关于“土地开发性增值分配”的
网上笔谈材料汇编（26页）
以文会友，平等探讨，相互促进，共同提高！
关于“土地开发性增值分配”问题的网上笔谈
（１—２１修订稿）
本人发起“关于土地开发性增值问题的网上笔谈”，欢迎网友踊跃参加。为此，提供五份素材，以供参考。发言稿请发表在互联网上（进入“http：//sard.ruc.edu.cn/zhoucheng＂的“留言板”中）。此项活动从１月初开始，持续到2月初。但过期后仍然欢迎继续发表意见。
周 诚 ２００６年１月２１日
笔谈素材（共５件）
一、周天勇：《维护农民土地权益的几个问题》（摘录）
二、李元：《中国城市化进程中的征地制度改革》（摘录）
三、T.J．Lawrance , Transfer of Development Rights
四．孙弘谈土地“发展权”
五、周诚：土地开发性增值分配中的“涨价私公兼顾论”
素材之一：周天勇：《维护农民土地权益的几个问题》（摘录）
（原载２００４年２月１０日《中国经济时报》第５版）
由于政府投资于城市和交通基础设施而引起的土地价值上升部分，应当归农村农民所有，还是应当归国家所有﹖
从经济学上讲，也即政府或者其它企业所有者主体投资活动对农村集体土地形成了升值的外部结果，其属于谁。有些政府官员和学者认为，城市周边和交通沿线的农村土地价格因政府投资而升值，因而，其升值部分应当归国家所有。
市场经济的原则是：在财产的所有者没有发生变化的前提下，甲行为主体的活动对乙行为主体形成的好的效应，除非双方提前有特殊的界定，这种好的效应还是由乙所有和受益。比如，政府投资于城市道路和路灯，其形成的外部性不能向行人收取费用；还比如，某单位从驻地向交通干线修了一条公路，使沿路村民的出行方便了，这个单位并不可能因此而向受益的村民收费。
也有的学者认为，国家在农田基础建设和农村基础设施方面进行了一些投资，这种投资引起的升值（马克思所说的级差地租二），应当归国家所有。我认为，这也是不合适的。一是在支持农业进行投资时，国家并没有说要入股于土地，土地的所有权没有改变。二是国家的义务教育投资，使受教育人力资本增加，其后来个人的收益并不能，也不可能归政府所有；国家对农村涉地的投入支持与此同理，并不能成为国家收归级差地租二的理由。
因此，政府投资于城市和交通基础设施而引起的土地价值上升部分，应当归农村农民集体所有，政府可以通过税收方式来调节过于高的所得部分。
（摘者注：此系该文一个部分的整块摘录，故不加引号。）
素材之二：李元：《中国城市化进程中的征地制度改革》（摘录）
（原载《中国土地》杂志２００５年第１２期）
有人“主张从界定‘公共目的’入手来界定政府征地范围。．．．．．这项主张听起来很简单，实行起来却颇有难度，．．．．．从我国当前土地利用特定看，也难以只征用‘公益性’用地。我国正处在快速城市化、工业化的过程中，土地的开发利用完全不同于已经完成了城市化、工业化的发达国家。仅今后很长一个时期，我们的建设用地的开发利用仍将以成片开发、综合利用为主，不同于发达国家可以只为某一个项目进行单宗土地的征用和开发。因此，强求现在就去界定发达国家都没有完全界定清的事情，不仅难以做到，而且无法操作。”
有人“主张农用地转为建设用地的增值全部归于被征地农户。有一些人甚至写文章说，政府通过征地剥夺了农民几万亿。这样的宣传是错误的。因为它混淆了农用地和建设用地的不同价格。．．．．．．农用地由于收入低，因此价格低。建设用地由于收入高，因此地价也高。这种土地的升值，是由于政府代表社会的投入所致。．．．．．．在现实生活中，一些地方政府在获取和使用土地增值收益方面确有许多的不规范，但不能因此得出结论，要把土地增值收入全部归于农民，那只能带来更大的不公和混乱。当然，政府在土地增值的使用上，要照顾农村发展的需要。”
“单个农户，根本不可能垄断土地市场。如果政府也不能严格控制进入建设用地市场的【土地】数，土地势必贱卖，不仅不能筹集城乡建设的资金，而且会严重损害农民的利益。上世纪９０年代初，海南土地市场失控，农民直接卖地，一亩海边的土地只有两三千元，这个教训，永远不能忘记。所以，不能认为政府垄断市场仅仅是为了‘贱买贵卖’，‘捞取好处’，还应看到这项制度对稳定市场的作用。”
注：【土地】二字为摘录者所加。
素材之三（美国俄亥俄州立大学介绍美国“土地开发权转移制[ＴＤＲs]”的文章【全文】）：
Ohio State University
Community Development
700 Ackerman Road , Columbus , OH 43202-1578
Transfer of Development Rights
CDFS-1264-98 Land Use Series Timothy J. Lawrence
Current concern over the rapid and increasing loss of farm land has led to explorations of ways to protect our valuable land resources. One of several options being considered is called the transfer of development rights (TDR). Transfer of development rights refers to a method for protecting land by transferring the "rights to develop" from one area and giving them to another. What is actually occurring is a consensus to place conservation easements on property in agricultural areas while allowing for an increase in development densities or "bonuses" in other areas that are being developed. The costs of purchasing the easements are recovered from the developers who receive the building bonus.
