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■ 中共湖南省委党校 詹花秀 天津社会科学院 陈柳钦/文
在我国的经济市场化改革过程中，建立公平竞争的社会经济环境至关重要。但由于多种原因特别是政府管理模式与职能转变不到位，一些政策也因行政色彩浓厚和缺乏系统性而带来某些负面作用，甚至存在向计划经济与权力体制回归的倾向，对非公有制经济的发展造成了不利影响。尽管促进民营经济发展“三十六条”已经颁布，但民营企业在行业准入、融资以及其他歧视性待遇方面遭遇的问题还很突出。因此，要促进非公有制经济的发展，必须消除非公有制企业发展的体制性障碍，坚持市场化的改革方向，坚持以间接调控为主，建立以经济手段、法律手段及必要的行政手段相结合的宏观调控体系，切实保护生产经营者和投资者的合法权益。
体制回归渐行渐远
改革开放以来，我国的市场化进程取得了巨大成就，但由于行政管理体制改革进展相对缓慢，尤其是市场准入方面的改革，行政部门搞“上有政策、下有对策”，表面上是改革了，但实际上非公有制企业面对重重壁垒，严重影响了非公有制经济的发展。
症结1：政企不分，政府部门制定的有关政策不利于非公有制企业发展，导致各种隐形门槛
非公有制经济的持续发展的制度需求日益强烈，政府的职能转变不适应非公有制经济发展新阶段的要求。目前，我国对非公有企业的行政管理多达20多个部门和单位，政企合一的行业管理体制，给予了各行业主管部门以行政权力限制非公有制企业发展的可能性，而他们的这种行为没有人来监督和制止。政府在资源配置和经济管理活动中的力量太大，且随意性强。对非公有制企业进入前置审批环节繁多，准入条件苛刻，使原有的无形禁区并没有从根本上冲破。在注册、征地、取得经营许可、进入新的行业、投资立项、兼并收购等方面的政策歧视，对非公有制企业形成了太多的约束，使得非公有制经济面临着不平等的竞争环境。
目前，受计划经济及政策因素的影响，民营经济在将近30个产业领域存在不同程度的“限进”情况，特别在电力、交通、环保等基础设施领域，金融、教育、旅游、文体、卫生等新型服务领域，汽车等大型制造业领域，民营经济投资进入较少或进入困难。我国大多数行政控制力较大、垄断性程度较高的行业中，普遍存在“名义开放、实际不开放”的问题，一些行政管理部门，为了保护本行业的既得利益，设立各种隐形门槛。他们的办法很多：一是许可审批过多，办证时间过长，费用成本较高等。加大了行业进入成本，使非公有制企业想进入者望而却步。二是管理方式不当。程序不公开、信息不透明、暗箱操作等问题突出。三是出于行业既得利益保护等原因所制订的行业进入门槛过高，条件苛刻，如对注册资本的规定，甚至一些根本无法达到的条件。表面上给予非公有制企业各种优惠政策，似乎是超国民待遇，实际上搞不公平竞争。虽然一些私营企业在税收、资源获得等方面获得了优惠，但这种情况基本上只发生在少数实力较强的私营企业，而且是通过个案处理的方式得到。这些所谓的优惠政策，不是制度管理，而是单个审批，不公开，不透明，为什么批准，为什么不批准，谁也不知道，因而成了一些权力部门寻租的最佳手段，使非公有制经济的竞争进入了非正常、非法制的轨道，增加了其成本和不确定性。
症结2：在土地、资金、外汇等改革步伐较慢的领域，各地方政府、各行政管理部门，凭借行政权力，占用了大量经济资源
一是政府廉价征用土地，用极低的成本进行城市工程建设。这些领域本来是可以让民间资本进入的，但因为政府的廉价土地具有极强的竞争力，形成了非公有制企业进入的高门槛，行政垄断变成了自然垄断和市场垄断。
二是大量利用政府权力动用信贷资源，造成了政府投资的扩张和对民间资本投资的抑制。从1998年到2002年，中国银行体系对企业的净债权每年增长10.4%，对政府部门的净债权每年增长61.5%，1998到2002年，货币供应量增长74%，企业贷款增长48.6%，后者低于前者25个多百分点。到2002年底，政府部门和国有经济约占全部社会信贷资金的65%。政府以国家信用作保证，占有大量金融资源，使非公有制企业无法获得必要的资金，失去了投资机会。
