四、三把火的反思
这三把火，使我体会到，事物的特性并不是非此即彼，而是带有两面性和复杂性。孩提时代，看电影时一眼就能看出谁是坏人，谁是好人。现在对人的看法却不是这样简单了。好中有坏，坏中有好，真中有假，假中有真，真假好坏须细细品味才见分晓。对农民的评价何尝不是如此呢？对上访问题不更应该去认真剖析吗？对上访问题一概而论，都是基层干部工作不细，作风不实造成的，不是太委屈他们了吗？
18、说几句心里话
在我处理上访案件的过程中，有些感受可能是一直处于上级机关的人无法体会到的。对于基层干部，尤其是乡村干部来说，处理上访问题真是多方受气，难上加难。上级领导都会从维护群众利益角度上，给上访群众讲些“官话”，让群众高兴，但放之四海而皆准的话，往往不实用。在批评乡镇干部时，却可以直言其素质差、工作水平低等等。但是，如果准许基层干部质问上级领导的话，基层干部就会问：上级领导敢对群众提出的具体问题，直接明确表态，错了由他负责？上级机关让基层处理群众反映问题时，能为基层创造多少条件？领导除了会说“我不管你怎么办，必须把问题给解决了”之类的话外，敢不敢说一句“有什么困难我去协调处理”的话？基层干部在处理信访中的难处，真是一言难尽。下面就录几个发生在我乡的镜头。
涉法案件棘手难办
目前，只要是上访问题，都实行“属地管理”，即不管是不是你职责范围内的事，只要是你地盘内发生的事，是你域内的人，你必须都得管。如涉法案件，本应由司法部门解决的，虽然乡镇党委政府不具有司法权，但由此造成的信访案件你也必须去处理。其中的难处，又有谁能会体谅到这一点呢？凡是涉法案件，又都是疑难案件。其难处是，证据不足，难以进入司法程序；司法判决与个人期望值差距较大，引起不满情绪；政法部门处理问题不及时，积累太久促使矛盾加剧。如前面讲到的，2001年元月鸿谷村林守道之子林文静被人打伤致死，由于当时取证不及时，证据不充分。林守道及其家人多次赴县、赴市、赴省、赴京上访反映问题，情绪非常激烈。特别
工农利益协调困难
近年来，付峪乡境内连续上马了万和发电厂、同力水泥厂和沿淇公路、大海线、快速通道等重点工程。从道理上讲，这些项目的建设，对当地经济发展很有好处。要想富，先修路。老百姓也明白这个道理。但是，这里面存在着个人利益与集体利益，眼前利益与长远利益的矛盾。群众不会都站在全局高度对待个人利益问题。比如修路，群众说得最好听的是，修路是好事，但是，修路对大家都好，不能仅我们几家受损失。最不讲理的说法是，我们祖祖辈辈都走土路，挺好的，谁让你们修路了。修成了水泥路滑，容易摔倒。政府的委屈也不少。费很大力气争取资金，不让群众集资，给群众办好事，还得受群众的气。在征地过程中，随时就会听到群众发脾气。有时我给机关干部消气时说，挨骂是地基，眼泪是路面，二者组成了致富奔小康的光明大道。
在重点工程建设过程中，引发一系列矛盾的原因是：
一是政策性问题引发的矛盾。同时施工的沿淇公路、快速通道、大海线以及我乡修的两条路的赔偿标准各不一样。如快速通道按前五年平均年产值的10倍赔偿，每亩补偿13000元；大海线因匹配资金不到位，每亩补偿4000元；沿淇公路不征地，每年赔青，每亩800元；我乡修的两条路，按每年赔青900元。如此大的差异，村与村之间互相攀比，一户有两条路交叉占地，得到的赔偿标准不一样。怎么会不引发一些矛盾？群众能没有意见？可是，对于基层党委政府来讲，又有谁会改变这种现实呢？但是，具体做群众工作的却是基层，难度可想而知。出现这种情况的原因大多是，每条路资金来源渠道不一样。凡是要求地方匹配资金，负责征地的，一般都是资金不到位，无法给群众一次性补偿，就采取了变通措施处理，造成了政策不统一。
