对北京经济适用房回购的建议
——摸索建立创新高效的“以租代售”模式
林汉斌
（中南财经政法大学金融学院·投资系·工程管理湖北·武汉430074）
摘要：2006年11月中旬，北京市关于“今后新建经济适用住房实行政府回购，探索建立实行‘内循环’的流转模式”政策引起社会各界热议。笔者从“和谐社会”的时政视野，以房地产经济学的角度，追溯中国特色的住房福利社会保障制度改革历史，面对现状并结合首都奥运的特殊，推导出京沪两地经济适用房的“分流效应”，并就销售方式提出创新高效的“以租代售”模式。
关键词：经济适用住房 回购 宏观调控 规划 以租代售
一、曲折中前进的北京“经济适用房回购”政策
辩证唯物主义哲学认为，社会总是遵循着螺旋向上式的历史轨迹变化发展，其表现为三部曲“肯定—否定—否定之否定（即再肯定）”。2006年11月中旬，北京“经济适用房回购”政策上演的一幕变脸，让人叹之为真理。
06年9月30日，北京市规划委员会关于《北京市住房建设规划（2006年—2010年）》公示稿中，拟“探索建立经济适用住房实行‘内循环’的流转模式，即经济适用住房不得直接上市，由政府回购，从制度上制止违规购买、谋取不正当利益的行为。”一石激起千层浪，旋即引起二手经济适用房市场的抛售热潮。当时各方热议的焦点核心在：政府是否有权利回购，政府以什么价格、何种方式回购。
而11月3日官方正式公布的规划中，第21条中“回购经济适用房”的字句被删减，相应的变成了“对今后新建和销售的经济适用住房探索建立包括‘内循环’在内的相关制度。加强建设、销售、流转全过程管理，从制度上制止违规购买、谋取不正当利益的行为，切实发挥经济适用住房的保障作用，真正解决低收入家庭的基本住房需求。”当其时，有市场评论人士认为：政府此举是希望平息为数众多的经济适用房所有者对“定向回购”的疑虑和不满。
然而，随后不久的11月9日上午，北京市建委在其举行的“行风政风”通报会上，向记者发布消息：政府将要重新确立“回购”政策！北京今后将对新建经济适用房进行封闭运作，不得上市交易，确需上市的由政府按原价收购。
至此，北京经济适用房政策短短40天时间内，可谓是一波三折九曲十八弯，又有如使了招“回马枪”。某房地产业内人士分析，主管部门的政策往往带有试探性，先放出风来看看大家的反应，然后再决定是否推出。“此次，主管部门先发布消息，后来收回，再在一定范围内推出这个政策，就说明了这个问题。在整个政策出台的试探过程中，主管部门看到了已有经济适用房房主的反应，并开始考虑回购的总量和影响等具体问题。”
二、深层用意：中国特色的住房福利社会保障制度
政府回购的本意在“遏制靠经济适用住房谋利现象”，这是显然易见的。
但或许，自经历过始于05年3～5月那场以政策调控力度之强、出台频度之密为近十年所罕见而著称的“地产新政”后，头脑易受惯性思维所局限，直接针对市场上“以相对较低价格购买了带有保障性质的经济适用住房的人上市赚取不菲差价”这一投资行为，紧盯不放来进行解读。
联系2006年10月11日闭幕的十六届六中全会审议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，十届全国人大亦已于2007年3月5日开幕，胡锦涛总书记关于“加快构建社会主义和谐社会”的重要讲话精神，给人民群众传达着一个政策风向标转变的信号：以“稳定房价”为名号的房地产业宏观调控，用意在促进房地产业的整体性调整和提高，保证房地产市场持续健康发展；而更为深层的用意是，深化住房制度改革，进而完善住房福利的社会保障制度。
这可从近两年来不断出台的对房地产市场的调控政策得到印证：不论是2005年的“国六条”、2006年的“国八条”还是九部委“十五条新政”，都着重强调住房建设带有社会保障性质，而非完全市场化行为，更多的本地居民应纳入政府的住房保障体系，今后的住房市场应更多地以带有“经济适用”性质的住房产品面向本地居民。
从建设部等主管部门对于经济适用住房制度的言论态度，可明确其存在的必要性，决不会取消。有鉴于政策细则的不明朗，“风物长宜放眼量”，有必要登高望远地去探索新形势下的经济适用住房制度。北京市建委人士评论：“北京市率先在全国提出回购制度，是在贯彻落实国家相关部门的意见，这项政策在北京有试点的意味。”