The transfer of development rights is not a new concept. TDRs have been used in other areas of the country for the preservation or protection of open space, natural resources, farmland, and urban areas of historical importance. TDRs also have been used to secure land for solid waste facilities and for the protection of golf courses. More than 20 states have enacted or amended statutes accommodating the TDR concept. Currently, seven states have TDR statutes specific to farmland protection. A brief explanation of the general principles of TDRs and their current use is essential to understanding how they could be used to protect
The Rights of Ownership
Property ownership can be described as a bundle of individual rights. The ownership of land includes rights pertaining to minerals, timber, agriculture, riparian rights, surface and ground water, air, and development, to name the most common. Use of these rights is not absolute. Governmental entities do have the right to constrain, to a certain extent, a property owners use of these rights and thus the economic value that the property owner can derive from the property. The most commonly used restraint has been on the exercise of the individuals use of development rights primarily through zoning.
Development Rights Are Independent of Land Ownership
The concept of TDRs provides for financial compensation to property owners while society imposes land-use regulations to control growth and development. This approach involves severing the right to develop an area that the public wishes to preserve in low density or open space and transferring those rights to another site where higher than normal density would be tolerated and desirable. The development right is independent of land ownership. The development right becomes a separate article of private property and can be shifted from one area to another and can have economic value.
Facilitating Land-Use Planning
TDRs are regulatory tools designed to facilitate land-use planning. Unlike most community comprehensive plans, the transfer of development rights requires much more certainty of where development will happen and where it will not. TDR programs do more than preserve farmland, natural resources, and open space; they change the way development occurs in a community. However, TDR programs cannot be established in the absence of a comprehensive plan. Implementation of a TDR in the absence of true comprehensive planning represents a failure to recognize that development credit values depend on a stable and predictable real estate environment.
Buying Development Rights
TDRs are very similar to the more commonly known purchase of development rights (PDR) programs (see OSU Extension Fact Sheet CDFS 1263-98, Purchase of Development Rights. The value of the PDR or development easement is the difference between the agricultural or open space value and the development value. For example, if the value of the land for agriculture is $2,000 per acre and the developer would pay $6,000 to buy the property for development, the value of the easement or development right would be $4,000. However, market forces will determine the ultimate value of the development right. PDR programs require that a governmental agency or land trust purchase the development rights to a particular property. The development rights on the piece of property are then "retired" through deed restriction.
The difference between a TDR and a PDR is that the TDR is done in more of a controlled setting where areas are predetermined as "sending" or "receiving" areas. Private developers or local governments purchase the development rights from within the sending areas and transfer them to an area to be developed; this area is known as the "receiving" area. The owner of the preserved site retains existing use rights while receiving compensation for the development value of the land. As a result, the development potential of the property is, in effect, frozen. By lessening the economic impact of protectively zoned property and enabling the owner to recoup the economic value of the propertys frozen potential, the TDR is designed to minimize the objections to such zoning.
Buying and Selling Rights, Not Land
Thus, TDR makes it possible for there to be a free exchange (buying and selling) of development rights without having to buy or sell land. The down zoning (changing of the allowed density to a higher number of acres per unit, i.e., going from one unit or home per five acres to one unit or home per 40 acres) a government entity may impose on a sending area does not necessarily reduce the economic value of the property within that area, because the development rights remain in the landowners hands and can be used on other properties of the owner or sold to others for use elsewhere.
Two Types of TDR Programs
The most common TDR program allows the landowner to sell the development rights to a developer who then uses those development rights to increase the density of houses on another piece of property at another location (i.e., going from 1/4 acre per unit to 1/6 acre per unit). A variation of that type of a TDR would be a situation in which the developer transfers the development rights from one property to another property the developer owns. The higher density that developers are able to realize is the incentive for them to buy development rights.
A second method allows a local government to establish a TDR Bank to transfer development rights. In this method, developers, who wish to develop at a higher density than current zoning allows, would purchase development rights from the local government. Again, the higher density is the incentive for the developer to purchase the development rights. The local government could then use these funds to purchase development rights of properties in areas that it wants to protect from urban development. The receiving area could not increase in density higher than some maximum set within the comprehensive land-use plan. The difference between the density with or without the TDR credits would be the permitted "bonus" that the developer could realize.
Figure 1. Transfer of Development Rights (Platt, 1996)
Components of a TDR Program. There are four main elements of a TDR that must exist in all successful programs:
- A designated preservation zone (the sending area, described earlier).
- A designated growth area (the receiving area, described earlier).
- A pool of development rights that are legally severable from the land.
- A procedure by which development rights are transferred from one property to another.
Without these components, landowners will have trouble finding a buyer for their development rights. The lack of a market for landowners who are mandated to sell their development rights to realize the economic development value of their property could be grounds for legal action. Under a voluntary TDR program, the lack of a receiving area would result in development occurring in the sending area just as before and with little land being protected.
Incentives. It is essential that developers have an incentive to purchase development rights (i.e., a density bonus). As part of the comprehensive plan, a TDR program must provide incentive for the government to increase the building capacity within the receiving zones when TDRs are used. This extra capacity is approved only after the developer transfers the development rights he or she may own, or purchases those rights from landowners in the sending areas, or from the TDR Bank. It is recommended that receiving areas should provide for about 30 to 50 percent more building units that the actual number of transferable rights would allow. This creates a competitive market among landowners wishing to sell development rights, and among developers needing to purchase those rights. It is important to note that receiving areas do not have to be contiguous to the sending area nor do they have to be in one large mass. However, wherever the receiving/sending areas are, the use of TDRs should be consistent with a communitys comprehensive plan, future land-use map, zoning, and capital improvement program.
Features of an Effective TDR Program
TDR programs are very complex and can be very difficult to administer. They can be an effective tool in the preservation of farmland and natural resources; however, they are appropriate only in very limited areas and circumstances. Several features are important in determining the effectiveness of a TDR program.
