钓鱼工程这个词语频频出现在中国的媒体上，只是近几年的事情。但“钓鱼工程”（angling engineering projects)并不是一个新鲜事物，因为但凡政府官员几乎都是钓鱼高手，这一点古今中外都是一样，只是在国外，绝没有这么多的鱼供他们来钓就是了。
虽然“钓鱼高手”们钓鱼的手法不一，各有风骚，但我们还是可以对钓鱼工程作出一个描述性的定义。所谓的钓鱼工程是指在决策阶段被描述为造价很低、见效很快，但在实际建设过程中，建设单位不断变更资金预算，迫使投资部门不断追加投资，最终决算超预算、预算超概算、实际造价大大超出原先计划的那些工程。这个定义里所说的造价，还仅仅包括了可以直接用金钱衡量的实际支出。但值得指出的是，许多工程对环境、生态（包括历史文化遗产）等等面都造成了严重的损害，其代价往往是不可估量的。所有这些方面的代价，事实上也应该计算入“工程造价”里面。
钓鱼工程以政府工程居多。事实上，政府工程更准确的名称其实应该是“钓鱼工程”，这一点连政府官员自己都不否认。广东省建设厅副厅长陈英年在接受《中国建设报》记者采访时，就说“现在90%以上的政府工程都超预算”，而且，“超出部分往往就是拖欠（民工工资）部分。”从后半句话中我们可以看出民工兄弟们的辛酸，但这里对此暂且不能展开讨论，单单是前半句话所披露的事实就足以惊人。可以与这位官员的话相佐证的是，根据统计，珠海市的政府工程约有90％超预算，有的决算超预算达一倍以上。
“钓鱼工程”们往往是投资动辄上亿甚至过百亿的工程，那么，这些钓鱼高手们的技巧究竟有哪些？除了被他们成功钓起的工程之外，上钩的都还有些什么东西，或者说都还有谁被钓起来了？不过，在回答这些问题之前，还是让我们先来看看钓鱼工程的一些具体例子。
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一、钓鱼工程的几个典型例子
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●比较顺利钓上来的
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1995年开始兴建的珠海机场是全国唯一的一个纯地方政府投资的机场，被珠海市委市政府列为一号政绩工程。在珠海市兴建机场期间，香港、广州和深圳都在兴建新机场，珠江三角洲机场竞争已经很激烈，但珠海市政府还是决定继续上马机场项目，并且提出要兴建全国最大最先进的机场，与国际接轨。该机场原计划投资20亿元，最后投资总额达60多亿元，有报道指珠海市政府为此负债达到17亿以上。政府方面原本计划用机场投入运营后的经营收入来还债，而经营效果并不理想（虽然珠海市国际航展搞得看起来轰轰烈烈，确实引起了很多关注，但实际收入也要有限），因此自建成以来，珠海机场就陷入讨债者的包围之中。2001年5月22日珠海市中院根据广东省广信装饰工程公司、中国水利水电长江葛洲坝工程局珠海基础工程公司、广东省工业设备安装公司珠海市公司等3家债权人的申请，裁定将珠海机场所有的经营收入全部冻结。而在此之前，广州海事法院就曾经根据原告的执行申请查封了珠海机场公安交警办公楼、40辆汽车、8条国际登机廊桥，还一度查封了董事长办公室。（据《北京青年报》http://unn.people.com.cn/GB/channel2/3/14/200106/14/71326.html）
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●经历一番波折终于钓上来的
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位于湖南省张家界的“世界第一天梯”――百龙电梯。该电梯包括154米地下竖井和172米地上井架，造价1.2亿人民币，垂直高度达326米，建造在联合国和国家重点保护的自然风貌载体――石英砂岩峰林上。
张家界同时拥有联合国教科文组织世界自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等多个头衔。
这一观光电梯于1999年10月动工修建，2002年9月30日，这座巨型电梯在众多专家和媒体的质疑声中停用。到2003年8月，这部电梯又重新被启动。（据《南方周末》、中央电视台的相关报道）
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●钓到一半脱钩而去的
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2003年倍受媒体关注的四川都江堰杨柳湖大坝建与不建之争，最后以“都江堰管理局暂停大坝的各项工作，工程论证也同时停止”告终。（据2003年9月18日《南方周末》）。
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●最多人想钓的……
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2008年北京奥运的体育场馆各项工程已经展开。左图系北京奥运主体育馆――鸟巢的设计效果图。（图片据中新社）
