以20世纪70年代末的联产计酬承包责任制为起点，我国由计划经济向市场经济的转变已经走过了二十多个年头。现在回过头来看，中国解决了这个转变过程中众多根本无前例可寻的重大理论和实践问题。但目前面临的问题仍然不少。我认为，如何在转型期内尽快规范政府经济行为是目前亟待解决的一个重大问题之一。本文拟就此进行初步的探讨。
一、理论背景的简要回顾
众所周知，市场经济的发展经历了一个由幼稚走向成熟的过程。一般认为它经过了两个阶段，即：一个是自由市场经济，在这个市场经济的初期阶段，作为时代旗帜的经济学家亚当斯·斯密在1776年出版了古典经济学的经典之作《国富论》。在这本书中，斯密着力宣扬市场这只“看不见的手”的作用，抨击重商主义时代政府对经济生活的无端干预，呼吁通过不受政府干预的自由市场作用保持经济高效率。在这种时代精神的影响下，大多数西方国家强调所谓“自由企业制度”，而政府对经济活动的干预日趋减少；另一个是现代市场经济阶段，即我们所说的市场经济。在整个20世纪上半叶，政府的权力日益扩大。如前所述，无论在东方还是西方；无论在社会主义的苏东还是资本主义的欧洲和美国，都在忙于政府干预。尽管干预程度有很大的不同。
以前苏联为代表的中央计划经济体制国家，在社会制度剧变后，除了意识形态方面的原因外，其选择高度计划体制的重要原因之一，是当时西方发达国家经济危机频繁发生，国民经济频频陷入困境。按照当时的预想，只要建立中央计划经济，便可避免重蹈市场经济国家的覆辙，结束走上共同富裕、繁荣平等的道路。国家被赋予政治经济活动的最高权威地位。但是，这些设想最终没有成为事实。在尝试了初期成功的喜悦之后，很快便遭遇到了各种挫折。国家经济生活呈现出一种积重难返之势。日用消费品极度匮乏，人民群众的劳动积极性和创造性低落。在经过初期的高速发展后，这些国家的生活水平和科技水平与发达国家的差距曾一度缩小，但随后又逐渐拉大。与之形成鲜明对比的是，市场经济机制发达的国家，经济社会充满活力。
差不多在同一时期内，资本主义世界经历了20世纪30年代空前的经济危机。这既是凯恩斯主义的催生剂，也为其发挥作用提供了广阔的实验场。凯恩斯革命，其最本质的东西就是主张加大国家调节经济、干预社会经济生活的力度，“因为要使消费倾向与投资引诱二者互相适应，故政府机能不能不扩大”[1]。因而，在市场经济条件下，供需均衡不是必然的。政府应该运用财政政策和货币政策来调控有效需求。为了创造有效需求，达到充分就业，政府甚至可以不惜采用赤字财政和高通货膨胀来筹措推行扩张性政府支出所需的资金。在许多国家，政府长期执行赤字财政政策，并用通货膨胀政策来筹措财政预算，结果造成70年代和80年代的滞胀。熊彼特曾风趣地说过，“实用的凯恩斯学说是一种不能移植到异乡土壤的秧苗。它死在那里，而且在死前是很有毒的。”[2]也许是时间的巧合，20世纪80年代后，以诺贝尔奖得主卢卡斯为代表的芝加哥大学的理性预期学派的观点也终于引起人们的注意。他们认为通货膨胀政策在短期内能够制造货币幻觉，有助于经济的繁荣和就业。但是人们会很快就会学会如何理解通货膨胀对实际购买力的影响，从而会要求实质工资的提高与通货膨胀同步，最终导致产品成本上升，利润下降，景气消失，失业率上升。70年代西方国家普遍出现的以高物价、高失业率和低增长为特征的滞胀便是长期执行通货膨胀政策的后果。在通货膨胀政策和失业率之间寻找所谓的菲力浦曲线的转换是徒劳无益的。
其实，如果我们稍微注意一下，就会发现，早在这种不干预倾向达到完全的自由放任状态以前，这种潮流就已经开始向相反方向转变。从19世纪后期，几乎所有资本主义国家中，政府在经济上的作用都稳步增加。以美国为例，1887年成立州际商务委员会(ICC)来管理州铁路的运价。1913年建立了作为中央银行的联邦储备制度，以控制各商业银行；同时建立联邦贸易委员会(FIC)，防止大企业的不公正贸易行径。