三是大量占用外汇资源，挤占民间投资。大力吸引外资的政策，导致外资高回报，而民间资本不能充分利用。随着外贸出超的积累和引资力度的不断加大，我国外汇储备不断增加，截至2003年，已高达4032.5亿美元。高额外汇储备投资到国外，比如购买美国国债，其投资收益率一般较低。而中国吸引的大量外资，在中国直接投资的回报率大大高于中国外汇储备在国外的投资回报，导致利益外流。在对外资开放的领域，不对民间资本开放，实际上，是提高了资金成本，降低了投资收益率。
症结3：国有经济的超常规发展，一方面挤占了民间资金，另一方面也干扰了经济管理体制的市场化
自1998年起，由于国债的大量发行，社会资金大量流向国有部门，尤其是引导银行资金流向国债，国有经济畸形扩张，民间投资难以启动。
税收收入规模超常增长以及国债规模的加大，表明政府将更多的社会资源集中到自己手中。随着税收收入的快速增长，加上预算外和制度外收入，再加上国债集中的资金，政府在资源配置上的比例肯定已超过GDP的30%，将不可避免地对市场在资源配置中的基础性作用带来冲击。而且国债资金的安排具有强烈的计划性、非规范性。而完善市场经济要求更多地运用经济和法律手段来发展经济而不是行政计划方法，国债资金安排制度缺陷导致指令计划体制回归和不公平。而国债建设投资对民间投资产生的“挤出效应”也不可忽视。
国债投资项目及其配套资金主要由地方政府和国有企业承担，民营企业难以染指。大规模的财政投资项目及其配套项目占用了大量资金，使全社会投资这块蛋糕基本上被国有经济所切去，而国有企业对国债资金使用的软约束是导致国债资金效率整体偏下的重要原因，这与建设市场经济的初衷是相悖的，与提高社会经济效益的目标也是南辕北辙。长期实施积极财政政策将会抑制微观经济活力的发挥，偏离市场化改革方向。这就说明，我国积极的财政政策在支持了国民经济发展的同时，投资体制没有得到相应的改革和调整，不能充分调动社会资金，不仅造成了对国债投资的严重依赖，而且造成了对非公有制企业投资的挤出效应，这与我国的市场化改革和发展非公有制经济的改革目标是相悖的。
症结4：投资过热时，最先受控制的是非公有制企业
我国之所以出现行业过热，主要是因为行政垄断造成的行业垄断利润，使得企业纷纷将资金投向该行业，在市场准入条件放松，许多行业向民间资本开放的情况下，民间资本自然也投向这些行业。然而，当出现投资过热时，最先受控制的是非公有制企业，而不是国有企业。因为面对经济过热，政府职能部门为了保证其利益，采取强化审批、限制供给、提高价格等措施，使留下来的企业获得更多的垄断利润，而非公有制企业被驱逐出该行业。又如，当周正毅等“问题富豪”被揭露时，民企的声誉一度跌落谷底。当时，银行为避免遭受类似损失，一度向一些民营企业亮起红灯，甚至有银行专门发文要求下属分行严控对部分民企的贷款流向。而不是通过完善相关制度，来保证民营企业贷款的安全性。这说明，我们没有能够真正用经济、法律手段来调控经济，而是过多的借助行政手段，停留在头痛医头、脚痛医脚的状况，而缺乏引导经济健康发展、良性循环的调控机制。在最新一轮的宏观调控中，非公有制经济受到的影响就远远超过了国有经济。2004年1-5月累积固定资产投资下降过程中，下降的主要是非国有性质的投资，5月份国有及国有控股企业投资同比增长33.3%，宝钢、马钢等钢铁企业集团的产能扩张在有条不紊地进行，而民间资本被迫退出。
症结5：在金融领域，坚冰难破，金融体制改革中，金融资源进一步国有化
随着民营经济的发展，向民营经济开放金融服务，顺理成章。但是，融资难一直是民营企业发展所面临的主要困难。诚然民营企业融资困难有其自身的原因，这与其资产规模、产业特点、组织程度、成长性有相当关系。但是金融部门在资金分配上过度向国有大中型企业倾斜，对民营企业采取非积极态度也是不容忽视的。在我国全部银行信贷资产中，非国有经济使用的比率不到30%，70%以上的银行信贷仍然由国有部门利用。我国金融资产80%集中于国有独资商业银行，而且还不断发生非国有金融部门的资源向国有金融部门集中的趋势，如现在各地的股份制商业银行、城市商业银行都由政府控股；原本是合作制的城市信用社、农村信用社趋向官办化。金融资源掌握在政府官员手中，且缺乏制度保障，毫无疑问会影响非公有制经济的发展。20世纪90年代的金融改革在基本保持原有所有制结构的前提下，原城市信用社被重组为有政府投资并控股的新的准国有机构--城市商业银行；农村信用社曾作为农业银行的基层机构，承担部分政策性业务，1996年行社分家后，信用社向合作金融的方向发展，但2003年改革试点，信用社交由省级政府管理，中央政府对农村信用社的亏损补贴50%并实行一系列优惠政策，以化解历史包袱，说明中央政府对其经营亏损负责，农村信用社并不是真正的合作金融组织，而成为官办的金融机构。