- Ease of understanding
To be effective, a TDR program should be simple and easy for landowners and the public to understand. There must be a strong commitment to the TDR program by the political leadership of the community. A TDR program takes time to work and must be mandatory, rather than voluntary, for landowners in the sending area and for the higher density building in the receiving areas. Smart developers usually can gain extra density through variances or other means and will have little incentive to purchase development rights unless the zoning process is relatively inflexible and incorruptible. Political pressure to change back to the old ways, before the program has had a chance to work, may be very strong.
- Managed Growth
The TDR program should be part of a growth-management program. The county, municipality, or regional planning area must have a solid comprehensive plan and tight zoning ordinances in order to support a TDR program. The ultimate purpose of a TDR program is to create more efficient growth patterns. However, it is just as important for there to be long-term growth expectations to assure landowners in the sending area that there is value in their development rights. TDRs will not work in very rural areas where there is little or no development pressure on the area to be preserved. Within the receiving areas, the county, municipality, or regional plan must include policies, zoning ordinances, and capital improvement programs that will assure communities in the designated growth areas that a public facility overload will not result from the TDR density bonus.
- Adequate Incentives
Farmers need adequate incentives to sell their development rights just as developers need adequate incentives to purchase the development rights. Also, the density bonus in the receiving areas must be attractive enough for developers to want to purchase the development rights. The value of the development rights should be predictable and should adequately reflect the true value of the development rights in order to encourage farmers to participate. The establishment of a TDR Bank can help keep a program active during slow economic times and provide a floor for TDR prices. In addition, developers may find it easier to purchase development rights from a governmental entity, rather than from individual landowners.
- Careful Management
Finally, a well-trained planning staff must carefully manage the program. Staff members must be well-skilled not only in the fundamentals of planning but also in public relations to explain the program to politicians, landowners, developers, and the public.
Ups and Downs of TDRs
