乡镇干部不作为：表现、成因与对策
——来自湘南G县的实证调查
（刘祖华 李忠林 ）
当前，一些乡镇干部积极主动开展工作的精神不足，突出存在干部不作为问题，严重影响了机关行政效能，阻碍了县域经济和社会的发展。这种干部不作为与干部“勤政”相对立，被称为干部“懒政”，其实质是一种行政惰性、责任疲劳。本文在深入调查的基础上，试运用相关原理，对这一问题及其对策进行探讨。
一、干部不作为的基本表现
（一）不思作为
据调查，一些工作条件好、“旱涝保收”单位的干部安于现状，整天无所事事，“一杯茶、一支烟、一张报纸看半天”，甚至溜岗串岗，上班办私事、打扑克、搓麻将等，工作上追求轻松，不愿意费力、动脑子，得过且过。有些领导干部借口工作需要，整天沉溺在灯红酒绿之中，不思进取，把干部认真干事视为“迂人”行为。由于干部多，向上升迁的路径和机会有限，在缺乏合理激励机制的情况下，一些无社会背景或素质不高或文凭不够的干部感到没有奔头，一些中老年干部更是认为政治前途到头，无所追求，信守“平淡是真”。如县某局干部年龄老化，几乎成为“中老年退休疗养院”，淡化了干部的作为意识。
（二）不愿作为
调查表明，不少干部因政治、经济待遇等需要未得到及时满足，思想观念发生扭曲，工作动机减弱，产生消极、懈怠情绪，作风懒散、疲沓，工作无激情。有些领导班子正副职之间权责分工模糊，只有责的明确而无权的分工，权力过分集中于一把手，造成一些副职不愿作为。有些领导干部不注重学习，工作水平不高，办事不讲究方式方法，其行为缺乏有效性，造成干部不认同，不愿作为。有些干部认为一些不作为干部也可得到同等报酬甚至提拔重用，自己工作成效显著，却未获得应有待遇，这样干与不干一个样，干多干少一个样，干好干坏一个样，使干部产生挫折心理，在行为上表现出一种退化性，不愿再努力工作。有些干部受不良风气的影响，认为“会做的不如会吹的，会吹的不如会送的”，与其多做，不如多“跑”，造成务虚多务实少。有些干部从个人利益出发，有利就干，无利不干，或仅凭感情办事，使一些工作职责严重空档。比起其他高收入的职业，政府干部特别是一些乡镇干部工作任务重、压力大，有时甚至冒着生命危险，而薪金却相对过少，使很多干部感到社会分配不公，从而不愿作为。
（三）不敢作为
调查发现，有些干部特别是一些乡镇主要领导由于当地自然条件限制，或社情复杂，作为可能导致不良后果，便只当“维持会长”，片面求稳而不敢作为。一些干部受从众等心理因素影响，认为同事都未怎样作为，自己不好充当“出头鸟”，担心被同伴指责为“出风头”，受到排挤，有意不作为。有些干部认为干事多失误就多，担心因工作出现失误被领导或其他干部抓辫子，日后影响升迁，故不敢贸然作为。有些干部则怕因作为触及他人利益，得罪人，“明哲保身”，不去作为，甘当“老好人”。据一些乡镇反映，依法行政的推行及《行政许可法》的实施，也是造成干部不敢作为的重要原因。如计划生育、农业税征收等工作，一些干部认为上面提出的措施与农民素质不够高的实际不相符，“这不准，那不准”，使干部工作放不开手脚，怕违反规定甚至引发涉农问题，导致一些该作为的也不去作为了。此外，一些好单位的年轻干部，怕因积极作为而被组织安排下乡任职，也不敢怎样作为。
（四）不能作为