二是利益性冲突。政策和文件以外的赔偿，农民要价高，施工方给价低，形不成一致意见。在修路过程中，地面上的附属物要被拆除，可是，文件无论制定的多么细，不可能把所有的物品都列举完。对于文件上没有规定清楚的，老百姓要价肯定高，而施工单位却不愿多出钱，加上在施工过程中会损坏一些农用设施，更是争议很多。乡政府在“买卖双方”只是中间人，但却没有权威性，想协调达成一致意见，需要有很高超的艺术。比如快速通道途经我乡菜湾村。在施工过程中，需要拆除一段工农管理渠，然后再修复。市水利局工农渠管理处与该村签订了协议：工程完工后，由工农管理处负责修复该渠。在未修复前，先修一条临时供水设施，不影响群众浇灌。谁知，因种种原因，工农渠管理处未能按时修建临时供水设施，这一下惹了群众。正好天旱，群众小麦减产，要求赔偿损失。乡政府带领村干部多次找市水利局，但是，却迟迟不予答复。在市长督查快速通道时，市水利局还趁机告乡里的状：“乡里指使群众到水利局上访，影响重点工程的修建。”市长训斥乡里几句，是很正常的。然后要求：“这件事乡政府必须尽快处理好。”我们马上答应：“由乡里出面协调水利局和村委会，尽快拿出处理意见。”这话并无太大的毛病。可是，市水利局不高兴了：“什么？乡里协调市水利局？乡里有这个资格吗？究竟谁是领导机关？乡里也太官僚了吧。”我很“温柔”地说了句：“目前是水利局与村委会签订的协议发生纠纷。解决这个纠纷，乡里不是处于协调地位吗？”之后，市水利局是领导机关，哪会买乡里的账。无奈，群众开始到市政府上访。信访局把这个上访案件批到乡里，限期处理。乡里怎么处理？老百姓要求按水浇地1000亩、每亩减产300斤计算赔偿金额，而水利局只按水浇地200亩，每亩减产100斤计算赔偿金额，差距太大，难以达到一致意见。
三是赔偿资金不到位。农民失去了土地，却不能及时得到补偿，特别是有的工程赔偿资金到了位，有的工程资金无着落，群众意见很大。由于这些问题直接牵涉到农民的切身利益，工作起来难度更大。
四是干部作风不实、工作不细。执法机关、基层干部的执法水平、法制观念、政策观念不适应形势发展需要，工作方法陈旧。调处纠纷不及时或工作中运用法律、程序不当，在处理问题上掌握政策不严格，不能坚持一个标准，随心所欲，造成群众心理不平衡。
四是施工过程中引发一些突发性事件。有的工程队，为了赶进度，创效益，不顾群众利益。在水泥厂开采原料过程中，工程队每次装炸药多达1吨。炸伤了5名群众，震坏了民房。群众情绪很大，开始围堵水泥厂大门。事情发生后，厂里不愿意多出钱，群众要价高，难以达成一致意见。
农村内部事务引发事端
财务不清，办事不公，是造成农村内部矛盾的主要原因。主要表现在：一是财务不公开，管理不严格。个别村财务管理混乱，财务手续不规范，不公开账目或者不敢公开账目，引起群众猜疑，上访告村两委干部侵占集体财产，这类案件约占农村信访案件的30％以上。二是村“两委”班子不团结，主要干部之间不信任，矛盾重重，互相拆台，搞“窝里斗”，甚至煽动群众上访。经过对不稳定因素调查，大多数上访的组织者和谋划者是村党员干部。这些人很善于利用矛盾。一些机关干部给我说了一句话：你别看农村人没有文化，但心眼多着呢。做农村工作，一不小心就会掉进他们划的圈儿里去。三是村干部在落实政策时尺度不一，不能做到一碗水端平，优亲厚友，厚此薄彼，突出表现在宅基地审批、计划生育和救灾救济物品发放上，引起群众强烈不满。四是个别村干部作风不实，素质不高，工作方法简单粗暴，责任心不强，不能摆正自己的位置，对待群众态度强硬，在一定程度上加深了农村的干群矛盾,甚至伤害了群众感情。
解决这类问题也确实很难。“清官难断家务事”这句话，很适用于描述解决农村内部矛盾。农村管理毕竟不像上级机关那么规范，事务很杂，发票又不规范，东家长西家短，又没有统一标准。但是，一旦不及时化解矛盾，就会出现全村的紊乱。