凯恩斯主义在50年代和60年代的发展中国家也曾风靡一时。理由很简单，这些国家的市场极为不发达，有些市场根本不存在，因而比发达国家更加容易有市场失灵的问题。既然在发达国家市场失灵的对策是政府干预，那么在发展中国家的经济发展中，政府更应该扮演一个不可或缺的角色。受早期发展经济学的这种影响，发展中国家大多有过一段钟情于政府扮演要角的经济浪漫主义时代。在他们看来，除了政府这一因素外，经济发展的另一个重要因素就是资金。当时，许多发展经济学家认为这些国家如果能够获得足够的资本，例如通过强迫提高本国居民的储蓄率，或举借外债，就可以采用进口替代型的贸易战略全面推行工业化，经济就会顺利地发展起来。这里，政府被赋予极大的责任，成为经济资源的主要掌控者，并且是经济活动的主要组织者和推动者。但是循着这一思路发展经济的一些拉美国家和非洲国家，经过一段时期的发展后，于70年代后期开始，特别是80年代出现经济成长的瓶颈。这些国家的政府不但未能发展出市场机制，反而使市场扭曲和市场失灵较以前更为严重。
二、界定转型期内政府经济行为特征的必要性分析
至此，我们可以发现，西方社会之实施凯恩斯主义，针对的是“市场失灵”，发展中国家针对的是自己不发达的市场经济。而中国的情况则有很大的不同。事实上，由于我们从来就没有一个市场经济充分发展的过程。所以当我们基于一种崇高的愿望，热切期望能够赶超西方国家，跟苏联一样，除了意识形态方面的原因外，还有我们不相信市场能做到这一点，而是认定一定要有一个强有力的政府来替代市场配置资源，并精心组织、设计生产、分配和消费。可以说，西方讲政府干预，其出发点是维护市场秩序，而我们搞的计划经济从一开始就是立足于取消市场，消灭竞争。所以在几十年的计划经济体制一朝被弃后，那种源自计划经济的惯性和本能是不会在一朝一夕就消失的。这一点尤其表现在集各种职能于一身的政府身上。在转轨时期，这些功能之间的冲突就显露出来了，政府会借助于行政垄断权来保护它在其它方面的利益，各种利益集团也会借助于种种力量促使政府做出符合自己利益的行政措施。当改革进行到现在这种情形时，政府已经处于这样一种状况中：第一，它彰示一种权力，是国家和人民的捍卫者；第二，它是一般的社会管理者；第三，它是市场的管制者；第四，它是国有企业的所有者。这四者中，除了第一项不容置疑之外，后三者显然存在着难以避免的角色冲突。所以，当人们就或建立有限政府，或确立政府权威，或倡导自由市场争论不休时，首要的一点应该是必须正视中国的现实，而不应一味去套用现成的西方国家的做法（就它们而言可能是成功的）。
纵观市场经济发展的历史，我们可以发现，在市场经济制度下，政府对经济的干预和调节是作为弥补市场缺陷而产生和发展的。即市场经济制度下，不仅存在市场缺陷的问题，也会出现政府缺陷的问题。同样地，这一问题在处于转型期的我国，也不能避免。发达国家的经济实践证明，这两种缺陷是在一定程度上是可以避免的。这就是加深和拓宽对政府干预的理解，正确认识政府干预的作用和存在的问题，通过法律制度来规范政府行为，形成一定时期内政府经济行为相对稳定的范式。所以，我们说现代市场经济，就其运行状况或调节方式而言，是一种“市场＋政府”的混合经济，一方面市场是资源配置的基础，另一方面又有政府的调控和干预。这就意味着，在现代市场经济中，政府必须“有所为亦有所不为”。在这一点，无论东方还是西方，争论的各方都明白，政府完全撒手不管或政府全面干预都是难以行得通的。所以说到底，还是一个“度”的问题，是一个对政府经济行为如何进行规范的问题。
作为正处于转型期的我国，则既有一般市场经济国家所具有的政府缺陷的一般特征，也具有其自身的特点。主要有以下几个方面：
