论中国特色的民主决策

一一在与时俱进中深化对民主决策问题的认识

霍宪森

 

民主决策是人类社会民主政治建设的一个重要内容，同时也一直是并且至今仍然是我们党和国家社会主义民主政治建设的一种主要形式和途径。所以，认真研究探讨如何在当代中国国家和社会组织系统内部各个层级尽快建立起一种既能充分借鉴吸收人类社会共有的政治文明建设的有益成果，同时又能真正具有中国特色的由人民群众集体对其特定国家和社会组织范围内的公共事务直接作出决定或决策的公共决策形式和管理方式，对于我们在当代中国国家和社会内部尽快建立起完善的社会主义民主政治体制和加强社会主义民主政治建设，对于进一步提高党的执政能力和领导水平，对于确保顺利实现党的十六大和十六届四中、五中、六中全会提出的各项奋斗目标，都具有着十分重要的现实意义和极其深远的历史意义。

一、什么是中国特色的民主决策形式

这里所说的民主决策形式，是指在某个特定国家或社会组织范围内，由该组织内部的成员即人民群众集体严格按照多数决定原则对该范围内的某些公共事务直接作出决定或决策的那样一种公共决策形式和管理方式，它是相对于由领导机关或领导者集中决策形式而言。综观古今中外人类社会政治文明建设的历史经验，我们可以看出，人类历史上国家和社会组织系统中在对某个特定国家或社会组织各个不同层级范围内的公共事务实施管理过程中所作出决定或决策的公共决策形式和管理方式，可以大体划分为两种不同的基本类型。一种是集中决策方式，即由领导机关或领导者受人民群众集体委托来代表人民群众集体对该范围内的公共事务作出决定或决策的集中决策方式；一种是民主决策方式，即由人民群众集体严格按照多数决定原则直接对该范围内的公共事务作出决定或决策的民主决策方式。从人类社会发展的历史过程来看，世界上任何一个国家或社会组织对该范围内的公共事务实施管理过程中所作出决定或决策的公共决策形式和管理方式，都是实际采取了上述包括由领导机关或领导者受人民群众委托来代表人民群众集体对该范围内的公共事务作出决定或决策的集中决策方式和由人民群众集体严格按照多数决定原则直接对该范围内的公共事务作出决定或决策的民主决策方式这两种公共决策方式和管理形式。基于上述分析，我认为，所谓中国特色的民主决策形式，就是既能充分体现出以由人民群众集体严格按照多数决定原则直接对该范围内的公共事务作出决定或决策的民主决策方式为其主要特征和根本要求，因而确保能够充分借鉴人类共有的政治文明建设的有益成果，同时又能充分体现出中国国情和使其真正具有中国特色，因而确保能够与我国发展社会主义民主政治体制和推进社会主义民主政治建设的内在要求相适应的，那样一种能够面向现代化、面向世界、面向未来的当代中国国家和社会组织系统内部对该范围内的某些公共事务实施科学管理的公共决策形式和管理方式。

二、当前我国民主决策形式中存在的主要问题                                                            民主决策是实施民主管理和加强民主政治建设的一个重要组成部分。同时也是我们党和国家进行社会主义民主政治建设的一个主要形式和途径。所以，无论是处于革命、建设时期，还是在改革开放以后，我们党都一直是并且至今仍然是十分重视加强民主决策形式和决策机制建设，从而不断推动党的执政能力建设和社会主义民主政治建设，并取得了很大成效。但是，从总体上来看，虽然通过这些建设和探索，一方面为我们在推进当代中国社会主义民主决策方面积累了一些宝贵的经验，一方面也由于我们没有现成的成功做法可循，因而也从中出现了一些需要我们认真对待和深入思考，特别是应该引起人们高度重视但至今又一直未能引起人们应有重视，并亟待进一步加以研究解决的困难和问题。现主要提出以下三个方面的问题，供各位专家和学者共同研究思考和讨论。                        