由于职能类似的机构重叠，造成一些部门人浮于事，干部无事可干。有些能力强的干部由于各方面的原因，与上级领导的关系不融洽，领导不予提供作为机会，造成“虎落平原，龙搁浅滩”。有些领导干部用人凭个人好恶，看着顺眼的就用，不顺眼的就不用，使一些干部不能作为。有些干部为寻求进步，投其所好，把时间都浪费在“学领导”和“陪领导”上，从而无更多时间作为。有些地方领导班子不团结，各自为政，互相拆台，争权夺利，谋事少谋人多，演戏少看戏多，或软弱涣散，凝聚力、号召力不强，造成无干事氛围，干部作为困难。有些干部受到挫折后产生转向攻击行为，自己不愿作为，还要干扰他人，让他人不能作为。有些单位或乡镇基础条件差，负债累累，面对“有钱能做事，无钱空看事”的现实，干部只有“望洋兴叹”，难有作为，并由此形成因不能作为造成资金紧缺，资金紧缺又造成新的不能作为的恶性循环。据统计，全县39个乡镇平均负债达143万元，连光明乡负债也达到180万元之多。有些干部有作为的动机，但缺少知识、技术、能力等作为的素质条件，干事干不到点子上，忙忙碌碌而成效甚低，给平台却难以作为，导致不能作为。
二、干部不作为的深层成因
（一）个体内在因素
1、个性整合因素。管理心理学认为，任何一种个性类型都同时具有积极的和消极的两面性，不同个性类型之间存在着互补性。由于有时在工作安排和人员优化组合时，未充分考虑气质、性格、能力等个性要求的互补性，导致干部不作为。
2、态度与价值观因素。一个人的态度对其行为有很大影响，有时甚至是决定性的，当一个人对工作抱有消极态度时，就敷衍塞责，得过且过，做一天和尚撞一天钟。对于同一规章制度或领导决策，价值观不同的人采取的行为会有所不同。那些不认同这一规章制度或决策的人，便阳奉阴违，不认真贯彻执行，导致不作为。
3、责任与伦理因素。有些干部不求有功，但求无过，乐于当保险型干部。公务员本是人民公仆，受人民委托执掌公共权力，这份权力不仅意味着公共权威，同时负载着为人民服务、对人民负责的义务，但有些干部对权力与义务对等的关系缺乏清醒的认识，不愿当服务者，责任意识不强，导致不作为。
（二）外部环境因素
1、行政体制方面的原因
一是传统科层体制使干部不习惯去作为。从组织设计的观点看，传统的政府机构是一个较为典型的机械式组织，这种组织机构权力集中，上下级之间等级森严，管理层级多，“官”多“兵”少，干部往往按照“命令—服从”要求进行工作，对个人感情与个性的因素不予考虑，遵循的是非人格化和普遍主义的行为规范。这种体制易产生专制意识，助长某些形式的独裁领导和控制。这反过来导致组织机制的失调，人格成长的扭曲，对人的行为产生不良影响，如成员兴趣低落，进取精神减弱，人际关系淡漠，易出现特权意识，易产生统治、支配、消极、冷漠、疏远等人格特征，造成机关人员“多做多错，少做少错，不做不错”之风气。
二是行政职能不清使干部不便去作为。现有行政职能基本上是在计划经济体制下逐步形成的，长期以来职能内容庞杂，运行紊乱，内部职能分解过细且交叉重复，使干部什么该作为，什么不该作为，该怎样作为等不明确，导致不作为。正如邓小平同志所言，我国存在的“机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任”等官僚主义现象，都是与政府职能关系不清，“管了很多不该管、管不好、管不了的事”以及没有管好该管的事分不开的。
三是转轨期因素使干部不愿去作为。现行体制下，由于产权制度不健全，干部作为缺乏长远预期，对所在单位的“主人”意识不强，存在短期行为，造成诚誉缺失，没有人为说假话负责，没有人为偷懒承担风险。加之私欲膨胀、权力寻租等社会现象的影响，使一些干部心理失衡，心思只放在投机钻营、追名逐利、贪图享乐上，不对本单位的发展负责，造成有能力的人也无积极性努力工作，能干的人假装不能干。
2、运行机制方面的原因