Unfortunately, what works well in theory may not be effective in practice. While TDRs appear to be an effective method of preserving farmland, open space, and natural resources, the reality of the situation is that they have been primarily effective within urban settings. There are a few successful TDR programs in rural areas. Most notably
The distribution of development rights is the distribution of wealth, and distribution formulas raise equity issues at least as severe as those involved in rezoning. TDR programs may not provide the type of protection that a community might expect and may not provide the equitable distribution of the wealth that the landowners might expect. It has been argued that the only equitable basis for the distribution of development rights is in proportion to the losses landowners suffer due to change in land-use controls. Based on the current farmland TDR programs operating around the country, it is questionable if TDRs can satisfy those losses except in very limited and specific circumstances.
Bibliography
Criss, Jeremy V. Farmland Preservation Programs in
Department of Economic Development:
Daniels, Tom and Deborah Bowers. Holding Our Ground: Protecting American Farms and Farmland. Island Press:
James, Franklin J. and Dennis E. Gale. Zoning For
Platt, Rutherford H. Land Use and Society: Geography, Law, and Public Policy. Island Press:
Stinson, Joseph D. Transferring Development Rights: Purpose, Problems, and Prospects in
All educational programs conducted by Ohio State University Extension are available to clientele on a nondiscriminatory basis without regard to race, color, creed, religion, sexual orientation, national origin, gender, age, disability or Vietnam-era veteran status.
Keith L. Smith, Associate Vice President for Ag. Adm. and Director, OSU Extension.
TDD No. 800-589-8292 (
素材之四：孙 弘谈土地“发展权”
“关于土地发展权利（力）的来源：一是来自所有权。土地发展权或者是土地所有权的组成部分，或者是从所有权中分离出来的。二是来自国家主权。土地发展权的权源是国家主权，因而该权利是主权性的财产权。
“关于土地发展权的归属，有两种主要处理方式：一是土地发展权同地上权、抵押权一样，首先自动归属于所有人，政府要保护农地须事先向所有人购买发展权。二是土地发展权一开始就属于国家或政府，土地所有人或使用人若想改变用途或利用强度，必须向政府申请或购买土地发展权。英国在承认土地私有权前提下，通过土地发展权国有化，在全国范围内推行开发计划许可制度，强化公权对私权的限制，实现土地收益返还社会，“涨价归公”。美国的土地发展权是土地所有权的一部分，对需要保护耕地的郊区土地，政府向土地所有者购买土地发展权。法国的建筑权类似发展权，规定属于土地所有权的建筑权有一上限限制，超过部分归国家所有。对中国的土地发展权归属问题，大部分学者认为属于国家；少数观点认为中国的土地发展权归属要体现对产权的尊重，分别属国家所有和农民集体所有，农地发展权归农地所有者。”
摘自孙 弘：《中国土地发展权研究：土地开发与资源保护的新视角》（中国人民大学出版社，２００４，第３９—４０页）
（摘者按：上文所说的美国的情况，只适合于实行ＰＤＲs（土地开发权购买制）的地方，而不适合于实行ＴＤＲs（土地开发权转移制）的地方。）
素材之五 ：土地开发性增值分配中的“涨价私公兼顾”论
中国人民大学 周 诚
目前，在我国关于土地自然增值分配存在着两种观点——“涨价归农（私）”与“涨价归公”，针锋相对地处于两个极端；两者都具有片面性——既具有值得肯定的一面，又都具有难以成立的一面。
“涨价归农（私）”论是一种坚决维护失地农民利益的理论，这是应当予以充分肯定的。但是它认定农民拥有取得全部土地自然增值收益权，只看到失地农民应当享有农地开发权，而根本忽视整个社会，其中包括其他农民也应当享有此项权利，那么，因整个社会经济繁荣而产生的土地自然增值的分配，便与整个社会无缘了，在耕农民则更无缘问津，这就显然大失公平合理。如果完全按照“涨价归农（私）”的观点进行农地自然增值的分配，则失地农民便可在一夜之间暴富，必然不利于农民安心务农，改善农地质量，而且也会使附近的在耕农民产生同样情绪。实际上，考察土地自然增值的归属，应当与其产生的根源相联系，应当顾及社会各个相关方面的利益，从而，单纯的“涨价归农（私）”论便是不能成立的。