1．政府干预的无限扩张。它表现为形式上以机构庞大、冗员众多的大政府和干预范围的不可控制二个方面。前者是众所周知的事实，它已成为巨大的财政负担，多少年来一次又一次的精简，又一次又一次的反复，这已经成为改革发展的一个顽疾。后者则是前者的一个直接后果。许多机构出于对权力和利益的追求，会千方百计扩张自己的干预范围、层次和力度，而这不仅没有弥补市场的缺陷，反而妨碍了市场机制的正常运作。
2．政府的无效干预。由于对干预方式、范围、层次、力度和预期的选择不当，导致经济形势的恶化。无效干预产生的原因非常复杂，但最为显著的还是因为市场信息机制不健全，决策机制不科学以及决策者素质参差不齐等因素。
3．大量的计划经济时代形成的行政惯性还会不时地发挥作用。处于转型期的我国，成熟的市场经济还未最终形成。同时，由于政府工作人员自身素质和专业水平普遍较低，法律体系尚不完善，导致市场短缺与政府短缺并存。前者表现为市场体系不完整，市场规则不健全，市场信息不畅通，,市场信号扭曲；而后者则表现为政府行为不规范，政企不分，管了许多不该管的事、但又把许多该管的事没有管好或者没有去管，等等。
4．我们进行的改革是政府主导型的改革。这就意味着我们把更多的权力赋予了政府。这种方式对于我们这样一个人口众多、资源人均占有量较低的国家来说，可能是一个比较正确的选择。但如果没有法律的约束和权力的制衡，极有可能使政府权力无限制膨胀。
5．政府构建上存在缺陷太多，造成政出多门，权力重迭，效率低下。
6．产权保护问题。政府的主要功能之一是保护产权。但在目前情况下，由于政策制定上的随意性（这种状况虽已得到很大改善，但在有些地方和部门仍较普遍地存在着）和政策执行上存在的不确定性。如果政府政策朝令夕改，那么产权必然受到威胁。这极不利于市场经济秩序的确立。
7．产权界定问题。我国国民经济的主体成份是国有企业。但我国国有企业的产权却存在相当大的问题。在现行法律制度下，国有企业的产权被界定为国家所有，尽管对此说法有不少分歧，但总的说来还能说得过去；但是，国家自身却无法清楚地界定自己与企业围绕产权所产生的各种权能。这种产权关系不仅表现在财产终极所有权的极端抽象性，也表现为法律所有权的不明确性，因而出现了所谓的“产权短缺”。这是目前国企改革的重点和难点。
如果说前二者是发达市场经济国家也常见的问题的话，后五项则基本是我们国家独有的。我们知道市场短缺，要靠政府去弥补。但对于政府短缺，我们似乎还不十分清楚要靠规范政府行为的方法来解决。并且，在老百姓心目中，政府是万能的，而我们的政府官员似乎也在依仗信息不对称的优势，强化政府这种万能的形象。但我们必须告诉人们，若政府行为不规范，政府自身短缺，那就不仅不能消除市场短缺，还会使政府短缺和市场短缺恶性循环，给国家经济建设带来巨大的困难和阻碍。
三、转型期政府经济行为的几种特征分析
1．通过制定国民经济的宏观整体规划与长远发展目标，并以此为中心实施相应的系统配套政策，指导和推动宏观经济的可持续发展，引导社会资源的流动方向，提高社会资源配置的效率，实现社会经济的协调运作。市场机制的局限使它不能对宏观经济的整体规划及长远发展目标有效地发挥作用，政府要弥补市场的缺陷，就须承担制定国民经济宏观整体规划和长远发展目标的责任，并通过实施包括产业政策在内的系统配套政策，实现社会经济的协调运作，促进国民经济的可持续发展。作为后进国家，采取赶超战略，在市场发育和经济发展水平相对落后的情况下，通过政府的力量，引进国外资金和先进技术，实现资源和生产要素的配置，是快速发展的捷径，这一点已经为日本的经验所证实。全球经济一体化趋势日趋明朗的今天，各国纷纷把增强综合国力、加快经济发展作为政府的中心任务。但问题在于依靠政府力量建立起来的这些企业，是否必须由政府来经营，以及政府如何去经营，这都是需要法律规范的。日本的经验也值得我们研究、借鉴。