另外，根据中央电视台《经济半小时》节目报道，曾经参加北京市2008年奥运会预算报告起草工作的北京市奥组委执行委员魏纪中，近日接受中央电视台经济半小时栏目采访时表示，当时对北京奥运直接运营成本的预算为16亿美元。但实际支出可能会超出预算50%到70%。
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二、鱼是怎样被钓起来的？
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表面上看，钓鱼工程所钓的是“工程”，实质上被钓起的是工程后面的东西。从上面几个例子可以看到，钓鱼工程中被钓的除了来自上级政府的投资拨款以外，还包括工程设计单位、工程建设单位的垫资、民工的工资；甚至政府的信誉，环境生态历史文化遗迹等方面所付出的代价，都在被钓的范围之内。当然，最直接和最突出的被钓之物，仍然是政府的投资，而政府的投资被钓、被钩牢之后，最终往往会转化成为中央财政的负担，形成中央财政风险。整个“钓鱼”的过程，从设钩、下饵，到收线，都有脉络可寻，从经济学的角度分析，我们可以看到其中的机制。
下面我们就以“都江堰杨柳湖大坝建与不建之争”为例，结合经济学中的“沉没成本”和“倒逼机制”概念来分析一下“钓鱼工程”形成和得逞的原因。
所谓“沉没成本”（sunk cost）是指“已经发生而且无法收回的成本。”这是经济学中一个基础的概念。例如，你用100元买了一张亚洲杯的球票，但在进场之前却不小心弄丢了，接下来，无论你决定回家还是再买一张票，这100元都无法收回了，成了沉没成本。“倒逼机制”（reversed transmission of the pressure for easing monetary condition）的概念在国内最早是由经济学家钟朋荣教授在《中国通货膨胀研究》一书中提出的。它是对我国经济中超额货币量供应形成原因和过程的概括和描述。“倒逼机制”的源头是国有企业对信贷资金的无限度的需求，它们和地方政府的行政力量相融合，不断向国有银行施加压力。国有银行通常会对国有企业的借款要求做一定程度的让步；国有银行总行最后又向中央银行申请再贷款，迫使中央银行不得不扩张货币供应规模。这种起源于国有企业借款要求的自下而上的货币供给扩张过程，就是所谓的“倒逼机制”。在本文中，“倒逼机制”是对这一概念的泛化。指下级政府（单位）通过制造“沉没成本”逼迫上级政府（单位）对在建工程追加投资。比如，某单位要造一座桥梁，上级部门认为同一条河上已经有多条桥梁不予批准，于是该单位出具报告，称虽然已经有多条桥梁，但新建一条桥梁仍为必要，而且投资不多，又可以通过收取过桥费很快地获得回报……，于是上级部门同意投资，工程启动。当然启动这个工程后，上级才发现需要源源不断地再投入才能得到预期的回报，由于已经有不少投资已经形成，上级就被迫继续同意加大投资。
 以建坝之争为例，有一点非常明确，决策者在拍板时，一定清楚杨柳湖大坝一建必然会给都江堰以及当地的生态环境带来巨大的影响。这一点无论是文物专家、环保人士甚至上级政府都不会答应。都江堰管理局之所以敢于照上不误，就是因为它手中握有一个“沉没成本”：都江堰上游6公里处投资 70亿元的紫坪铺电站已经在建，要想70亿不成为“沉没成本”，必须在都江堰鱼嘴上游1.3公里处建杨柳湖大坝蓄水；如果不建杨柳湖大坝，紫坪铺电站的巨额投资就只能打水漂了。另外，就算撇开70亿不谈，不建杨柳坝筑坝蓄水应急,紫坪铺电站就得经常放弃蓄水发电、开闸放水以保下游的都江堰灌溉区用水，这样一年算下来,少发的电至少价值5000万元。以上两笔帐就是都江堰管理局为建杨柳湖大坝所设的“诱饵”，上级主管部门面对如此巨大的经济损失压力（即沉没成本，按照经济学的观点，如果杨柳湖大坝不建，紫坪铺电站的70亿元投资无论是从短期还是长期来看，都是沉没成本。因为政府不可能将紫坪铺电站转卖掉），只能上钩。
关键在于，建造大坝虽然会产生长期的影响，但在决策时，却不过是一个“投资冲动”而已，是短期行为。在上级主管部门那里，只要建杨柳湖大坝的收益大于它的机会成本（主要是建设费用，主张建坝的人是不会去考虑文物、环境等成本的），就会倾向于建坝。而在这里，更重要的是，事实上，建设杨柳湖大坝的收益还要加上激活紫坪铺电站已经投下去的70亿，因此即使杨柳湖大坝的收益的负的，但只要建坝成本小于紫坪铺电站已经投入的70亿加上杨柳湖大坝的收益的总和，上级部门都会同意杨柳湖大坝上马，追加投资。甚至杨柳湖大坝本身是亏损的，也没有关系。
在目前的财政体制和政府投融资制度环境下，地方财政的亏空自然会增加中央财政的压力，形成倒逼机制，从而导致中央财政大包大揽，风险性增加。
对以上过程，我们可以理出如下一条清晰的线索：
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至此，钓鱼工程的脉络已经相当清晰：工程为钩、沉没成本为饵，倒逼机制为鱼线，支撑这一切的钓杆则是现行的政府工程决策程序、投融资体系和工程管理制度。而其中的关键环节则是不顾一切地造成沉没成本或沉没成本的威胁。
必须指出的是，上级政府部门这种决策思路忽略了文物和环境破坏等损失，现实中的事件，尤其像都江堰这样的历史古迹并不是总能用成本收益分析来衡量的，这种决策，本质上是对经济学理性的误解，不如说是一种“理性的盲目”。
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