“涨价归公”论阐明了土地自然增值产生的社会经济根源，而且“涨价”也并非由“成本”所决定，这些都是应当予以充分肯定的。然而，“涨价归公”论仅仅看到土地的自然增值来源于社会经济发展，从而社会应当拥有整个农地开发权，而不顾失地农民拥有获得充分补偿的天然权利，即忽视农地所有者也应当分享农地开发权，从而使得失地农民受到不公平待遇，却是不可取的。在我国的现实经济生活中，过去长期对于失地农民实行低补偿的实践表明，“涨价归公”曾经是我国农地征收补偿中实际上遵循的不成文原则。而且，如果不摈弃这种理论，而仅仅是增加失地农民的补偿，则意味着失地农民所得到的补偿中便包含着社会对于他们的额外照顾甚至是恩赐，而并非失地农民本来所应得，从而从产权理论上来看便存在着明显的漏洞。由此可见，单纯的“涨价归公”论，也是站不住脚的。
现实经济生活中的几个突出的实例，使得我们不得不一分为二地看待“涨价归私（农）”论和“涨价归公”论，关注“私公兼顾”（地利私公共用）论、“全面开发权”论
实例之一：依据“涨价归公”的理论（英国的穆勒与美国的乔治），英国工党政府曾经于１９４７年—１９５３年实行土地开发权国有化，即政府通过征收土地开发捐（Ｄevelopment Charge）将土地增值全部收归国有。但是，此种举措未能长期坚持，除了执政党更叠之外，最根本的原因是此种政策造成了地产市场萎缩而不得不放弃，即恢复“涨价归私”制。英国的此举表明，她看到了“涨价归私”制之弊，而企图通过“涨价归公”来兴利除弊，但“涨价归公”制的极端性——完全否定土地所有者的开发权，不能保障失地者的基本利益，从而使其无法适应市场经济的需要，在实践中碰壁而归于失败。
实例之二：在我国的现实经济生活中，过去长期对于失地农民实行低补偿政策的实践表明，“涨价归公”曾经是我国农地征收补偿中实际上遵循的不成文的政策原则。实行“涨价归公”制的出发点为维护公共利益，但实行“涨价归公”制也具有严重的副作用——据估算，大约有近半数的失地农民的生产与生活存在明显的困难。有鉴于此，理论界一些人士极力呼吁实行“涨价归私（农）”制。
实例之三：２０多年来，在美国的一些州，实行土地“开发权转移制”（Transfer of Development Rights，ＴＤＲs）。其要点是：在一个社区内，按照规划进行开发的土地所有者，必须从按照规划加以保留的土地所有者哪里购买足够份额的土地开发权，方可进行土地开发。在美国的一些州，还实行土地“开发权购买制”（Ｐurchase of Development Rights, PDRs）。其做法主要是，由地方政府出资，付给一些拟保护的农地（以及一些空旷土地、自然资源等）所有者一定费用，将其开发权收购归政府所有，以便弥补土地所有者所损失的机会利益。美国的这种创新，非常值得重视。
实行“涨价归公”制，完全否定原土地所有者的开发权，不能保障失地者的基本利益，只是保障了社会利益；在实行“涨价归私”制的条件下，则仅能保障失地者的利益而不能兼顾在耕农民和社会的利益。换言之，土地开发权完全归公与完全归私，是两个极端，各自有其片面性，在实践中都会碰到严重问题，而其症结为“分配不公”。我国一些人士为纠正“涨价归公”之弊而主张“涨价归私”，无非是重走１９５４年以后英国的老路而已，在理论和政策上都并无任何创新。从而，汲取以上两者的优点而摒弃其弱点，便意味着应当实行“私公兼顾”（地利私公共有）制。美国的ＴＤＲs和ＰＤＲs，为我们创建“私公兼顾”制，提供了极其宝贵的启示。
在实行“私公兼顾”制条件下，每一块土地所者所平等地拥有的开发权不能实现时，便应当由获得开发权的土地所有者或国家给予补偿；换言之，因规划而获得开发权者，不应单独获得开发利益。概括而言，实行此种办法，由开发者或政府对于按规划应保留的农地所有者予以开发权补偿，可纠正土地开发收益完全“归公”“归私”之弊。
从土地开发权的角度进行进一步探索，可进一步提出“全面开发权”论，即兼顾原土所有者、相关土地所有者、国家三者的土地开发权的理论。原土地所有者拥有开发权，是不言而喻的；相关土地所有者，主要是指相邻土地所有者、基本农田的土地所有者，他们也天然地拥有土地开发权，不可漠然视之；而国家之所以也拥有土地开发权，则是由于，从根本上来说，土地开发性增值的最终来源为整个社会经济的发展。这种认识，是承认土地与一般财产不同，它具有社会性，从而不得不顾及“涨价”归属的社会影响。
在农地转非中贯彻“全面开发权”论意味着：优先充分补偿、安置失地农民，使其进入“小康”，无任何后顾之忧；剩余归公（归中央政府，避免地方政府以地生财），用于支持全国农村——其优先项目为对于在耕农民中的“相邻农民”、“基本农田农民”的开发权的适度补偿。
归根结底，“私公兼顾”论、“全面开发权”论，是承认差别、调和矛盾、多方互利、和谐共富之论。
附注： 英文的“ development rights”,其另译为“发展权”，笔者认为不妥。除了引文之外，笔者一律使用“开发权”。因为，英文“development”一词，主要具有中文的发展、开发、展开、发达等四个含义。按照惯例，中文的“发展”一词是指事物由小到大、由简单到复杂、由低级到高级等变化；而“开发”一词则是指对于资源的利用或进一步利用。显然，农地转变为非农用地，是指对于农地资源的进一步利用，从而应当使用“开发”一词方为确切。
（笔谈会素材全部结束）
学者反馈
※中国人民大学 刘运梓
同意周诚教授关于土地开发增值的分配实行“公私兼顾”的主张，并希望开展广泛的讨论，集思广益。现就有关问题补充几点意见：
(1)征用土地后增值的数额，付给农民的部分，除补偿其生活和重新就业所需费用之外，农民所得还应适当增加，让他们能分享城市化和现代化的好处。
(2)国家征用土地开发之后，开发商获利过大，其中包括有级差地租Ⅱ，这部分不应归开发商所有，应当增加土地使用费，或以税收和其他形式收归国家；还可将其中的一部分分给农民，以实现其土地所有权的收益。
(3)地方政府是国家土地规划和征地及其开发的执行者，需要一定的开支，是否应给它们某些提成，以利于其正确执行国家土地利用计划和相关的政策。
(4)如农民土地直接上市，实际上是实行土地私有化。在我国当前，很容易造成耕地大量农转非和许多农民失去生活保障，并使部分地区地价飞涨，部分地区地价大跌。此举不适合我国国情。