三、解读历史政策
回顾反思中国住房供应体系，其曲折中前进的历史，仿佛向世人诉说着一个更为宏大复杂的螺旋向上式发展轨迹。
1998年国务院下令取消福利分房、停止住房实物分配，逐步实行住房商品化、住房分配货币化，全面推行个人购房。同时，亦对建立具有中国特色的住房保障体系是有着明确的设计思路：“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”此乃被建设部多次提到的“三种住房供应体系”。可见，初衷是美好的。
但在实施执行层面却遭遇到一些当时所没意料到的问题：如由于缺乏对开发商的监督机制，致使部分经济适用房项目户型面积偏大；少数高收入人群混同于普通百姓，通过购买经济适用房获利；一些单位与部门以经济适用房的名义立项，获得政府的土地划拨，实则是为本单位职工建设福利住房等等。
这些违规现象在某种程度上暴露出政策设计的缺陷漏洞，研读2004年4月13日公布并沿用至今的《经济适用住房管理办法》，似乎能寻觅到“供应量严重不足”这一恶果早已埋下了隐忧。
“经济适用住房建设用地，要按照土地利用总体规划和城市总体规划要求，合理布局，实行行政划拨方式供应。”[1]“经济适用住房建设和经营中的行政事业性收费，减半征收；经济适用住房项目小区外基础设施建设费用，由政府负担。”[2]
曾记否，“中国有两个最大的特点：一个是人口太多，一个生产力还很落后。一个简单的乘除法，就是十三亿人口。十三亿是一个很大的数字，多么小的问题乘以十三亿，都会变得很大；多么大的经济总量，除以十三亿，都会变得很小。”这是温家宝总理的名言。
政府受制于财力相对有限，难以拿出充裕的真金白银予以充分保障中低收入家庭。只得采取减免土地出让金与税费优惠的形式，以牺牲预期财政收入为代价，将住房保障的社会责任这一肩上重压，部分地转移到房地产开发商身上，形成共同承担的态势；与此同时，设置利润率上限予以制衡。
一方面，在尚未完善的市场经济体制下，处房地产景气繁荣时期，追逐利润最大化的开发商，考虑到机会成本，往往对经济适用住房缺乏主动，积极性不强；更有甚者为加快资金回笼速度，增加投资收益回报，甘愿冒险，私自放宽申请户的资格审核。
另一方面，在本地区经济适用住房发展规划的编制中，给予市、县地方人民政府相当的政策灵活性。这容易导致当地在经济增长为政绩最大考核指标的驱动下，一开始就对经济适用住房建设存在抵触情绪，一些地方在“经营城市”的错误观念和利益驱动下高价拍卖土地，人为缩减了经济适用房计划，或者是选址在预期地价不高的较为偏僻的区域地段。
上述剖析读罢，难免让人有求全责备、过于苛求之感，但作为坚持以人为本的政府，即使是政令中再细微的瑕疵，也决不轻言放行。
四、京奥运、沪世博的特殊性：经济适用房的“分流效应”
众所周知，近一两年北京市处于奥运全面建设期。现代化、国际化、城镇化进程的步伐加快，面对中心城人口集聚压力大、土地等资源紧缺、环境改善任务急迫且艰巨的现状，综合考虑奥运前后各样因素，如何促进中心城人口职能的有效疏解并向新城转移？
北京市建委住宅发展与保障处处长程建华表示：“北京市将加强房源调控和销售管理，实行定向供应。北京市明确规定，‘十一五’期间经济适用住房定向供应给排险解危、文保区、旧城微循环、城中村改造、奥运及市政重点工程的拆迁居民。”截至去年年底，北京市共批准集中建设经济适用房项目52个。按照今明两年每年300万平方米经济适用房的供应量，明显无法满足市场需要，只能首先安置拆迁户实属无奈。据报道，18万拆迁户家庭已购得，还有12万家庭已通过资格审查，尚在排队等待。
笔者认为，房源调控和销售管理实行定向供应，将供应对象基本上锁定为一系列受奥运建设影响的拆迁居民，这无疑与“中低收入家庭购买经济适用住房”的理论假定产生错配。这会造成“分流效应”：不受奥运建设影响、无需动迁的中低收入家庭不可能得到经济适用住房的优惠保障，这当中收入偏高者将流向当前宣传甚广的中低价位、中小套型普通商品住房，颇有点托市的意味；收入偏低者则流向廉租房。而事实上，鉴于经济适用住房供应量少的状况，上述效应初期并不明显；随着供应量的日益增加，效果会逐步呈现放大。
