不搞自上而下的行政发动，由农民群众自主选择，在时机成熟时积极扶持、精准帮助

 

冯贻法很庆幸四年前被张增教找上门来。

他清楚地记得那是2002年6月3日，临海市农办副主任张增教到涌泉镇宣传、发动合作社，镇里推荐了他这位大户，“之前我连合作社是什么都不懂，他说把农民组织起来，统一品牌什么的，我一听就感兴趣了，觉得这是个好事。”

4个月后，临海市涌泉柑桔产业合作社成立，第二年被评为台州市“十佳农民专业合作社”，第三年被农业部评为“示范农民专业合作社”。

自身也成为台州市人大代表的冯贻法说：“没有从那天开始政府部门的支持，我们不可能有今天。”

 

坚持由农民群众自主选择

其实，张增教那天去找冯贻法，可算是上级交给他的任务。2001年，台州市一些官员去美国考察回来后，于第二年提出兴建农民专业合作社，定下一年发展100家的指标，并把这项工作列入政绩考核中。

台州市委副书记周国辉表示，当时作这个决定，包括定这个指标，都是根据台州实际情况作出的，台州当时的农业商品率水平已经比较高，农民有合作的需要，只是不了解有合作社这个形式或不清楚怎么办合作社。这个时候就需要政府来推一把。

“当时是想先发展起来再说。”台州市农业局副局长蔡建设说。农民兴办合作社的积极性超出了官员们的预想。三年300家的目标超前达到后，台州又于2005年提出规范化建设。

中国社科院农村所农村经济组织与制度研究室主任苑鹏研究员指出，合作社制度具有着天然的“反市场性”，（门户开放、民主管理、限制资本报酬等原则），且作为弱势群体的农民合作社凭借自身力量直接进入市场进行平等竞争是很困难的，它“天然”需要政府出于公平考虑的扶持。

“我们在帮助合作社的过程中始终坚持一个原则，即政府充当合作的引导者、服务者，当农民的助手。”周国辉说。

“引导不参与、支持不干预、服务不包办。”这一概括已经成为各级政府及部门在扶持合作社中自我表达的明确定位。

“不能忘记人们公社时期的历史教训。”农业部农经总站副站长刘登高说，应坚持不搞自上而下的行政发动，坚持由农民群众自主选择。

刘登高表示，目前各种企业、公司、社团从自身利益出发，打着各种旗号来争吃合作社这块蛋糕，截留国家扶持政策，掏空国家财政，损害农民利益的倾向已经出现。“我以为好事要办好，关键在于在于政府要有明确的指导思想，在于政府工作人员要有扎实的作风，在于政府机关要有公开、公正的办事程序。”

 

最大扶持是确立法律制度框架

合作社对政府的需求在不同时期的有不同的侧重点。在多位接受《瞭望》新闻周刊的官员、专家以及合作社人士看来，总的来说，目前政府最大的扶持是通过政府的法令法规确立一个法律和制度的框架。

迄今为止，《瞭望》新闻周刊看到的各种分析报告大都将“法律地位不明确”列为目前制约合作社发展的首要问题。在农业部统计的15万多家农民专业合作经济组织中，已登记的仅有45.3%，不到一半。

因为，日前通过的农民专业合作社法规定，合作社进行工商登记，取得法人资格，这被认为是立法的一个最突出作用。

农业部和许多地方先前还出台了一批示范章程，为引导合作社制订章程、健全内部机制、规范发展提供示范文本。

中国社科院农村所所长张晓山称，确立法律和制度框架的原则要有利于加强从事农产品生产的专业户在合作社中进而在市场经济中的主体地位，保障他们在合作社中的利益（所有权、控制权和剩余索取权）。

除法律、制度建设外，苑鹏认为，政府扶持合作社还应制定有效的经济优惠政策。其中最为重要的有两项，一项是实行减免税制度，对作为小农自助自救的合作社实行所得税和营业税免征的政策。另一项是为其资金融通提供更多的便利。如对新建立的农民合作组织给予一定的财政补贴；通过（政策）银行帮助农民合作组织贷款，其中最为重要的是创造宽松环境支持发展农民合作金融。

另一大项是对合作社培训教育工作。一是对广大农民开展合作教育，宣传普及合作思想、合作原则以及合作社经营管理等知识，增强农民的合作意识；二是培养具有合作精神的企业家。

安徽省财政厅“支持农民合作组织发展”课题组认为，当前财政支持农民合作组织发展要突出六个重点：人员技术培训和信息服务；品牌培育和营销服务；制定农产品标准和组织标准化生产；新品种、新技术的引进推广；农产品的加工、整理、储存和保鲜；聘请专家和技术人员。

在日前通过的农民专业合作社法里，有“扶持政策”的专章，包括建设项目委托实施、有针对性的财政资金安排、金融机构支持、税收优惠等内容，具体实施办法、细则将由国务院、相关部分、地方制定。

 

扶持者先合作

在台州市农业局进行采访的时候，《瞭望》新闻周刊偶遇了当地银监分会三位人士，他们在与农业局副局长蔡建设商讨如何在贷款方面支持农民合作社。

“扶持合作社，需要政府各部门之间进行合作。”蔡建设说，但他也认为，农业部门作为主管农业的行政部门，其责任是最大的。

在农民专业合作社法的起草、审议过程中，是否设立主管部门一直是个焦点。在一审稿中，相关表述为“各级人民政府应当组织有关部门依照本法规定及各自职责，对农民专业合作经济组织进行指导、扶持和服务。”而在二审稿中，已变成“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织……”并在三审后正式通过。

在供销总社合作指导部部长刘惠看来，合作社是一个市场主体，合作社法属民商法，调整的是平等主体之间的法律关系，无须设定主管部门。且不设主管部门并不意味着没有执法主体。并不影响政府相关部门在其职责范围内行使其职权。

农业部农经司司长郑文凯则强调，合作社是市场主体，但是“特殊的”市场主体。“政府为什么要扶持，要管理？”因为它是弱势者的联盟，需要规范内部管理，防止强势者损害弱势者的利益；需要外部的优惠政策，以及防止任何人利用合作社的名义来骗取优惠政策。

郑文凯称，这里面有很多经常性、技术性、群众性的工作，需要明确一个主要的部门来管理，否则可能出现互相推诿、政府缺位的情况。

而张晓山则建议，为整合与合作社相关的各部门的资源，地方各级可成立协调合作社工作的综合领导小组。综合领小组应包括农业局、供销社、科协、妇联等与合作社有关的机构，由当地分管农业的副书记来抓。

台州分管农业的副书记周国辉表示，当地政府各部门在扶持合作社时，以农业局为主，各部门协调。在市委市政府这一级，比较多的是动员、部署，开协调会，出台规范性政策文件加以明确。