2．依法界定和保护产权。民法通则指出，产权首先产权是指财产所有权。财产所有权是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益处分的权力。其次产权还指与财产所有权有关的财产权。这种财产权是所有权部分权能与所有人发生分离的基础上产生的，是指非所有人在所有人财产上享有、占有、使用以及在一定程度上依法享有收益或处分的权利。依法界定和保护公民个人、组织的一切财产不受侵犯是政府的一项基本功能，甚至可以说这是政府的天职。这一点，市场做不了，任何组织和个人都做不了。但鉴于在法律与国家政策间常常出现一些逆向性的差异，就往往造成政府不但不能保护产权，反而会侵犯产权。这就要求必须有一个机构会依法对政府制定政策的权力进行有力地制衡，对其合法性进行严格的审核。在我下面谈到的几个问题中对此也有这方面的要求。就是说，权力必须有制衡。否则，政府权力的扩张是一个必然的倾向，一旦条件适合，就有可能发生权力滥用，公私产权会因为国家政策的调整而一夜之间易主。其后果是企业和公民对产权的预期不良，他们能去着力发展经济吗？
3．国有企业改革问题。社会主义市场经济的运行必须有企业作为独立的市场主体来从事市场活动，而企业作为真正独立的市场主体，就必须有明晰的产权。企业无法界定自己的产权，企业产权的界定和维护都离不开政府的作用。著名经济学家吴敬琏先生指出，经过20年的努力，中国改革已经取得了重大的进展。但从改变资源配置方式的角度看，改革的大关并没有过。根本原因在于旧有的国有经济体制。这种党政经一体化的结构，是整个旧体制的核心或基础。以此为依据的利益关系盘根错节。一部分人，特别是社会的精英分子在保持这种体制中有重大利益。如果在旧体制中有既得利益的人们不能以整个社会的利益为重，就会以种种口实(包括政治借口)阻碍改革和改组的进行。于是，改革就会遇到很大的阻力。他还指出，匈牙利经济学家在总结他们的改革教训时说，失败的原因在于，党和政府内部一些处于重要地位的人用政权的力量阻碍国有企业的改革，压制非国有经济的发展，用发补贴、放贷款、给予种种优惠等多种方法维持和再生产党政企不分的旧体制。[3]中国社会科学院经济研究所的一项研究也指出，以现代公司制度为特征的企业法人治理结构所必需的基本前提，即明晰的产权制度，不可能在委托人“政府化”的情况下形成。目前中国大量的国有企业、集体企业，以及一些上市公司按照西方现代公司制度的外壳改组后，便被认为实行了现代企业制度改革，这是中国企业制度改革的又一个误区。如果不改变公有企业委托人“政府化”的局面，企业产权清晰化的进程将遇到难以克服的障碍，而在产权不清的前提下，企业治理结构的缺陷就不可避免。因此，改革的逻辑顺序应该首先是构造“非政府化”的公有企业委托人。[4]我们把建立产权清晰的现代企业制度确定为我国国有企业改革的方向这无疑是非常正确的。但现在看来，这条路是漫长的。要发展社会主义市场经济，使企业成为真正的市场主体，就必须要解决和消除产权短缺。清晰的产权制度是国有企业改革的重点和难点。“产权制度的一个基本功能是给人们提供一个追求长期利益的稳定预期和重复博弈的规则。”[5]产权不清，不但会造成普遍的国有资产流失，更为政府官员和那些“政府化”或“半政府化”的企业经营者的寻租活动大开方便之门。所以我们说，目前进行的国有企业改革，必须以规范政府与企业的产权关系为重点和先导，着力解决二者产权不清的问题，国有企业改革方能走上坦途。
