和谐新政如何“落地”
和谐社会政策如何从上层落实到基层而不失真，是和谐大命题下的新命题，也是必须解决的难题
20多年斗转星移，从经济发展为第一要义，到社会和谐居突出地位，俱需地方担当大任。
尽管中国是一个单一制国家，但各级地方政府的能量与作为并不小。人多、地大、发展不平衡等基本国情，注定了中央政策、国家法律主要体现原则性，给地方留下了一定的“自由裁量”空间。调动地方积极性，亦是既往改革的重要经验之一。
十六届六中全会决定指出，构建社会主义和谐社会，重心在基层。中央党校
因而，和谐社会政策如何从上层落实到基层而不失真，是和谐大命题下的新命题。
回顾过去一年，房地产调控屡受阻、官煤勾结仍顽固、社保大案频爆发等，都说明这一新命题实属难题。
接受《瞭望》新闻周刊采访的专家认为，和谐“落地”，除地方政府本身转型外，还需上下联动，约言之，即上层制度规范与基层民主推动。惟其如此，方有上下一体真正的和谐。
“基层政府公司化”
发挥中央和地方两个积极性的思路，在新中国初期即已成形，改革开放时期更被放大。“中国奇迹”的创造，正立基于此。
相较于中央政府部门，地方政府在经济发展和市场建设中的领航和推动作用甚至更加突出，从推动乡镇企业到征地建房、招商引资，成绩斐然。因此，学界便将原本分析东北亚地区的“发展型政府”概念移植到中国，并修正为“地方发展型政府”。
不过，“地方发展型政府”领航发展的主流之外，也有“一抓就死，一放就乱”的说法，用以形容部分地方部分领域权力缩放的结果，不尽如中央设想、民众期望。
“一抓就死，一放就乱”的怪圈尚未完全跳出，随着特殊利益结构的固化，时至今日，更出现了“虽抓仍乱”的现象。此前“上有政策、下有对策”的情况也有演化为顶风而行、逆潮而动之势。在房地产、环保、安全生产、社保等领域，中央雷霆之举不少，各界振聋发聩之声不绝，但到地方，往往阻力重重，一波三折。央地博奕，暗流涌动。
在和谐社会大命题下，不如上述问题尖锐，但更为普遍的一些问题也日趋昭昭，典型如教育、卫生等公共品提供不足。地方向服务型政府转型，往往止于服务于生钱的人，而非花钱的人。
各种“坏消息”，民众用“官商勾结”来斥之。而在学界，则有人称，部分地方政府在发展型之外还兼具掠夺型特征，与民争利。
中国人民大学行政管理学系主
“但在我国，地方政府的功能主要集中在地方经济的主导者、拉动者，甚至是直接的生产者，”孙柏瑛称，地方政府的主要精力放在行政审批、介入微观经济活动等事务上，导致了地方的集团利益驱动，而忽视了将公民的需求作为地方发展的中心问题。
国务院发展研究中心赵树凯研究员则用“基层政府公司化”来概括基层政府的运行逻辑。“基层政府公司化”集中表现为政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力。在某种意义上，GDP是这个公司的营业额，财政收入则是这个公司的利润。在“发展是第一要务”的纲领下，政府的公共服务责任退居其次。
赵树凯称，在这个过程中，基层政府表现出鲜明的自主性。这种“基层政府的自主性”，既体现在相对于中央政府而言的自主性，也体现在相对于基层社会而言的自主性，在日常运转中忽略基层社会的需要、忽略平衡各种社会利益的需求。换言之，这种自主性突出地表现为，既利用国家体制的资源，又逃避体制的约束。
顾此失彼的“公司化”运行逻辑，自然难免“治理危机”。或者可称两个“合法性”危机，就遵循国家法律和中央政策而言，是为“法学的合法性”，就符合公众利益，为绝大多数人所认同与支持而言，则属“政治学的合法性”。
“中央精神和政策的权威性与地方的灵活性形成很大反差，不只是造成严重的经济问题、社会问题，更为严重的是导致基层群众对党和政府的失望甚至怨愤情绪。”贾建芳说。
避免危机，消除不和谐，乃是构建和谐社会的最起码要求。
哭穷、谋财与浪费
失衡之举，自有失衡之因。一论及此，地方政府颇有委屈之辞，举其大端，乃事多、人多、钱少，于是哭穷。
公论认为。以1994年为里程碑的分税制财政管理体制改革导致了央地之间的财权、事权不对称。财权上收，事权下放乃基本趋势。如今农业税的取消、增值税的改革、出口退税中央地方分担模式的不变，也都会削减一部分地方政府的财政收入。
根据发改委经济研究所王小广的研究,1994年至2005年期间,中央财政收入占全国财政总收入的比重平均为52%,地方各级政府平均为48%,而同时期中央所承担的事权平均在30%左右,地方则达到70%左右。尤其是义务教育等基本公共品主要由基层政府负责，被认为是不合理的。