1、关于民主决策在整个社会主义民主政治建设中应有位置布局错位问题。这里所谓民主决策在整个社会主义民主政治建设中应有位置的布局错位问题，是指从近年来各地所组织开展的民主决策形式和决策机制建设活动的实际情况来看，由于受对有些人所盲目崇拜并主张照抄照搬西方国家内部那种以所谓“多党竞选制” 和“三权分立制”为主要特征的民主选举形式和民主监督形式及监督机制模式的错误理论观点和错误思维方式误导担心的影响，目前各级多数都是在社会主义民主政治建设的总体布局上，实际采取了一种以民主决策形式建设为主体和重点，以民主选举和民主监督形式建设为辅助和补充的基本战略方针。因而各级多数都是把民主政治建设的重点主要放在了那种民主决策形式和决策机制的建设上，而在现实政治生活中能够真正对民主政治建设起着基础性作用和能够真正对民主政治建设时时刻刻都起着积极促进作用，因而实际上是在社会主义民主政治建设的总体布局上，应该并且必须将其实际作为民主建设主体和重点的那种民主选举形式和民主监督形式及监督机制，却并没有被各级真正直接作为社会主义民主政治建设的主体和重点范围。由此导致使我国各级所组织开展的民主决策形式建设在整个社会主义民主政治建设中应有位置的整体布局上严重错了位。如果对这个问题人们不能尽快有个清醒认识，如果对这种错误做法人们不能尽快加以切实纠正，就将难免会使当代中国社会主义民主决策机制建设以及当代中国社会主义民主政治建设的历史进程，因在其社会主义民主政治建设的整体布局和战略重点上严重偏离所应有的正确方向和目标，而导致使其或者多走弯路，或者误入歧途。

2、、关于民主决策主体和民主决策形式乱位问题。这里所谓民主决策主体和民主决策形式乱位问题，是指我国各级现行民主决策机制建设的一个重大缺陷和严重弊端，就是在我们国家和社会各级组织范围内，一直是并且至今仍然是缺少通过立法形式明确规定一个统一的相对规范的并使其专门承担和实施民主决策职能及职权的民主决策主体和民主决策形式。根据人类社会民主政治建设特别是民主决策政治建设的历史经验，我们知道，任何一个特定国家或社会组织范围内，科学有效的民主决策体制，都必须由作为民主决策主体的人民群众集体或由人民群众所直接授权委托的人民群众代表集体和作为民主决策基本形式的人民群众集体大会或由人民群众委托的人民群众代表集体大会表决形式及其所要严格遵守的多数决定原则三个部分有机结合所形成。其中作为民主决策主体的人民群众集体或由人民群众所直接授权委托的人民群众代表集体是确保实现民主决策的基础和载体，作为民主决策形式的人民群众集体大会或由人民群众所直接授权委托的人民群众代表集体大会表决形式是确保实现民主决策的基本保证条件，同时严格遵守多数决定原则是确保实现民主决策的根本原则要求。因此，它们三者都对确保实现民主决策过程的实效性和推进民主决策建设起着重要作用。只有使它们三者实现有机结合，才能确保实现民主决策的完整性及其决策过程的有序性和实效性。所以，我认为，我们要在当代中国进一步健全和完善社会主义民主决策形式和民主决策体制，从而推进社会主义民主政治建设，首先就面临一个如何才能切实按照当代中国社会主义民主决策建设规律的内在要求，在当代中国国家和社会各级组织系统内部，尽快通过立法形式明确规定一个统一的相对规范的并使其专门承担和实施各自范围内民主决策职能及职权的民主决策主体、民主决策形式和决策程序的问题。只有真正按照当代中国社会主义民主决策建设规律的内在要求，在国家和社会各级组织系统内部，尽快通过立法明确规定一个统一的相对规范的并使其专门承担和实施各级范围内民主决策职能及职权的民主决策主体、民主决策形式和决策程序，才能有利于确保使当代中国和社会各级组织范围内的公共事务尽快实现民主决策的科学化、民主化、法治化和规范化,才能确保稳步推进各级社会主义民主决策机制建设和社会主义民主政治建设。