症结6：民营银行迟迟不能出台，中小企业融资困难重重
虽然现在我国已初步形成了金融多元化的格局，但是商业银行体系的所有制结构仍比较单一，公有制银行包括国有和集体（合作）金融机构占据垄断地位，非公有制银行（含混合所有制银行）则数量少、规模小。现行的《银行法》、《银行管理条例》等法律、法规均是建立在对国有以及大型股份制银行进行规范的基础上，或者说是诞生在全民所有制经营基础上的。已有的法律仍然没有保障企业和个人自由发放贷款的权利，民间借贷与非法借贷之间的关系依旧很模糊，“非法吸收公众存款罪”和“高利贷罪”从数量和价格两个方面限制了企业和个人对其资金或金融资产的完整产权。国内现有的大型银行的所有制，要么是国家所有，要么是地方所有，即使像交通银行、招商银行、华夏银行等股份制银行，其出资人亦是国有大型企业，所以从另一个角度上讲，其仍是另一种意义上的国有银行。因此，可以说，我国目前仅有一家真正的民营银行即民生银行，是由民间资本控股的，而最近成立的浙商银行，虽被标榜为民营银行，但它的董事长和行长都是由政府官员任职。而真正由民营企业准备组建的5家民营银行，几年来“只打雷不下雨”，迟迟得不到批准。现在，各地方、各部门热衷于办政策性银行，如科技银行、中小企业发展银行等。以政府为主的中小企业融资担保体系，也使融资担保体系缺乏持续发展的动力。现存的经营性制度缺陷限制了担保贷款的市场需求，加剧了贷款担保的道德风险和逆向选择，从而影响了现有中小企业信用担保体系的绩效和可持续发展。政府担保机构在整个体系中居支配地位严重影响到信用担保体系功能的发挥，降低了该体系的效率水平。此外，过多的政府担保将会诱发中小企业的机会主义行为，增加道德风险，容易使中小企业加重对政府的依赖性。尤其是在我国很多企业的约束机制尚未真正形成的时候，这一问题更加容易产生。因此，中小企业信用担保体系功能的正常发挥和效率的提高在很大程度上有待于民间资本型担保机构的崛起。
“三十六条”要落到实处
民营经济是我国国民经济中最具活力的成分，也代表着我国经济市场化的方向。2005年2月24日，新华社全文发表了国务院发布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(俗称“非公经济三十六条”)。“三十六条”的核心是反垄断，就是公平竞争，国有、个体、私营享受同等国民待遇，在同一起跑线上公平竞争。落实国务院“三十六条”，就是要坚定的坚持市场化的改革方向，打破地方和行业垄断，切实保护生产经营者和投资者的合法权益，确立人们对民营经济是经济增长主力、社会主义市场经济的主要成份定位的新意识，逐步消除民营经济只是“边缘经济”、“小狗经济”、“草根经济”的错误看法，建立公平竞争和诚实守信的社会环境。
对策1：对行政垄断行业，应改革行政审批制度，完善市场准入制度
行政垄断和行政行为是导致非公有制企业不能进入的主要因素，因此，保护非公有制企业快速发展，就要求转变政府职能，实行政企分开，大幅度减少行政审批，规范审批程序，实现科学的市场准入制度。
首先，对涉及国家利益和公共安全的行业，实行专营。对于涉及国家利益和公共安全的行业，政府必须专营，如公共安全、公共邮政、公共卫生、公共交通、公共教育、军工等。对这些行业，实行禁令性管制。所谓禁令性管制，是政府宣布企业不能做什么，对那些环境污染大、安全隐患多、危及公众安全的项目发布禁令，严禁企业进入。对不需要实行专营的公益事业，如基础设施、城市建设、电力生产等，都应该取消行政垄断，让非公有资本进入，由企业自主判断投资风险、项目收益。
其次，对自然垄断行业进行相应改革。我们应区别不同情况，采取不同的规制措施，限制或鼓励非公有资本进入这些行业。对于目前属于成本高、规模生产效益高的自然垄断行业，可以放开经营权的，实行社会性管制。所谓社会性管制就是指政府从国家安全公众利益的角度出发，对环境保护、自然资源利用、公众安全等方面提出强制性要求，并实行管制。只要企业能达到社会性管制的要求，就可以进入。对一些确实存在着自然垄断因素，不适宜于放开经营权的行业，可以采取垄断经营权的同时吸收民间资本入股。对一些借自然垄断之名行政垄断之实的行业，如电力、铁路、电信、航空等，首先要搞清楚垄断的关键在哪，采取相应措施，打破垄断。如电网的垄断就出在接口规则的歧视上，电力垄断，就是电网利用其统一调度的权力，对不同的发电企业给予不同的上网资格和上网价格，给与自己利益攸关的企业更多的优惠。因此，监督的重点是接口规则。监督管理部门应要求电网对非公有制的发电企业给予平等的上网机会和公平的上网价格。