许多地方政府负债运转，据财政部的统计，全国地方各级政府目前负债总和为4000亿元，而国务院发展研究中心的估算是至少一万亿元以上。
因为财事不对称，再加上先前GDP尤其是财政收入指向的政绩考核，地方政府“公司化”运行就似乎来得合情合理了。
要指出的是，正式的财权上收了许多，但实际上以实际权力为支撑的谋财渠道却大量存在，基本可称“权责对称”。北京大学中国经济研究中心
卖地和行政收费尚属合法的小金库，更有违法者，如挪用社保资金，原上海市委书记陈良宇都因此倒掉。
平新乔并没有完全颠覆财事不对称的论调，倒是指出了另一种财事不对称：地方政府该有的财政收入没有拿到,不该有的财政收入可能自己悄悄发展起来了；该花的钱没有花,而不该由地方政府花的钱却大笔花出去了。
地方政府大量的预算外和制度外收入，并不意味着教育、医疗、就业等公共产品的提供更有保障。他的报告显示，2004年全国地方政府预算外财政收入，即行政事业收费、政府基金收入4699.18亿元中的3133.8亿元，直接作为“行政事业支出”花掉。
3000亿公车消费、3000亿公款吃喝……关于政府惊人的浪费，有太多的估算与说法。还有决策失误损失，更遑论贪污腐败。
至于人的问题，“机构精简”与“机构膨胀”循环往复，减减增增，久不得法，进展缓慢，最大的难题是人员难分流，且越到基层越难分流。
基层政府在这方面也有委屈：在讲究机构对口的“潜规则”下，基层政府的机构调整受到上级干预过多。这个道理同样也适用于公车消费、公款吃喝等，其中有多少用于接待上级，不得而知。
事实上，大凡机构精简和职能转型的先进地区，往往不是有强力的“一把手”推动，就是有上级支持，更多是两者兼具，从全国情况来看，远未达到普遍化、制度化程度。
一边哭穷，一边谋财，一边浪费，在合理的委屈下，“乘势”做着更多不合理乃至不合法的事情，体制因素与人为因素纠缠一块，客观压力与主观乏力合二为一，地方政府尤其是基层政府通向和谐的路上，阻碍如许。
向和谐转型
“没有地方政府有效行动，没有它们通过有效的公共服务和社会冲突化解机制，和谐社会的建立无疑是空中楼阁。”
当以服务型政府为取向的“政府转型”被纳入“和谐社会”大框架，服务本身的对象、内容、手段也更加丰富。中央党校研究生院副院长
在构建和谐社会过程中，地方政府应当在更好地履行经济职能的同时，加强社会职能，建设公共服务型政府。贾建芳表示，过去政府关注的主要是是“效率型目标”，未来则要向“公平型目标”倾斜，资源、医疗、教育、失业、社保、环保等将是政府必须加强关注的领域。
从近年尤其是过去一年的情况来看，各地落实和谐乃至主动创新的情况并不平衡，刘春称，差异因素主要有二，一是经济发展程度，二是领导者的执政能力和素质。
在东部发达地区，因为有此前的率先发展，和谐之路更具财力基础，亦因得风气之先，公共服务理念也更多地进入官员的思想。如在六中全会对和谐社会进行整体布局一个月后，中共浙江省委即出台关于构建社会主义和谐社会的意见，明确“发展固和谐、民主促和谐、文化育和谐、公正求和谐、管理谋和谐、稳定保和谐”的总体思路，以求在和谐社会建设中再领先一步。
浙江省委书记习近平撰文指出，“浙江是一个中等收入者占比较高的省份，这对构建合理的社会结构十分有利。当然，我们也要看到在广大农村和基层社区还有大量的低收入者。因此，我们提出把工作的着力点放在基层。”近年，浙江省一直在大力实施的基层基础建设年活动和“千村示范、万村整治工程”、“欠发达地区奔小康工程”、“山海协作工程”以及加强党的基层组织建设等，都体现了这样一种思路。
今年，浙江还启动了第四轮强县扩权改革，调整和规范省、市、县三级政府的事权关系。以著名小商品城义乌市为例，仅环保局就获得原本属于金华市环保局的40多项审批权力，经济强县的社会管理和公共服务职能大大加强。
至于“发展”尚且乏力的中西部地区，“和谐”的目标就更为艰巨。但这并不意味着无能为力。在某些方面甚至能发挥“后发优势”。
贾建芳称，中西部地区的若干“后发优势”如资源仍然丰富、环境依然良好，可汲取经验避免东部地区发展过程中的弯路，降到发展的成本和代价。如果中西部地区不能从发展观念、体制机制和做法等方面实现根本转变，将难以避免东部的老路，正如发展中国家普遍没有避免发达国家的老路一样。