       3、、关于对民主决策的理解和认识上不到位问题。这里所谓对民主决策的理解和认识上不到位，是指目前在这个问题上，存在着诸多方面的模糊观念和错误认识。一是在对民主决策和民主政治建设之间关系的理解上，至今还仍然有不少人从自身所持有的关于社会主义民主建设与资本主义民主建设的根本对立观出发，使自身与西方国家将民主选举和民主监督作为其民主政治建设的主体和重点，同时将民主决策作为其民主政治建设的辅助和必要补充的思想观点及其经验做法相对立，主观地认为并错误的主张，当代中国应该将民主决策作为其社会主义民主政治建设的主体和重点，同时将民主选举和民主监督作为其社会主义民主政治建设的辅助和补充。二是虽然人们都知道民主决策和集中决策是各级公共决策形式的两种不同类型的具体实现形式。但是，在对民主决策和集中决策二者之间关系的理解上，至今仍然有不少人都模糊地认为，民主决策形式应该是和民主政体相适应的一种公共决策方式，所以它同时也应该是被作为民主政体国家和社会内部各级公共决策形式的一种主要或基本实现形式。集中决策应该是和集权政体相适应的一种公共决策形式，所以它同时也应该是被作为集权政体国家和社会内部各级公共决策形式的一种主要或基本实现形式。因而导致错误地认为，要在当代中国社会发展社会主义民主和建设社会主义民主政治体制，就应该并必须致力使民主决策形式成为当代中国社会各级组织内部社会主义公共决策形式的一种主要或基本实现形式。而不应该使它在民主政体下还仍然是实际作为各级公共决策形式中的一种特殊实现形式，使它在各级公共决策形式中仍然居于其辅助形式作用。三是在对民主决策形式和民意调研形式之间关系的理解上，至今仍有不少同志把包括诸如由各级领导者深入基层个别访谈、组织召开各种民主讨论会、民主座谈征求意见会、民众听证会、民主协商会议等多种形式在内的民意调研形式和民主决策形式相互混同或等同起来，并将这些民意调研形式误认为就是一种民主决策形式。因而严重影响和忽视了对社会主义民主决策体制问题的深入研究、思考和对社会主义民主政治建设的推进。四是在对民主决策和由领导者集体决策之间关系的理解上，至今仍有不少人把由领导者集体决策和民主决策完全混同或等同起来，因而错误的认为，它们二者之间应该有着一定的联系，民主决策形式应该包括由领导者集体而非领导者个人所作出的公共决策形式，同时由领导者集体而非领导者个人所作出的公共决策形式，就应该被看作是一种特殊形式的民主决策形式。五是在对民主决策和由专家学者决策之间关系的理解上，至今仍有不少人把由某些专家学者群体而非专家学者个人决策和民主决策二者完全混同或等同起来，因而错误的认为，民主决策形式应该包括由专家学者群体而非专家学者个人所作出的公共决策形式，同时由专家学者群体而非专家学者个人所作出的公共决策形式，就应该被看作是一种特殊形式的民主决策形式。，上述存在的对民主决策问题理解和认识上的几个不够到位问题，是直接导致当代中国各级民主决策机制建设和社会主义民主政治建设之所以举步维艰，进展迟缓的一个重要原因。

三、怎样改进和完善中国特色的民主决策形式和决策制度

基于上述分析，现就怎样改进和完善中国特色的民主决策形式和民主决策制度问题，提出以下三点粗浅意见，供大家共同研究思考和讨论。

1、对民主决策在整个社会主义民主政治建设中应有位置布局上要正位。这里所谓民主决策在整个社会主义民主政治建设中应有位置布局上要正位，是指在各级所组织开展的民主决策形式和决策机制建设活动中，要彻底排除对有些人所盲目崇拜并主张照抄照搬西方国家那种以所谓“多党竞选制” 和“三权分立制”为主要特征的民主选举形式和民主监督形式模式的错误理论观点误导的一些不必要的过多担心和顾虑心理影响，尽快将目前各级所实行的在社会主义民主政治建设的总体布局上，实际采取一种以民主决策形式建设为主体和重点，以民主选举和民主监督形式建设为辅助和补充的基本战略方针，逐步真正转移到实际采取一种科学的以民主选举和民主监督形式建设为主体和重点，以民主决策形式建设为辅助和补充的基本战略方针上来。同时使各级都把民主政治建设的主体和重点主要放在现实政治生活中能够真正对民主政治建设起着基础性作用和对民主政治建设时时刻刻起着积极促进作用的那种民主选举形式和民主监督形式及监督机制建设上。并去集中精力主要组织开展那种对其进行法定民主选举和民主监督的实践探索活动。这样既有利于使我们国家适当学习借鉴西方民主政体国家关于其在民主政治建设的总体布局上，都是实际采取一种以民主选举和民主监督形式建设为主体和重点，以民主决策形式建设为辅助和补充的民主政治建设的基本经验和成熟做法，同时也有利于使当代中国各级的民主决策制度改革工作，都能够切实从当代中国民主政治建设规律的内在要求和实际出发，使其真正符合当代中国的现实政治国情。