4．培育、完善市场体系，建立和维护市场秩序问题。市场经济在旧中国就发育不良，建国以来实行了几十年的计划经济更是基本消灭了市场，所以当改革开始时，我国谈不上有统一、完善的市场体系。于是培育和完善市场体系，也就成为政府必须承担的任务。市场经济建设和发展的一个前提条件是，凡是市场的所有参与者都能够以平等的身份进行经济交往。当这个市场的参与者较少、或者规模较小、或者地域狭小时，对参与者平等交易权利的保护可以通过市场参与者自律的方式来自主解决。但一旦经济发展到一定的规模，经济活动的参与者越来越多，单纯依靠参与者的自律已经远远不够，政府就作为一个凌驾于市场的力量如同维护社会秩序一样来维护经济秩序，即规范市场行为、维护公平与正义，保障每一个市场参与者可以公平地参与竞争和经济活动并使之在经济活动中不至于受到更大的伤害。政府主要的职责应当是：通过立法途径制定规则。这一方面，我国已经制定了大量的法规来规范调整市场主体的经营行为、竞争行为和利益关系；承认规则。对于一些约定俗成的市场交易规则，只要是没有大的问题，政府就应该予以认可；对市场的监管要依法进行。问题是对监管如果没有一个限制，监管的会范围和层次会呈扩张之势。也就是说，市场需要监管，但需要的是有节制的监管。如果不对其进行有效的节制，这种监管对市场的作用就要削弱，甚至有可能窒息市场经济的活力。所以，我们说政府监管不仅要依法进行，还要受到其他权力部门的制约。
5．稳定经济的作用。作为市场经济的微观主体，每一个企业几乎都把效用最大化和利润最大化作为自己经营的目标。这种企业的逐利性和市场的自发力量在推动企业自身发展和社会经济发展的同时，也同时造成社会总供给和总需求的失衡。现代各国经济发展的实践及各种经济理论分析表明，自由放任状态下，经济发展水平越高，各种生产要素根据市场时滞的虚假信号进行配置，形成扭曲的可能性和幅度就越大；社会总供给与总需求发生失衡的可能性也就越大。这些现象单纯通过市场自身的力量来矫正是非常困难的，可能代价也非常巨大。这就要求有一个力量，它有力量来对这种失衡进行经常性调节，这个任务就历史地落在了政府的身上。当然，具体到各国在稳定经济的过程中所采用的具体目标、方法、范围、模式上的差异，要取决于各国社会的基本社会状况和经济发展水平。但基本上以经济计划、行政命令、政府采购、物价管制等为主要形式的直接干预和直接参与，以及以财政和货币政策为主要表现形式的间接调控。这种干预和调控，对社会经济生活的影响作用很大，往往直接反映了政府的决策水平。所以，必须认真研究判断经济形势走向，根据经济运行的客观需要来确定和采取干预措施及其规模和范围，不能随意使用。这种干预必须是适度的。由于在具体操作中没有一个确切的标准，所以，政府干预要以国家的行政能力和资源为依托，适度作为。否则，它对经济的危害是难以估量的，搞不好，会加剧社会经济矛盾。所以，各级政府组成人员提高行政能力，提高决策水平，是市场经济发展的一个客观要求。
6．政府架构、政府采购和公共产品的生产问题。在政府构成上，我们一直缺乏一个有力的制约机制，其结果是一再精简，但其膨胀之势不减。财政养了大量吃闲饭的人。据有关方面粗略统计，自1979年改革以来，各级政府机构大约扩大了一倍多，国家公职人员由改革前的500万增加到大约1100万，加上事业单位，全国吃“皇粮”的高达3000多万。中国不仅拥有世界上最庞大的公务员队伍，而且也创造了中国历史之最。据有人测算，汉朝时7934人养一个“吃皇粮的”，唐朝是3927人，清朝是910人，新中国成立时是294人，现在却是270人就要负担一个“吃皇粮”的政府人员。这种人是旧体制的受益者，所以改革一旦触及他们的利益，就必然引强有力的抵抗。这些机构和人员的存在，不仅使政府信誉受损，而且他们有时要去承担政府的监管职责，你能相信他们会做好吗？某部门负责征收的车辆购置费大概是地方和中央都不敢小瞧的一笔财政收入。因此在这个费上，产生了一个庞大的机构。要收费，就得有领导机构、有充足的人员、有有力的后勤保障，这些都似乎是无可厚非的。