以重庆为例，在构建“和谐重庆”过程中，当地人士认为他们有一个很大的有利条件，即58个重庆人中只有1个是吃“皇粮”的，远低于全国平均值（28：1），仅此一项，即节省财政支出约100亿。这是其体制上的优势，也和机构改革取得的成就有关。
近年在政府创新方面屡有成绩的河北邯鄣市，近日又传出一条消息，城管实行“首违免罚制”， 变“征服”的权力为说服的权力，在罚款指标化、以罚养人、以罚逞威现象尚未完全消除的今天，这一做法更显难能可贵。也说明向和谐的转型中，越是基层的政府越有细节空间可供创新。
不太为外人所知的是，邯鄣还探索出一条基层服务管理新模式，在600个村建立了集村务管理和文体、科技、法律服务于一体的“村民中心”，既方便农民，也加强了基层管理，所需要经费通过县乡财政扶持和村自筹相结合的方式解决。
在过去的一年，许多不同层级的地方政府除战略层面向“和谐”转型外，技术层面的创新亦颇有可圈可点之处，如，北京市为山区学生建寄宿学校，实施城区教师到农村支教交流制度，努力实现公共教育服务均衡化；安徽、河南等地实行为民服务全程代理制，干部转换角色担任“为民服务代理员”；新疆实行由政府出钱为１２００多万农牧民购买农业保险的优惠政策，分散和转移农牧民所承受的自然风险和市场风险；海南安排专项资金，对重点生态公益林进行补偿；河北石家庄开通“市长短信”，以拓宽民意表达渠道和民情知情渠道；福建福州启动“关爱农民工医疗帮扶”活动，让10万农民工享受定点医疗优惠……
上下联动 通体和谐
和谐社会政策“落地”，地方政府的关键作用毋容置疑。接受《瞭望》新闻周刊采访的专家认为，除地方政府本身转型外，还需上下联动。
有目共瞩的是，中央在提出布局和谐社会时，赋予了自身更多的责任，既是垂范之举，也是对症下药之举。在六中全会决定中列出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的专节，与之相关的硬措施有义务教育费用的全免，覆盖城乡居民的基本卫生保健制度的筹划等。
“中央与地方在事权和财力上也有个公平问题。解决好这个问题，才能增强地方政府提供公共服务的能力。”贾建芳说。
主要针对发展相对落后地区，中央明确提出了加大转移支付力度，公共财政向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜。
中央党校
另有诸多迹象显示，中央在收回部分地方责任的同时，亦着手部分地方权力的上收，或对其进行制约。在国土、环保等部门，都在实施、酝酿或呼吁加强垂直管理。如今年7月，国务院正式决定建立国家土地督察制度，在全国设立9个国家土地督察局，人权财权尽归中央。
中央最近还调整京津沪纪委书记，直接从中央派员出任三大直辖市纪委“一把手”，专家称此举是为确保中央对地方反腐的直接控制力，以期形成从中央到地方畅通高效的反腐“高压电网”。包括纪检在内的垂直管理的加强，最直接的目标就是破除地方保护顽症，维护政令畅通。
不过，加强垂直管理并非调整央地权责的全部。有地方“块块”利益坐大，也有部门“条条”利膨胀益。中编办日前还重申：乡镇设置机构，“条条”不得干预。其背景是部分县级、市级、省级甚至中央部门都有干预乡镇机构和人员配备的问题。
孙柏瑛称，央地如何分权，取决于什么性质的公共事务，换句话说，就是涉及政治、决策、行政、事权与财权在不同公共事务领域中按照有效、体现公共性等原则的合理划分。
贾建芳则表示，要坚持法律至上的原则，用法律保障中央与地方的和谐关系，一方面依法打击地方官员的违法行为。一方面引导和鼓励地方政府创新。
六中全会决定还强调“把领导社会建设的绩效列为考核内容”，这无疑是对以GDP增长为核心的官员政绩考核旧体系的矫正，给地方政府“和谐”转型添加动力。
“上下联动”的另一方面是公民的参与，尤以基层民主为重。中共中央政治局日前还以集体学习的形式，力推基层民主。（详见上期《瞭望》新闻周刊）刘春称，基层民主不仅是实现和谐社会的重要手段，也是和谐社会的重要内容。
村民自治、居民自治是中国城乡公民的自发创造，以这两者为代表的基层民主，尽管曾受到基层政府的不少干涉，但已日益壮大，渐入制度化轨道。亦有越来越多的基层政府认识到，与社区自我管理有效衔接、与居民依法自治良性互动，更有利于政府社会管理和公共服务功能的到位。
此外，基层群众越来越多参与基层政府决策、管理、监督乃至选举，社会组织的服务功能也在日益凸显，这都是“共建和谐社会”在基层的鲜活体现。