其三，对竞争性行业，建立科学的市场准入制度。为了保证企业之间能公平竞争，维护广大公众的利益，必须建立和完善科学的市场准入制度：一是严格按国家和各地方政府空间布局规划要求执行市场准入标准，以保证国家生产力布局的科学合理和整体协调及城市规划井然有序。二是严格按行业准入的技术标准执行，如环保标准、安全生产标准、能耗水耗标准、产品技术质量标准等，并通过强有力的监督和处罚措施来保证这些标准的实施，保证产品质量、服务质量，并防止企业恶性竞争和低水平重复建设，以保证公众利益和消费者利益。三是严格资源利用许可的具体条件和标准，保护生态环境和保证资源永续利用。
对策2：加快金融体制改革，在加强监管的同时，适当放开民办金融
有学者指出：“关于非公经济政策，包括非公经济三十六条是否能取得实质性突破，关键在于金融业的改革进程是否能够真正促进非公经济的发展。如果金融业改革能取得实质性进展，改变落后状态，那么非公经济的发展将有了更好的资本环境。民营也好，高科技也好，还是中小企业，在政策越来越开放之后，最终限制其发展的是金融业。”（郭励弘，2005）。国家垄断的金融体制的最大好处是可以充分动员相对稀缺的金融资源服务于国家的经济发展目标。然而，国有金融体制是一种昂贵的金融组织形式；在经济发展的早期，甚至是一种非常奢侈的制度安排，是一种非常昂贵的金融形式。我们要使现有“非法”存在的金融机构和金融形式（如已有的民间金融会、私人钱庄、企业间相互融资等形式）合法化，并纳入银监会的监管范围。加快民营银行的建设，特别是要大力发展地方性民营中小商业银行，同时设立股份制科技开发银行，支持民营科技企业的发展。民间金融中的一大部分借贷活动以企业和个人的自有资金为主，在个人与个人、个人与企业和企业与企业之间发生借贷关系，只要赋予企业与个人合法和完整的资金产权，并严格限制为非存款类金融机构，这一部分市场金融力量就可以快速成长起来。另外一部分借贷活动具有互助性质，如合会、资金互助组织等，它们的活动范围局限在地缘、血缘和商缘之间，借贷双方具有信息方面的优势，允许以股东或会员的出资金额为限注册成为互助性金融机构，成为草根金融的基础力量。对于吸收存款的民间金融机构，则要从金融机构审慎监管的角度出发，允许符合条件的机构逐步注册成为私营金融机构。要进一步实行利率市场化改革，一方面让非公有制企业能从国有金融机构获得贷款，因为国有金融机构可以根据高风险高收益原则，对非公有制企业发放较高利率的贷款，改变过去为了避免风险而不敢贷款的状况；另一方面，让民营金融机构可以以更高的利率获得存款；建立贷款担保抵押制度和存款保险制度,使非公有制企业能获得融资保障。在国有融资担保体系遇到资金困难的情况下，应鼓励非公有资本进入这一领域，对已有的民间担保机构要加强监管，尽快将其纳入制度化、法制化的管理轨道。重新构建民营企业贷款担保机构组织体系，鼓励个体、私营企业建立互助资金和联保制度，通过企业入股、社会筹集和政府支持建立互助资金，发展以市场机制运作的信用担保机构，积极推动居民储蓄投向民营企业贷款担保基金，由保险机构实施或由地方财政出资并及时进行补偿，以保持担保基金金额的动态平衡；支持区域或行业投资机构联合成立担保组织，支持社会团体、行业协会、企业群体共同出资设立以民营企业信用担保为主要内容的服务机构，为区域内、行业内、群体内的民营企业贷款提供规范有效的担保。
对策3：建立发展民营经济所需要的社会化服务支持体系