※ 武汉大学 吴越清
我看农地征收补偿
“归农”“归公”两难。前者依据农地产权，后者依据增值来源。 部分归农、部分归公，是取其“中”，“两面讨好”，从政策角度说，容易通过；可是，从理论上说呢，如何自圆其说？关于农地增值分配的“全面产权观”，是从来未听说过的理论观点，可能不大容易被广泛接受。可是，如果人们若是不能够找出其他新的理论来对抗这种“全面产权观”，或者推翻这种观点，那就只好“公认”或“默认”了！因此，我希望人们把精力集中到这种“全面产权观”上来。我们中国的经济学界，如果确实说清楚农地征收补偿的基础性理论，那就应当说是一大贡献！
英国、美国的例子，都很值得注意。这两个例子都是“求新”的产物。现在，一般人在谈论借鉴国外经验时，都绕过（或者根本不知道）这两个例子，只谈“归农”，这显然是片面的。
※ 甘肃农大 李延广
涨价归农”与广大农民
我出身于农民家庭，按说我应当举双手赞成“涨价归农”。可是，我家离县城很远，交通不便，非农开发很难轮到我们头上，只能一直务农，从而，“涨价归农”离我们就非常遥远了！
“近水楼台”的人家能够得到“涨价归农”之利——靠近县城的近郊区，得天独厚，一旦由农转非，而且如果涨价全部或者基本归农，那就会一步登天，发家致富，何乐而不为？
不过，两者加以比较，前者总是大多数，后者只是极少数。尽管因土地开发而发家的农户，并不是靠剥削，可是，这些“发”了的，也不是靠劳动、靠经营、靠科技呀！难道就那么公平吗？我们这些与非农开发无缘的农户，难道就不能因务农对社会提供宝贵的农产品而分一杯羹吗？
我希望，经济学家们为社会所提供的理论产品，能够更全面、更确切、更深入地适用于社会主义市场经济，力求避免片面性、随意性、表面性。
中国社科院财贸所城市与房地产经济研究室 况伟大
我非常赞同您提出的土地开发性增值分配中的“公私兼顾”论与“全面开发权观”，也非常同意您提出的农地“自然增值”公平合理分配应遵循“合理补偿失地者，剩余归公，支援全国农村”的基本原则。在此基础上，我发表两点自己的看法。
一是，在农地产权明晰的情形下，土地增值一方面来自土地用途的转变，另一方面来自相邻土地的正外部性。因此，我认为，若农地增值，国家应通过制定一个合理的土地增值税对土地收益在农民和国家之间进行合理分配，然后国家将土地增值税对产生正外部性的主体（国家、单位或个人）进行补偿。若正外部性是由政府公共投资造成的，我也主张国家土地收益应对其他农民进行补偿；若正外部性是由单位或个人造成的，我主张国家土地收益应对这些单位和个人进行补偿。至于国家为了粮食安全对农地进行用途管制，国家应从其土地收益中列专项资金，专门补偿农民因不能将土地转作其他用途而丧失的机会成本。
二是，我想对美国的土地“开发权购买制”（Ｐurchase of Development Rights, PDRs）和土地“开发权转移制”（Transfer of Development Rights，ＴＤＲs）发表自己的看法。我认为，这两种制度的主要目的是为了公共目的（例如，保护公共绿地、自然资源，等等），而且这两种制度是在严格的土地规划（land zoning）下得到实施的。据我所知，美国的土地规划的一个主要目的是为了克服外部性。因此，符合这两种制度的土地不仅包括城市边缘的农地，而且包括城市中的公共绿地、自然资源等。另一方面，这两种制度实施的前提是，任何一块土地都具有开发权，但为了公共目的，这些受保护的土地不能用于开发，但其土地开发权可以转让出去，在其他土地上进行更高密度的开发（high density），为了换取土地开发权，需要对这些受保护的土地合理补偿其丧失的机会收益。在中国，大多数情况下农地转为市地是为了城市化，如果城市化也算公共目的话，则在中国实施上述两种制度，至少和其原义不同，但其做法可以借鉴。
以上是我的粗浅看法，不妥之处，敬请批评指正，谢谢。
※ 沈阳农业大学 尚勇
很荣幸参加
征地补偿标准的制定涉及到一个农地的开发权问题，若按照建设用地用途制定补偿标准表明农民集体拥有原来属于自己的农用地的完整产权，换句话说农民可以获得农用地转为建设用地后的预期收益，而按照原农业用途获得补偿，说明农民集体只拥有这块土地的农用地用途下的价值，没有权力获得该地块转为建设用地后的价值的权利，即他们对这块地的所有权是不完整的，他们所丧失的正是该地块的开发权。在我国现行的补偿制度中执行的仍是按照农业原用途补偿的原则，这实质上是剥夺了被征地集体对于被征农用地的开发权，给集体土地所有者带来了经济上的损失，同时用地单位和政府却分享了这部分土地的增值收益（土地开发权价值）。需要说明的是，即使按照农用地转为建设用地后的土地利用类型补偿，也不是说农民可以获得所有的增值收益，而是要按照增值的投资主体不同进行合理的分配，对于增值部分，投资主体是农民集体的，要归还给农民集体；投资主体是政府的，要归政府收回。
对于开发权的分配问题，我认为这个增值收益应该怎样在集体土地所有者与政府之间分割。
首先，我们分析一下农用地转用为建设用地后的地租的组成情况。按照马克思地租理论的原理，土地分为土地物质和土地资本。那么对于土地物质，包含的是建设用地的绝对地租和级差地租I。绝对地租是指最差的建设用地也拥有的地租，对于建设用地来说，由于土地的肥沃程度对其的影响在一般情况下几乎不存在，而影响最大的要数区位条件，所以建设用地的 “最差”指的是其位置与现有存量土地相比较为偏僻。城镇土地绝对地租理论实际上是把城镇与农村地租问题作为具有密切联系的两个独立体系来看待的，这两个体系的交叉点即城乡土地的结合处。所以城镇绝对地租应为该城镇郊区农地的地租的最高界限（周诚，2003）。根据地租的“叠加结构”，也就是说城镇建设用地的绝对地租应该为该城镇郊区农地的绝对地租、级差地租I、级差地租II（若存在的话还应该加上垄断地租）。不言而喻，这些农地地租之和是农地所有者所有权权力束在经济上的实现和投资形成的结果，理应归农地所有者所有。
对于建设用地I，这一部分地租是在实现了农用地转为建设用地后的部分增值。它属于农地的开发权价值，应在农民集体与国家之间合理分割。按照地租理论，级差地租I是由土地的位置优劣而产生的。首先，被征农地的位置具有原始性，是客观上自然而然存在的，因此我们要承认被征地集体有获得部分建设用地级差地租I的权利，这部分级差地租I我们称之为级差地租Ia；同时，由于国家的城镇基础设施，交通干线建设等外部辐射性投资改变了被征农地的相对经济位置，由此产生的级差地租I自然要归国家所有，这一部分我们称之为级差地租Ib。