一是干部人事管理机制不健全。现行人事管理制度在选人、用人、培养人、激励等环节上都存在一定的缺陷。少数地方出现实干家得不到提拔，在艰苦环境中成长起来的优秀干部得不到重用，少数平时不作为而会溜须拍马的人反而升迁的现象，使不少干部产生挫折心理，造成一些部门和乡镇人浮于事、不负责任的散漫作风。2003年，县委曾出台《关于乡镇干部交流暂行办法》，对乡镇干部交流提质加速，但从目前来看，仍存在对干部管理方法较单一，缺乏合理流动，使干部不能人尽其才、大材小用或小材大用的情况。一些部门和乡镇除了领导干部交流较为正常外，一般干部很少交流，特别是山区乡干部提拔使用太少，即使提拔也一般是在几个山区乡打转。如光明乡现有17名在编干部中，有10名干部已连续在光明工作超过8年，有6名超过10年，有4名达到12年以上，干部长期不被关注，在失望中失去了作为的原动力。
二是干部绩效考评机制不健全。据了解，在过去绩效考核与评价中，一些领导者对干部的工作情况不甚了解，又缺乏科学的评价准绳，造成对干部工作绩效评价不当，挫伤了干部工作的热情。有些领导者凭主观印象或个人亲疏好恶，对干部工作进行评价，考核结果不能如实地反映客观实际，甚至于歪曲、违背了客观情况，如一些“老好人”干部竟连年评优加薪等情况的出现，严重挫伤了干部的工作积极性，甚至破坏了干部对组织的认同、归属感，或形成了敌对情绪。由于缺乏具体、科学的干部业绩评价机制，有些地方虽然测评年年都在搞，政绩出色的干部也能得到升迁，但对测评成绩欠佳的干部却鲜少处罚，“虽然当官不好混了，但混起来还是有空间的。”
三是干部工资福利机制不健全。机关“大锅饭”是形成不作为的重要原因。目前，公务员工资主要由级别工资和职务工资构成，级别工作一级只相差五六十元，职务工资一级也只有几十元的区别。一个公务员一旦评定职称，其工资收入3－5年内不会有大的变动，忙闲与否、尽职与否并不能带来收益的巨大变化。由于平均主义低工资制的长期实行，干部做事多劳不多得，福利待遇差，有些单位和乡镇或因经费困难或因领导福利观念淡薄，使干部应该享受的养老、医疗保险、住房公积金等各项政策保障长期未能兑现，如光明乡的医疗保险至今尚未开始办理。有些干部一年到头领不到多少补助，还为工作垫付了上万元现金，但发票却长期报不了账，连基本的生活也成了问题，根本就提不起工作热情。
四是干部作为导向机制不健全。该县虽制定了《关于干部管理的若干规定（暂行）》、《领导干部考勤办法》、《领导干部作风督查专员制度》、《关于对任期经济责任审计存在问题的领导干部实行组织处理的暂行规定》、《调整不胜任现职领导干部暂行办法（修订稿）》等制度，主要对领导干部不该做什么作了一些规定和约束，但对一般干部应该做什么、该怎么做等方面却没有明确的规定，对干部不作为行为该如何处罚也缺乏规定。这使得一些干部在较长时期内缺乏对自己行为的约束，对自己的要求也简单到“只要在职期间不犯错误就行”。
三、干部不作为的负面效应
（一）对政府的影响
干部不作为严重损害政府形象，降低行政效能，使组织运行机制僵化，内部缺少生气、凝聚力，使政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能难以有效发挥，该作为的地方未作为或作为不够或乱作为，政府的领导、资源整合能力及公信力下降。
（二）对社会的影响
干部不作为造成社会公共管理滞后，责任得不到落实，社会诚信水平下降，社会秩序得到不到维护，社会资源得不到优化配置，公共利益得不到有效保障，造成社会效率损失，严重影响县域经济的全面、协调、可持续发展。
（三）对干部的影响
干部不作为使干部的政治思想滑坡、惰性增强，甚至道德沦丧，严重影响干部的健康成长。而且，一个干部不作为，贪图享乐而不履行义务，把用于公务的时间、人力等资源用于非工作方面，甚至谋取个人私利而未受到相应惩处，其所造成的负面、消极、有害的影响，将形成恶性循环，使更多的干部不作为。
四、解决干部不作为问题的制度思考