处理无理上访缺乏手段
随着农民民主法制意识和参政议政意识的不断增强，遇事总想讨个说法，搞个明白，这是社会进步的标志，也有助于促进政府改进工作。但是，极少数群众抓住各级党委、政府重视信访工作的心理，认为乡镇党委、政府怕上访，一上访就要处理干部，以上访为手段，要挟党委、政府“不给多少钱我就上访”、“如果不换村两委班子就上访” ，企图达到个人目的或获取不当得利，出现无理上访、缠访的现象。但是，出现了这类问题后，只有步步退让，政府无力解决，最后形成恶性循环。
2003年，我乡某中心学校发生了一起意外事故就能说明这个问题。睡在下铺的学生因点蜡烛，烧着了床铺，造成上铺学生不幸身亡。本来，此事是很值得同情的事。如果按正常来讲，依法予以赔偿，学校再多给一些救济表示道歉就行了。可是，事情远远不是按照这个轨道走。开始，受害人家属穿着孝服，抬着尸体到学校示威。按理说，这已经干扰了学校的正常秩序，影响其他学生学习。可是，谁敢采取强制措施呢？政府马上协调，让学校先拿出10万元安抚其家人，然后让受害人通过法律途径解决。可是，这事到此仅仅是一个逗号，其家属并没有诉诸法律，而是走上了漫漫的上访路，要求给个说法。上访一次，政府答应给一次钱。先后已经支付了40万元，其家属仍不满足，继续上访。2004年6月，终于给其家属做通了工作，让其起诉学校，获得赔偿。本来这事解决有望了。可是，有高人指点，劝其不能起诉。如果起诉了，法律上规定的赔偿标准太低，目前已经得到的40万还得退出。其家属自然明白这个道理，就赶紧撤诉。撤诉后一直继续上访。学校为了赔偿这起事故，教师工资都发不了，严重影响了正常的教学秩序。但是，上访仍在继续……
19、划定了“交通黄线”
清理信访路上的障碍，畅通信访渠道。在高速公路上，车流量比一般道路上要多得多，但是，却像没有多少车辆似的，根本原因是车辆都运行开了。如果有一辆车被堵在路上，其它车辆的运行也会受阻，进而造成塞车。这个“塞车原理”，也适应于信访工作。这次出台的《信访条例》，特别强调畅通信访渠道：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。”可是，在实际生活中，要畅通信访渠道，必须清理路障。目前的路障是：在信访部门登记者，对各级人民政府或工作部门予以通报批评。为了防止上访事件的发生，各地制定了不同形式的信访一票否决制，使各级人民政府迫不得已堵截上访，堵塞上访渠道，特别是基层人民政府，必须“死盯硬守”信访人，不让其上访。把群众堵在了信访路上，正像一辆车停在了路上，其它车辆就会受阻，显得上访人很多。堵塞的结果，还有一个负面效应是，老百姓摸准了政府害怕上访，动辄以上访相要挟，甚至在上访过程中把事情闹大，造成一定影响，引起高层领导的重视。你越怕上访，我越去上访。加大了信访的工作量。因此，各级人民政府不宜有限制上访的有关规定，或以信访量论政绩。要畅通言路，给老百姓说话的地方和自由。对各级党委政府信访考核，应以发案责任和结案率为依据进行考核。对造成工作失误，引发群众上访的干部，或者群众多次反映，应该解决而未解决的责任人，予以处分。这样，可以把劲用到解决问题上，而不是堵截信访人。