对于建设用地的资本地租指的是级差地租II，它是由于追加投资而形成的。对于建设用地的投资主要是指，使之达到建设用地的使用标准而投入的固定资本，如实现“几通一平”，大市政配套等政府的综合投资，可以看出这部分的投资主体是政府，因此级差地租II理应归政府收回。
通过以上的分析我们可以得出这样的结论，在建设用地的地租构成中，绝对地租和级差地租Ia，应分配给被征地集体，级差地租Ib和级差地租II应由政府收回。由前面的分析我们得知城镇建设用地的绝对地租由农地的绝对地租、级差地租I、级差地租II（若存在还应该加上垄断地租）构成，而这三项资本化后得到的即为农地的所有权价格，所以，也可以说农民集体得到的是农地的所有权价格加上土地增值收益的分割值（即开发权价值中的农民集体分享部分），这个分割值也就是上面所说的级差地租Ia。
以上是我对土地开发权归属的一点粗浅的看法，在这里写出来有班门弄斧之嫌，还请
※ 湖南师大 吴 芸
试谈征地补偿问题的社会学方面
——姑妄言之，欢迎探讨
征地补偿既是经济问题，又是社会问题，从而不不能仅仅盯住产权问题。从社会学角度看，能够大大开阔视野。从而，我们不仅仅要“算经济账”，而且也要“算社会账”。从社会学角度看征地补偿问题，也许至少要考虑以下各点：
① 征地补偿至少应当使失地农民无任何后顾之忧，否则会造成不同程度的社会问题，搞得“四邻不安”。
② 征地补偿过高，甚至按市地标准补偿，使失地农民一夜之间暴富，其不良后果至少是：a，与征地无缘的广大农民不满，影响生产情绪；b，在客观上鼓励农民自行出租、出卖土地，给土地管理造成很大负担；c，国家不得不从全国纳税人的贡献中拨款以解决相关的问题——换言之，在某种程度上等于让全国纳税人支付征地高补偿，从而意味着更大的社会不公。
③ 在耕农民是否从土地增值中获得部分利益，是一个重大的社会问题，值得重视。这涉及的是相对社会公平问题。
④ 从社会学角度看，ＴＤＲs制度是调整社区内部户际关系的良性制度，其本质是社会主义性质的（资本主义社会中有社会主义因素，并不奇怪）。我们这些社会主义者，如果紧紧坚持“失地市场价全额补偿”，是否有点偏离了社会主义精神呢？
⑤ 我们正在建立社会主义和谐社会，如何补农肯定与社会和谐问题关系密切。那么，“社会和谐”“互利双赢”是不是也应当算是增值分配的原则呢？
概括而言，征地补偿的基本精神之中，似乎至少应当包括调和各个方面的矛盾、使相关方面获得适当的利益、做到社会和谐、实现共同富裕等等并非纯经济性的考虑。
※ 中央财经大学 乔志敏
我国农地问题求解 （摘要）
农地产权制度的完善和农地征收制度的改革，是解决当前农地问题的两个关键方面。完善农民集体土地所有制是我国现行社会制度下农地产权制度完善的必然选择。正视农民集体土地所有权中的非农建设权利，并在此前提下按照市场经济机制给予合理补偿的农地征收方式，于国于民都是最为“经济”的选择。
关键词：农地；农地产权；农地征收
虽然在美国、英国等许多科技发达的社会里，由于开发出了对农用地的有效替代物，农业土地的经济重要性已经显著下降，经济也已经摆脱了土地这一生产因素的制约， [1]但对我国这样一个仍然以农业人口为绝对主体的发展中社会来说，土地依然是制约和影响社会经济发展的重要生产因素之一，而农村的土地问题则更是“三农”问题的核心[2]。农地产权制度的完善和农地征收制度的改革是解决当前农地问题的两个关键方面。
一、农地产权制度的完善
新中国的农地产权制度大致经历了土地的农业劳动者私有化、初级农业生产合作社下的土地“按份共有”制、高级农业生产合作社下的“共同共有”制、人民公社化的“公社所有制”、“三级所有、队为基础”的人民公社体制下的土地农民集体所有制、农民集体所有下的土地承包经营制等演化过程。[3]这一演变的过程，也又一次证实了以合作方式经营农业虽有可能成功的希望，但多告失败的结局。[4]对我国现行农民集体所有下的土地承包经营制的发展方向有四种倾向：实行农民集体土地的国有制、根据地区经济发达程度的不同实行多元所有制、完善农民集体所有制、实行农地私有制。[3]
1．农地国有化选择的渺茫。可以说，前两种倾向都将土地的国有视为较高层次土地所有制度和我国农地制度的发展目标，但就我国当前的情况来看，土地的国有是否真正能够作到对土地的高效合理利用，以及我国在本世纪是否能够实现上述发展目标，恐怕都还需要深入研究而不是盲目倡导。[5]
2．农地私有制选择的不现实性。在土地的农民家庭私有制下，其地权性质的相对完全性所具有的经济效率自然是无可非议了。[6，7]而由此所带来的农民自由品质的增加，从而摆脱对“共同体”的依附，成为独立化、自由化的个人所具有的民主革命意义更是不容忽视的。[8]对土地的农民家庭私有化的质疑，主要是担心出现土地的买卖导致“兼并”而引发的两极分化和土地规模经营的踏步不前。[3]关于土地买卖导致“兼并”进而引发两极分化的认识误区，秦晖先生从历史学的角度认为这是最值得反思的谬见：历史上的土地兼并主要是权贵们吞并不堪赋役负担的民地等政治原因造成的，而平民间的土地流转、乃至民间资本对土地的购买对土地集中程度的影响却是极其有限的。[9]朱冬亮先生也从封建王朝的“重农抑商”意识下的惜地观念在我国现代社会中发生根本转变的视角，阐释了两极分化意义上的土地兼并重演的不可能性，并指出日本、韩国及我国台湾地区实行的土地自耕农私有制通过对农民占地数量的限制等法律手段，避免了人们所担心的恶性土地兼并现象。[10]在象美国那样经济发达的国家，土地也的确不再是人们优先考虑的资产。[1]而农地的规模经营随着农村城市化进程自然也会得到逐步改善，不过要认识到像在我国这样一个人多地少的农业人口大国，农业的规模经营经历几十年，乃至上百年的历程，都是不足为怪的。[3]另外，对农地私有化的这两点担心相互之间也存在一定的冲突，因为土地“兼并”是规模经营的前提，不兼并便不可能促进规模经营，而要逐步实行规模经营又不可能不“兼并”。然而，选择什么样的地权制度，除了考虑经济效率，还要与社会伦理及道德、意识形态等价值体系和谐一致，才能够得到有效实施。即使是比较有效的组织形式，但如果从内部或外部威胁着政权的生存，相对低效的组织形式也就会持续存在下去。[7]