美国经济学家道格拉斯.诺斯曾说：“制度构造了人们在政治、社会和经济方面发生交换的激励结构”。笔者认为，要在根本上解决干部不作为问题，关键要从制度层面寻找对策。
（一）强化源头治理，以企业范式消除干部不作为
一是推进组织设计合理化。根据斯科特的行为组织理论，政府组织应顺应政府组织弹性化的发展趋势，改革传统科层体制，科学地进行组织结构设计，通过新一轮机构改革，建立扁平倾向的组织结构，适当去除中层管理者与扩大控制幅度，推行适当分权管理，使干部获得决策认同，以调动干部的积极性，使政府组织中产生公平感、信任感和安全感以及民主和非正式气氛，弱化偷懒的风气，促进组织目标的认同与了解。
二是推进职能关系明晰化。当前经济全球化浪潮席卷世界，在WTO规则框架下，必须分清政府职能、理顺职能关系，明确不同管理主体之间的职责权限。特别是对政府职能部门，要进行科学的职能分解和职能分析，严格按照权责一致、分工明确的原则，确立各部门的职责，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清、人浮于事的弊端。
三是推进行政作为规范化。前不久，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出了全面推进依法行政，建设法治政府的目标和要求。结合我县实际，在深入贯彻《国家公务员暂行条例》及《国家公务员录用暂行条例》、《国家公务员考核暂行条例》、《国家公务员奖惩暂行条例》、《国家公务员职务任免暂行条例》等法规及县委出台的有关规定的基础上，有必要进一步完善干部正确作为方面的规定，为干部作为提供更明确的方向。
（二）强化人本管理，以市场机制激励干部作为
一是创新干部任用机制。据分析，由于传统观念的影响，基层干部的政治需求普遍比经济上的需求更为强烈。对此，应着重建立健全新陈代谢机制，让干部能上能下，有进有出，增强干部队伍的朝气和活力。首先，要注意整合个体内在因素。有效的管理是建立在对人的个性等的把握的基础上的。在干部任用时，要注意整合个性类型的互补性因素，发挥态度对个人的积极作用，提升个人价值观，使个人的行为符合管理目标或组织目标，实现干部资源的有效配置。其次，要规范干部任免工作。干部任免工作必须进一步贯彻革命化、年轻化、知识化、专业化的方针，坚持德才兼备、群众公认、注重实绩和公开、平等、竞争、择优的原则。对自然资源禀赋较差、地理位置较偏僻的乡镇的干部，要多给予一些政治上的关心。再者，要规范干部交流工作。领导学学者约克认为，操纵和改变相关的物质和社会情境，可以间接地影响一个人的态度和行为。根据工作需要或干部个人愿望，可通过调任、转任、轮换、挂职锻炼等形式变换其工作岗位，以增加其阅历和开阔视野，促使人适其事，事得其人。不仅要进一步加大所有乡镇干部之间的交流力度，也要加大南北半县干部之间的交流力度，更要加大县直机关和部门与乡镇干部之间的交流力度，并鼓励干部大胆作为，使他们在建设小康桂阳的伟大实践中建功立业。
二是创新目标管理机制。美国心理学家洛克的研究表明，大多数激励因素都是通过目标进而影响工作动机的，设置合适的目标是激发工作者动机的重要手段。要按照依法行政的要求，把管人与管事相结合，通过目标的建立、分解、落实，使每一机构、每一个人都明确职责，各司其职，从而发挥全体成员的主动性和积极性。实施目标激励，要正确处理好三种关系。其一，努力与成绩的关系。人总希望自己的努力可以得到预想的结果，如果目标期望值较高，就会有信心，易于下决心。如果目标太高或太低，则会失去动机。因此，要合理设定目标，以有效激发动机。其二，成绩与奖励的关系。人总是期望在达到预期的工作目标、取得成绩后能得到合理的奖励，如果只要求组织成员努力工作，而没有物质或精神奖励进行强化，时间一长，被激发起来的工作动机会逐渐消退。其三，奖励与满足个人需要的关系。人总期望所得奖励能满足个人的切实需要，如物质需要、精神需要或自我实现的需要等。要利用多种奖励形式，努力做到奖人所需，提高奖励效价。