依法约束信访人，避免信访通道拥挤。车辆本可以在不同道路上奔驰，却都在同一条路上行使，造成交通压力过大，导致秩序混乱。在信访中的表现是，群众动辄赴省、赴京上访，有问题根本不向基层政府反映。这样，北京、省会城市的压力自然过大，甚至影响了正常的社会秩序。为了规范群众依法、逐级、有序上访，《信访条例》制定了几项很好的制度：一是向有关行政机关提出的信访事项有了明确的限定。条例明确规定了信访事项是，对行政机关及与行政行为有关的公共服务单位、社会团体、企业事业单位及其工作人员的职务行为，村（居）民委员会及成员的职务行为反映情况，提出意见、建议或不服的，可以提出信访。对于依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。这实际上规定了不同问题解决的途径。二是采取走访形式的，走访代表人数不超过5人。这样避免了人数太多，不是为了解决问题，而变成为示威性质。三是规定了信访的地点和限制行为。“信访人采取走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”“信访人在信访过程中应该遵守法律法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。”四是限制了越级上访和重复上访。“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”如果这几项制度得以落实，信访秩序会很稳定，问题也能得到较快解决，同时避免了无理上访、缠访现象的发生。这几项制度很好，也是基层在实践中遇到的大难题，通过法规给出了答案。但是，如果不采取强制措施加以约束，这些制度会流产。也就是说，压了黄线后，违犯了相关规定，没有相应的制约措施，压黄线者就会不断，信访秩序就得不到维护。因此，各地出台相关实施办法的时候，要制定具体的制约措施，才会维护正常的社会秩序。
明确责任主体，提高通行速度。我一直想一个问题：如果高速公路上不限低速，道路上同时运行的车辆太多，照样造成拥挤。要想减少信访量，最根本的途径是，尽快解决信访问题，减少信访人员。目前，在信访工作中，最重视的是“属地管理”原则，把信访问题交给基层。其实，基层就没有解决问题的职权。只能采取做群众思想工作的办法。可是，思想工作不是万能的。费心费力，问题没有得到解决，群众不满意，上访仍在继续。因此，我们要正确理解条例中规定的“坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则。这里的“属地管理”，并不是说只要是农民，就应该由乡镇管理。要看反映问题性质。要把信访事项直接落实到具体责任部门和责任人。比如，涉法案件应按照“谁主管，谁负责，归口办理”的原则，把责任落实到具体部门、单位和具体人员。涉法信访案件形成的大致原因是，公安部门侦察不力，法院审判质量不高，信访部门越位受理司法案件，当事人期望值与法律规定有出入等。对老百姓来说，不管是信访部门，或者是司法部门，只要自己觉得有冤，哪个部门都去找。“病急乱投医”，也难怪。对于法官来说，办一百起案件，错案率是1%，但是，对于个案来说，错判率就是100%，直接影响当事人的人身、财产、家庭安全和稳定。因此，避免涉法信访案件的发生，司法机关、行政执法机关要严格依法办事，公正、公平、廉洁、高效地处理各种矛盾纠纷，维护社会正常的生产、生活秩序。执法机关对发生的矛盾纠纷，该调查的调查，该调处的调处，该审理的审理，该执行的及时执行。对企业改制、经济纠纷、农村承包纠纷，要切实依照市场经济规律和法律规定办事，每个步骤、环节、问题都要严格按照法律、政策行事，避免各种矛盾的发生。不属于乡镇处理的或乡镇没有执法处理权的案件，把责任压到乡镇，只会浪费大量的人力、财力，直接影响到经济社会的发展。在处理鸿谷村林守道和朔泉村郭付吉案件中，乡政府指派专人盯防，死看硬守，几乎把所有精力都用在了案件处理上。死看硬守，能守得住吗？这种状况不改变，不但不能从根本上解决问题，将会失去群众对党委政府的信任。