2、在民主决策主体和民主决策形式上要定位。这里所说在民主决策主体和民主决策形式上要定位，是指在我国民主决策体制建设方面，要尽快通过立法形式明确规定一个作为各级统一的相对规范的并使其专门承担和实施民主决策职能及职权的民主决策主体和民主决策形式。从而确保有效克服和彻底避免我国现行民主决策体制因现实存在着的严重缺陷和弊端，而导致在各级民主决策主体和民主决策形式确定上所出现的严重混乱局面。至于怎样通过立法形式明确规定一个作为各级统一的相对规范的并使其专门承担和实施民主决策职能及职权的民主决策主体和民主决策形式。我认为，根据人类社会民主政治建设特别是民主决策政治建设的历史经验及其内在规律，可以考虑初步提出以下两个方面的基本思路，供我国各级党政领导同志和专门从事党建理论及政治理论研究的专家学者共同研究探讨。一是在对各级民主决策主体的确定上，从当代中国的现实国情出发，可以考虑将国家和社会各级组织范围内的人民群众集体或由人民群众所直接授权委托的人民群众代表集体统一确定作为各级民主决策主体。二是在对各级民主决策形式的确定上，从当代中国的现实国情出发，可以考虑将国家和社会各级组织中的人民群众集体大会表决形式或由人民群众委托的人民群众代表集体大会表决形式统一确定作为各级民主决策形式。只有这样，才能有利于确保真正按照当代中国社会主义民主决策建设规律的内在要求，使当代中国和社会各级组织范围内的公共事务尽快实现民主决策的科学化、民主化、法治化和规范化,才能确保稳步推进各级社会主义民主决策体制建设和社会主义民主政治建设。

3、在对民主决策问题的理解和认识上要到位。这里所说在对民主决策问题的认识上要到位，是指必须彻底克服目前人们在对民主决策问题上现实存在着的一些模糊观念和错误认识，同时在以下几个方面必须有个正确理解和清醒的认识。

一是在对民主决策和民主政治建设之间关系的理解上，必须充分认识到，西方国家在政治文明建设方面，虽然属其所特有的那种所谓“多党竞选制” 和“三权分立制”的民主选举和民主监督形式的固定模式，作为社会主义国家的民主政治建设不能用。但其所提供出的关于西方民主政治建设中要将民主选举和民主监督作为其中主体和重点，同时将民主决策作为其中辅助和必要补充的那种成功经验和做法，却既不姓社，也不姓资。所以，对这种做法不仅资本主义民主政治建设可以用，而且社会主义民主政治建设也可以用，并且完全可以大胆地试，大胆地用，大胆地予以认真学习借鉴。

二是在对民主决策和集中决策二者之间关系的理解上，必须充分认识到，民主决策和集中决策是人类社会公共决策形式的两种不同类型的具体实现形式。但是，民主决策形式和民主政体形式之间，集中决策形式和集权政体形式之间，都根本不存在着一种固定的联系。根据人类社会政治文明建设的历史经验，我们知道，现代社会都是一种实行代议制政府的社会。这里所谓实行代议制政府的社会，实际上也就是指在各个特定国家和社会组织范围内的公共决策形式上，都需要采取由该组织内部的领导机关或领导者受人民群众集体委托来代表人民群众集体对该范围内的公共事务作出决定或决策的集中决策方式的社会。正因如此，被不少人一致认作为是最民主的资本主义国家美国，在其国家和社会各级公共决策形式方面，，至今还仍然是采取以由该组织内部的领导机关或领导者受人民群众集体委托来代表人民群众集体对该范围内的公共事务作出决定或决策的集中决策形式为其主要形式，而至今仍然没有采取以由该组织内部的人民群众集体严格按照多数决定原则直接对该范围内的公共事务作出决定或决策的民主决策形式为其主要形式。甚至他们国家虽然现实存在着以全民公决为其主要表现形式的民主决策形式，但至今从其理论上却一直没有形成一个比较完整的关于民主决策的政治概念。所以，从人类社会民主政治建设的基本经验和一般规律出发，我们说，无论是在现代资本主义国家还是现代社会主义国家，无论是在现代集权政体下还是在现代民主政体下，集中决策形式都应该是一种始终被作为国家和社会内部各级公共决策形式中的一种主要或基本实现形式，而民主决策形式都应该是始终被作为国家和社会内部各级公共决策形式中的一种特殊的辅助的和作为必要配合与补充的形式。所以，我们要在当代中国社会发展社会主义民主和建设社会主义民主政治体制，也应该并必须是仍然要使集中决策形式作为当代中国社会各级组织内部社会主义公共决策形式的一种主要或基本实现形式。