三是创新岗位竞争机制。首先，要打破原有机构设置的常规做法，科学设定内设机构，并以此作为竞聘上岗的依据。确定工作主线，将工作相近、任务较少的机构进行撤并，任务繁重、工作突出的机构进行充实调整，并对各工作机构实行定员、定责、定工作指标，达到责权利统一。其次，明确岗位职责，实行分层竞聘上岗。第一层次是对领导层实行“双向选择”。由本人自荐到某机构任职，然后在本单位干部大会上由干部对每个领导成员进行投票，再由领导班子评议，确定其具体职责。第二层次是对中层干部实行竞聘任职。通过自我申请、资格审查、组织考试、演讲答辩、民主测评、综合考核、张榜公示等程序，进行竞聘上岗。第三层次是对一般干部实行竞聘上岗。干部根据自己特长、爱好、申报岗位，根据考试、演讲答辩和民主测评的结果等，按得分多少，从高到低确定上岗人员，进行末位淘汰。再者，对职责履行实行按月考评，凡年终总评得分排在最后一名者，一律下岗，下岗后当年不再安排上岗，待来年再参与竞争上岗，以强化干部的危机感和责任意识。
四是创新绩效考评机制。在政府组织的各项管理激励活动中，对干部的工作绩效考核与评价是影响干部积极性的重要因素。在绩效考核中，要坚持客观公正的原则，把考核与建立健全科学合理的岗位责任制相结合，对人员的岗位职责与工作任务予以确认，使干部各司其职、各尽其责、各显其能、各干其事，以便对干部的工作绩效做恰如其分的评价。要把平时考核与定期考核相结合，以平时考核为主。考核的结论要与奖励待遇切实结合起来，功过分明，奖罚亦应分明，使责、权、利相一致。对那些工作积极、态度端正、成效显著、贡献较大的干部，对他们予以特殊的精神与物质奖励，既可促使他们产生更大热情，还可产生榜样效应，从而激发其他工作人员的积极性。要通过绩效的考核与评价，不断强化激励干部干好工作及对事业成就的心理追求，使他们保持旺盛的、积极的心理状态。
五是创新利益风险机制。美国经济学家布坎南认为，政府干部首先是经济人，他们都有自己的私欲，都要追求自己的利益最大化。根据这一观点，要降低政府风险，干部必须承担某些风险，即将其绩效与奖惩相联系。具体说来，就是在保证干部工资与其劳动支出和岗位职责任务相适应，与经济发展和物价水平相联系，逐步提高工资水平，适当拉开工资差距，使人才激励机制得到物质兑现的基础上，实行绩酬挂钩，对于上岗的干部，每月只预发基本工资，其余各类补助、奖金和包干经费全部实行浮动，按考评得分拿报酬，论功行赏，奖勤罚懒，调动干部抓工作、抓创收、出满勤的积极性。要通过这种市场化的改革，按效率来配置资源、分配收入，实现能者多得、勤者多得。
六是创新职业保障机制。建立健全干部工资保险福利制度，对于提高干部积极性、稳定干部队伍具有重要意义。现代公务人力资源管理已经抛弃了传统人力资源管理那种重控制、重监督、重处罚的消极管理，而转向营造良好的工作生活质量，并以此激发公务人员的活力。管理领域有一句格言：“人们只有是快乐的，才是最有效率的”。在人力资源管理上，对工作的高满意度往往意味着低的缺勤率和离职率。为此，必须创新职业保障机制，提高干部工作生活质量，如促使人事制度的公正化，包括录用、升迁、绩效、奖惩等的公平性；使各种类型的奖酬更有效地激励员工，并保障干部的福利；建立和保障安全与健康的工作条件和环境等。要将干部各项保障权益的维护作为考核单位“一把手”的重要内容，纳入制度化管理，让干部前瞻有望，后顾无忧。