员和失业职工的人数达到用人单位总用工人数某个百分比，该单位可以享受税费减免、用工补偿、社会保险补贴等的政策优惠。
3.其他社会保险。医疗保险、工伤保险和生育保险均以劳动适龄人口的就业为前提，一旦被征地人员参加工作，就可以将其纳入城乡统一的医疗保险、工伤保险和生育保险。