三是在对民主决策形式和民意调研形式之间关系的理解上，根据民主决策形式本身所应具有的“三个统一”即由人民群众集体或由人民群众代表集体统一作为各级民主决策主体；由人民群众集体大会表决形式或由其代表集体大会表决形式统一作为各级民主决策形式；由多数决定原则统一作为各级民主决策的基本原则的三个基本特征，必须充分认识到，那种把包括诸如由各级领导者深入基层个别访谈、组织召开各种民主讨论会、民主座谈征求意见会、民众听证会、民主协商会议等多种形式在内的民意调研形式和民主决策形式相互混同或等同起来，并将这些民意调研形式认为就是一种民主决策形式的观点和看法，是比较肤浅的也是非常错误的，对此应该尽快予以纠正。否则，就难免会因此严重影响和妨碍对当代中国社会主义民主决策机制的建设和对社会主义民主政治建设的推进。

四是在对民主决策和由领导者集体决策之间关系的理解上，根据民主决策形式本身所应具有的“三个统一”即由人民群众集体或由人民群众代表集体统一作为各级民主决策主体；由人民群众集体大会表决形式或由其代表集体大会表决形式统一作为各级民主决策形式；由多数决定原则统一作为各级民主决策的基本原则的三个基本特征，必须充分认识到，那种把由领导者集体决策形式和民主决策形式完全混同或等同起来，因而认为它们二者之间应该有着一定的联系，民主决策形式应该包括由领导者集体而非领导者个人所作出的公共决策形式，同时由领导者集体而非领导者个人所作出的公共决策形式，就应该被看作是一种特殊形式的民主决策形式的观点和看法，是比较肤浅的也是非常错误的，对此应该尽快予以纠正。否则，就难免会因此严重影响和妨碍对当代中国社会主义民主决策机制的建设和对社会主义民主政治建设的推进。

五是在对民主决策和由专家学者决策之间关系的理解上，根据民主决策形式本身所应具有的“三个统一”即由人民群众集体或由人民群众代表集体统一作为各级民主决策主体；由人民群众集体大会表决形式或由其代表集体大会表决形式统一作为各级民主决策形式；由多数决定原则统一作为各级民主决策的基本原则的三个基本特征，必须充分认识到，那种把由某些专家学者群体而非专家学者个人决策和民主决策二者完全混同或等同起来，因而认为民主决策形式应该包括由某些专家学者群体而非专家学者个人所作出的公共决策形式，同时由某些专家学者群体而非专家学者个人所作出的公共决策形式，就应该被看作是一种特殊形式的民主决策形式的观点和看法，是比较肤浅的也是非常错误的，对此也应该尽快予以纠正。否则，也难免会因此严重影响和妨碍对当代中国社会主义民主决策机制的建设和对社会主义民主政治建设的推进。总之，要搞好当代中国社会主义民主决策机制建设，只能是从当代中国实际出发，根据民主决策形式本身所应具有的“三个统一”即由人民群众集体或由人民群众代表集体统一作为各级民主决策主体；由人民群众集体大会表决形式或由其代表集体大会表决形式统一作为各级民主决策形式；由多数决定原则统一作为各级民主决策的基本原则的三个基本特征，严格在继续坚持和完善人民代表大会制度、坚持和完善中国共产党领导下的多党合作与政治协商基本政治制度，同时认真学习借鉴人类社会民主政治建设的一些有益成果的基础上，力求做到能够有所发现，有所发明，有所创造，有所前进，使社会主义民主决策形式充分体现出中国特色，从而使我们能够通过创新当代中国社会主义民主决策形式和决策体制，为切实推进社会主义民主政治建设和人类社会政治文明建设做出自己应有的贡献。                              2006年11月

作者单位：中共山东省委党校省直分校

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附:主要参考文献

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