但事情并没有到此为止。你收费，就有人不愿交费，于是就要有一支配备齐全的班子去上路执法，摊子越铺越大。但仔细想来，它不就是一个跟税务部门征收的税种没有多大区别的收费项目吗？如果我们的每一个税种都强调其重要性而照此设置机构，恐怕我们的就业压力也就没有了！到了车辆购置费改为征收燃油税的方案正式出台后，其真正实施却一拖再拖，开创了法案颁布却一直不予实施的先河。我想除了桌面上讲的实施的时机问题之外，恐怕还有利益集团的压力因素。这也反映了我们走向市场化的艰难。但这样的问题不解决，政府的改革努力会打不少折扣。
与此相关的是公共品的生产问题。市场机制的局限使得企业和个人不能也不愿提供公共产品。政府发挥自己的作用并参与公共产品生产是有必要的。目前看来，政府参与的太多，基本状况是：该做的没有做好，且漏洞太多。政府对公共品的供应存在质量不佳、数量又不足的问题，而且在直接担当责任人进行“政府生产”，或通过签订合同、授予经营权、经济资助、法律保护等途径和手段委托企业进行生产和提供的过程，存在巨大的财政黑洞。原因就在于没有有效的监督制约机制。拿别人的钱去给别人买东西，没有一种机制的制约，单靠人的觉悟，不出问题才怪。直接后果就是大量的豆腐渣工程的存在。桥跨了，楼瘫了，防洪堤塌了，这是我们看得见的。所以，我们不能期望一个有良心的政府，一些有责任感的官员，而是需要一个被权力制约的、依法行政的政府。另一方面是政府在竞争领域的广泛存在。这种存在，使政府的市场监管者的身份存在逻辑上的问题。否则，于情于理都难以说得清。改革必须有一个目标，那就是政府逐步退出竞争性领域。
政府消费不仅是一个巨大的消费者，其对社会供需机制的调控作用也是巨大的。但与公共品的生产与提供一样，存在的漏洞较多，政府采购是一个较好的办法，可以有效地堵塞漏洞。但必须注意程序的公正和组织的严密，防止幕后交易。
7．市场中介组织的存在，是市场经济所必需的。目前市场中介组织大致可分为两类，一类是为商品流通提供服务或起沟通作用的，如经纪人及组织，另一类是对市场运行提供公证和进行监督的，如会计师事务、资信评估、律师事务等。在市场经济条件下，政府发挥宏观调控职能，维护市场秩序，需要在政府与市场之间存在一个完善的媒介性的“中介组织”。中介组织的发育程度是市场经济成熟与否的重要标志。这些中介组织的存在，可以对企业和消费者的经济活动起到一定的协调、监督和促进作用，它们的出现和发展，也是市场经济有序运行的需要。因此，转型期内，我们面临着一个突出问题，就是如何尽快培育市场中介组织，沟通政府与市场的联系，从而有效地发挥政府作用，规范与优化市场秩序，实现政府宏观调控的目的。可以说，目前，我国市场中介组织才刚起步，现在基本还没有出现真正起这种作用的组织。现在每个组织都有自己的主管部门，即使号称是民营的，也必依靠一个政府部门。许多市场中介组织，特别是咨询服务、联络沟通性质的市场组织本应是社会服务机构，却办成了政府审批机关或“半政府机关”，这就违背了建立市场中介组织的本意，不利于政府的简政放权。一方面，政府把经济活动中某些该由市场中介组织来完成的事情揽在自己身上，不想也不愿放权；另一方面，现有市场中介组织相当数量的部门属于官办，政府色彩极其浓厚，造成市场中介组织作用难以发挥，妨碍市场中介组织公平竞争秩序的形成。据说，目前全国有信用评价机构50多家，有许多企业甚至金融机构都挂上了三A级的牌子，但大概没几个人会相信它。为什么会这样？因为他自己根本没有信誉，他也无须讲信誉，他的生存是体现在政府授权上。股市黑幕的后面，我们没法不看见会计师事务所的影子。谁能指望这样的中介机构来监督市场？所以，现在的任务是给中介机构以自由注册权，让市场来优胜劣汰，政府不要继续将其把在怀里，该是放手的时候了。