可见，经济适用住房作为“政府主导的保障类住房”的性质定位[3]并没有发生根本性改变，但“中低收入家庭购买的经济适用住房”已名存而实不存，短期内受惠对象的范围缩窄，先决条件是受奥运建设影响、急需动迁。之所以保留这一称谓，是出于今后对多元化、选择多样性的考虑。
多份报刊传媒渠道的信息初步印证了笔者的趋势判断，遭遇类似情况的还有将于2010年举办世博的上海。由此观之，北京市“政府回购”的做法，确实有着一定的借鉴意义。
五、摸索建立创新高效的“以租代售”模式
而在全国其余地区，经济适用住房仍朝着“切实发挥保障作用，真正解决低收入家庭基本住房需求”的目标发展，参考北京市规划“转变供应模式，由销售为主过渡到租售并举，将经济适用住房的租售比提高到1：4左右”[4]。
笔者认为，“以租代售”的营销模式在现阶段较为稳妥可行。即政府部门将回购后空置的经济适用房进行出租，并与租房者签订合同：允许租房者在合同规定的期限内以约定价格购买所租赁的房屋，并且在租房期间内所交纳的房租可抵冲部分购房款，待租房者付清所有房款后，便获得该房的全部房产权（出售合同列明政府拥有法规政策所述的回购权利）；如果租房者在合同期限内不购房，则作退租处理，政府收取先期交纳的租金。
这是除销售、出租、持有经营三种基本模式外，在推出市场的时点上创新的销售模式。目前在商业地产中运用，主要是为了吸引在租用物业和购买物业之间摇摆不定的客户。
倘若应用在经济适用住房制度上，其优点是相当明显的：
①打破了租与售相脱节的陈旧模式，对中低收入家庭而言是十分有利的，因为将有充足的时间和条件考察、了解拟购物业，从而做出是否购买的理性判断。
②如果租房者想买下所租赁的房屋，先期累计所付的租金可转为购房款，相当于分期付款，减轻了银行按揭方式的利息负担，较为实惠。
③即使租房人不买房，之前空置、无法售出的房屋仍能发挥效用，保证了较高比例的入住率，昔日包袱变成今日福利。
缺点是：易将工程质量的缺点暴露无遗，这就要求楼盘综合素质良好，否则会使后期销售工作被动。
再三权衡，总而言之，“以租代售”这种新型的营销模式，给需要住房保障的中低收入家庭提供了以宽松的选择余地，同时又开拓出一片崭新而高效的销售市场。这正满足了政府当前的迫切希望，对中低收入家庭和社会责任重大的政府来说都是双赢的。
在合同租金定价方面，政府可以廉租房水平为基准，再加上适当的上浮幅度。这与租金补贴并不冲突。
为了顺利地推行经济适用住房“以租代售”模式，避免实施过程中不必要的纠纷，具体细则还必须从实施背景和法律环境、理论可行性和执行步骤（模式）、实施的政府监督手段等多方面作系统性考虑。
参考文献：
[1]中华人民共和国建设部、发改委、国土部、人民银行《经济适用住房管理办法》，2004年4月13日公布
[2]北京市规划委员会《北京住房建设规划（2006年－2010年）》
前后两个版本：2006年9月30日公示稿和2006年11月3日正式公布稿
[3]刘海龙著《明天如何做房地产》中国建筑工业出版社2005年
[4]张庆源报道《北京经济适用房回购变脸幕后》经济观察报2006年11月12日
[5]赵鸿涛报道《经济适用房回购：越轨者的回途》经济观察报2006年11月6日
[6]谢经荣、吕萍、乔志敏编著《房地产经济学》中国人民大学出版社2002年
[7]孟坚《经济适用房政府能不能回购？小曲好唱口难开》中国证券报2006年10月23日
[8]《住房市场的主力仍应以"经济适用"类型为主打》新华网2006年11月14日
[9]《张元瑞谈学习房地产调控政策的若干体会》摘自《房地产动态》第19期2006年10月10日
[10]价值中国网http://chinavalue.net
附联系方式：
武汉市中南财经政法大学（南湖校区）第59号信箱 林汉斌 收
电子邮箱：[email protected]
[1]摘自2004年4月13日公布《经济适用住房管理办法》第二章优惠政策第九条
[2]摘自2004年4月13日公布《经济适用住房管理办法》第二章优惠政策第十条
[3]摘自2006年11月3日正式公布《北京住房建设规划(2006年－2010年)》第7条2020年规划目标（1）
[4]摘自2006年11月3日正式公布《北京住房建设规划(2006年－2010年)》第21条健全住房保障体系（2）