建立信访结案制度，到终点后下路。目前信访的情况是，有的信访人，已经按规定予以了答复或给予了处理，但是，当事人对答复不满意和不服处理结果，就反复上访，且越访越“高”，直达北京。于是，很有必要建立疑难积案结案制度，给上访人一个明确的结论。不用访一次，劝一次，哄一次，让步一次，浪费基层党委政府很大的精力。在《信访条例》出台前，我们就学习河南省焦作市的经验，探索信访积案“终结”机制。在基层推行了信访问题处理“三步走”：第一步是“群众参与，协商解决”。对群众反映的问题，经做工作无效者，由乡镇邀请当事人双方，群众代表和职能部门的权威人士召开公论评议座谈会。通过与会各方人员反复协商，形成初步意见。如信访人同意，落实兑现，视为终结；如信访人不同意，可申请进入下一程序。第二步是“质询听证，会诊解决”。对通过公论评议仍分歧较大的案件，邀请上级主管部门的人员召开质询听证会。通过定性、定量分析，综合运用经济、法律、行政、思想政治工作等手段，形成听证会处理意见。若信访人仍不服，可申请进入第三步程序。第三步是“提出意见，申请裁定”。对经过基层评议、质询听证仍不停访息诉的案件，乡镇根据前两个阶段群众和专家提出的意见，提出终结处理意见，并请有行政职权的部门予以裁定，终结信访案件。当我们推行这项制度的时候，有几点困难：一是信访人对事实清楚、依法处理的结论，仍不服，继续上访；二是我们拿出终结意见后，上访人继续上访，上级继续要求处理。这样，我们这项制度就算是流产了。新的《信访条例》规定了“三访终访制”：信访人以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。这项制度，为我们推行“信访终结”提供了法律保障。
维护信访秩序，确保社会大局稳定。高速公路上有一个紧急停车带。凡车辆出现了问题，都要停在哪里；凡是违章的车辆都必须查处，违章查处的车辆，也要暂时停在哪里。虽然停在那里的车辆，后面要放一个标有“！”的危险标志，以警示大家。但是，如果整个高速公路上都放上危险标志，高速也就不“高”了。目前出台的信访条例也一样。条例对实行了“双向规范”：无理取闹、干扰正常社会秩序、工作秩序，特别是煽动群众、蓄意闹事的，都要依法严肃处理。同时，对那些挑动群众闹事的组织者、骨干分子、重点人物和为达到个人目的而无理上访、缠访造成不良社会影响的，对那些经说服教育仍然聚众围堵国家机关的，以及那些横行乡里、报复干部、扰乱社会秩序的村霸街痞，应依据有关法律法规坚决、从快、有力地给予打击和严惩，决不能姑息迁就。
建立矛盾分类处理体系，从源头上解决问题。目前，在群众中有一个观念：只要百姓有事，不管是涉法案件，还是村内部矛盾，都找政府。政府是万能的，无所不干的。这样，政府包揽的事务太多，就会越权行政，违法行政。为了避免这种情况出现，我们乡在处理群众事务中，及时建立矛盾分类处理工作体系：一是政务快速处理体系。主要是防止政府行政过程中引发的矛盾。建立了便民服务中心，推行了百姓事务全程代理制。凡是群众反映问题，都限期处理，把矛盾消除在萌芽状态。二是村民自治引发的矛盾解决体系。主要是解决村级事务，即村民自治过程中引发的矛盾。因为从法律角度上讲，政府无权干预村民自治事务。所以，村级事务的处理应是一个单独的体系。凡是属于村民自治范围的事项，乡政府协调指导而不越权代办，通过村民会议、村民代表会议投票表决决定。三是准司法的调处体系。这主要是解决村民之间引发的矛盾纠纷。这类事务，既不属于政务，也不属于村务，但是，又必须解决，否则，会激化矛盾，导致民转刑案件的发生。我们建立了政法大院，由公安派出所、司法所和法庭组成，凡是属于司法问题的，由乡政府协调司法部门解决。有了这三个工作体系，使农民的反映的各类问题归口管理，快速办理，依法处理，较好地解决了部分群众反映强烈的问题，保持了社会大局的基本稳定。