完善的社会服务体系是市场经济健康运行的重要条件。民营经济是单性、弱势个体，需要社会化服务体系的支持,尤其是在市场竞争日趋激烈的今天,社会化服务体系的完善对民营经济的发展尤显得重要。要大力鼓励社会服务体系的建设与发展,充分发挥会计事务所、律师事务所、审计所、咨询公司等中介组织的作用,以提高企业经营效率,改善产品质量,降低经营成本；要积极引进国际市场的中介组织参与到我国的社会化服务体系建设当中,参与到民营经济的发展过程中；要加强行业协会的协调、规范职能，通过行业协会实现民营经济的自我管理、自我约束和自我保护。要树立放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流的理念；要牢固树立各种所有制经济完全可以在市场竞争中发挥各自优势,相互促进,共同发展的理念；要形成人人为民营经济服务，人人参与民营经济发展的良好氛围,在全社会形成关心、支持、保护民营经济发展的良好环境。一句话，就是整合各类社会服务资源，通过形成多层次、全方位的服务网络，为非公有制经济发展营造良好的发展环境。
对策4：加快发展以中小银行为代表的中小金融机构
长期以来，大型金融机构尤其是大型的国有金融机构通常更愿意为大型企业提供融资服务，而不愿为资金需求规模小的中小企业提供融资服务。因此，要解决中小企业融资问题，就必须发展中小银行。而且，中小银行一般具有地域性和社区性，专门为地方中小企业服务，它们在与地方中小企业长期密切的接触中对中小企业的了解程度增加，这种了解有助于克服中小银行与中小企业之间的信息不对称问题。此外，大银行贷款决策权结构是集权化的，这使得它擅长于发放市场交易型贷款，因为市场交易型贷款的信息是易于传递和编码的“硬信息”。而在包含难以传递和编码的“软信息”之关系型贷款上，大银行则处于劣势。中小银行却恰恰相反，分权化的贷款决策权结构使得其在关系型贷款上拥有优势。发展中小金融机构的对策主要有：对非国有金融机构开放市场，以增加金融体系中竞争的程度；完善中小金融机构的监管法规、制度和监督体系，对中小金融机构加强监管；对现有中小金融机构进行经营机制转换，实现真正的商业化经营。从短期来看，把鼓励大银行增加中小企业贷款作为中小金融机构建立起来之前的一种补救措施是必要的。但是从长远来看，以大银行的分支机构来代替中小银行对中小企业的融资功能却不可取，调整、重组和发展中小金融机构才是长久之计。随着中小金融机构的发展和壮大，它们与中小企业的联系将更为广泛和深刻，利益和价值认同感、联系中的良性互动和信任都将增加，从而中小企业从银行体系得到的金融支持力度将比现在大得多。与此同时，信用担保机构的担保功能也将会得到更大程度的发挥。
对策5：实行行政管理体制改革，健全宏观调控
在市场化的改革过程中，之所以出现各种体制回归现象，一部分原因是改革过程中确实存在着巨大的风险，不采取有效措施，会使改革前功尽弃，因此，短期内，需要采取行政措施；另一方面，是因为一些利益集团的存在，利用手中的权利，趁机设置行政障碍，捞取个人利益和小团体利益。所以，建立健全宏观调控体系，首先必须实行行政管理体制改革。尤其是要加大对行政权力的监督，解决有法不依、权大于法的问题。具体说来，有如下几个方面：一是要加快行政管理体制改革，实现政企分离，转变政府职能，消除部门利益、地方利益、官僚利益对非公有制经济的冲击。二要真正实现从审批制向核准制过渡，着力降低市场准入成本。核准制的主要内容是从社会和经济公共管理的角度审核企业的投资项目，主要内容在于“维护经济安全，合理开发利用资源、保护生态环境，优化重大布局，保障公共利益，防止垄断出现。”而不再是代替投资者对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案进行审核。三是要提高政府管理水平和办事效率，特别要打破行政分割局面，要建立起对行政管理部门的监督机制。四是建立一个对非公有制企业归口管理和服务的机构，如中小企业局，加强对非公有制企业的服务和维权，通过这个机构，建立非公有制企业与政府沟通和对话的机制，充分反映非公有制经济发展的要求，促进非公有制经济快速发展。
政府部门今后对经济的调控，要综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，以间接调控方式为主，切实做到“微观上该放的一定要放开，宏观上该管的一定要管住”，保持国家对社会经济发展的积极引导和有效调控。健全的宏观调控体系应当是包括财政政策、货币政策、产业政策在内的一套完整的经济调控手段，健全有效的法律手段及必要的行政手段，使宏观调控具有前瞻性、及时性、有效性。以加强和改善宏观调控及政府的社会管理、公共服务职能。
本文发表于《中国信息报》2005年9月14日 | 