3．完善农民集体所有制的“无奈”选择。江泽民1998年在安徽考察工作时的讲话中就重申，“我们是社会主义国家，当然不能搞土地私有制，我们实行的是土地集体所有基础上的家庭承包经营。一条是不搞土地私有，一条是不改变家庭承包经营，这就是有中国特色社会主义的农业。”土地的农民集体所有下的土地承包经营制从理论上讲可以说是无懈可击的，然而由于事实上农民集体经济组织内部民主制度的极不完善，[9]理论上的集体所有事实上在许多地方却成了“村干部所有”。福建省将乐县安仁乡朱坊村9队1995-1996年护地运动的失败就是一个典型的例证。[10]另外，由于土地承包权随着农民集体人口的变动、农业及非农业建设用地的增加所导致的耕地总量的减少，而会定期的进行调整，从而不利于促进农地长期肥力的改善。[11]农民集体所有下的土地承包经营制实质上带有租佃制的性质，自然也就无法摆脱现代租佃制的弊端。[4]如果说选择无论是国有还是集体所有的公有制形式，目的是为了有利于实施严格的耕地保护的话，那就更谈不上其选择的合理性了。因为现有的官僚运作机制，根本无法有效杜绝和约束（反而激励着）各级政府部门对土地的肆意侵占和“寻租”行为。上述朱坊村的事实及山东齐河的“圈地运动” [12]都是非常典型的明证。虽然完善农民集体所有制是“无奈”的选择，但可以通过建立长期稳定的农地承包关系和完善土地承包经营权流转办法，来借鉴私有化的有益成分。事实上，鉴于土地的农民集体所有下的土地承包经营制所具有的租佃性质，其完善也无非应该从延长承包期、降低承包金、签订合理承包合同、允许承包经营权的流转等方面加以着手。[4]尽管允许土地承包经营权的流转，并不能保证土地的有效利用，但将其作为实现农地可持续利用的前提之一或许还是可以成立的。
二、农地征收制度的改革
党的十六届三中全会《决定》中指出，“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。”农地征收问题之所以受到中央的如此关注，其根本恐怕不仅仅在于农村的土地问题是“三农”问题的核心，可能更在于征地已经成为了暴力行政的“高发区”之一[13]。传统的征收制度是完全由“政府说了算”，带有浓厚的计划经济色彩，因而地方政府滥用征地权、无度吞噬农民集体土地、掠夺农民权益等问题的泛滥[14]自然就是不可避免的。按照《决定》，改革征地制度的关键可能就在于实现保护耕地的目标前提下，如何保障农民权益和给予农民合理补偿。
1．耕地保护目标的实现。强化对土地利用的规划约束和用途管制自然是一个非常重要的手段，因而对农用地的转用审批制度理当继续坚决实行。然而，一个不容忽视的问题是现行土地利用规划及用途管制方法的科学性备受质疑。[15]另外，土地不同利用方式下经济效益的巨大差异，使得“数量巨大的金钱系于土地利用决策，”因而规划及用途管制工作并非置身于贿赂和腐败之外的净土乐园；政府也可能把相当大量的土地规划到经济上不现实的程度，因为这样会使它们处于讨价还价的有利地位。[16]进行耕地保护的一个重大战略性决定因素就是粮食安全问题，考虑到“安全”的受益者不限于受到规划和用途管制“保护”的耕地的所有权人，即保护耕地具有积极的外部性，对“被保护耕地”的所有者应当给予适当的奖赏或激励，这也是促进土地利用规划得以实施的有效保障。[15]
2．对农民土地权益的理解。这里的农民土地权益显然包括农民集体土地所有权和农民的土地承包经营权。我国农村土地承包法第16条规定承包地被依法征收、占用的，有权依法获得相应的补偿。如果能够认真加以贯彻执行，对失去土地承包经营权的补偿标准进行确定则是不成问题的，至于由农民集体还是由农地征收者来具体支付也不会成为解决问题的障碍。对农民集体土地所有权内涵的不同理解恐怕是判断农民权益是否得到了保障的关键：一种倾向认为（下称“狭义说”），农民集体土地所有权仅限于对土地作农用的所有权，不包括用于非农建设的权利，非农建设的发展权属于国家，如此以来，现行按照被征收土地原用途给予补偿的方式就没有侵犯农民的土地权益；另一种倾向则认为（下称“广义说”），农民集体土地所有权不仅限于土地农用的所有权，也包括用于非农建设的权利，因而现行的征地补偿方式没有保障农民的土地权益，是对农民权益的剥夺。狭义说一般有两方面理由：土地管理法关于农地转用实行审批、规划及用途管制等方面的相关规定，隐含了非农建设的发展权属于国家之意；将非农建设的发展权赋予农民有失社会公平，因为从农用到非农用的土地涨价并非农民劳动的结果。广义说的理由在于，农民集体土地所有权和国有土地所有权既然都是土地所有权，自然就应该具有同等的权利和义务，不应该厚此薄彼。笔者以为：（1）现行的农地转用审批及征地补偿办法虽隐含了非农建设的发展权属于国家之意，但并不能够证明其存在的合理性，而其是否合理正是需要我们加以研究的。（2）规划及用途管制虽然客观上约束了农地的非农建设，造成了农地农用的事实，但这无非是国家从公共利益出发，为保护耕地而对土地利用进行干预的手段。国家同样可以借助与农民集体签订向国家让出非农建设权利合同的方式来保护耕地。比如，美国纽约州的萨福克县就广泛运用该方式，来维持长岛东部的土地用于农业耕种。在其他一些地方还通过专门的税收政策来达到同样的目的。因而，从理论上讲，这些方式都可以达到同样的效果，只不过规划及用途管制这种方式的运用更为普遍和广泛，关键在于付出的费用小。[16]况且，国有土地的利用也同样受到规划及用途管制方面的国家干预。可以说，规划及用途管制方面的规定也不能够证明农地的非农建设发展权就应该属于国家。（3）从农用到非农用的土地涨价是否应该为农民所得，这涉及到财产法则和分配的价值观或者说道德标准问题。而财产法则正是这里尚没有确定而需要加以论证和选择的，显然无法据其进行这一土地涨价归属的判断。认为土地涨价不是农民劳动的结果因而不应该为农民所得的见解中，分明是劳动价值观的体现。若以劳动价值为判断标准，就是我国社会主义初级阶段下的农民集体土地上的农地收益、资本利息、股息等收益分配方式的合理性也值得怀疑了。况且，在社会主义初级阶段将这一土地涨价部分归农民所得，并不违背《决定》中关于“推进收入分配制度改革”的精神。（4）现行的征地补偿方式在一定程度上存在对农民权益的剥夺。剥夺属于不公正的分配，只有以诈骗和强制为基础的关系才可能是剥夺范畴。现行的征地补偿方式的强制性自然具备了成为剥夺范畴的前提，是否存在剥夺还需要判断其公正性，而公正的标准依赖于社会的大部分成员毫不犹豫地接受的道德原则或价值判断。从农民角度理解社会公正有两条道德原则——互惠和生存。互惠原则的直接体现就是交换平衡。这里的平衡概念包括交换比率和给农民无偿提供的基础设施、教育等各种服务。生存原则主要体现为对维持肉体生存资料的需求（最低要求）和农民对享有与城市居民同等生活方式及国民待遇的需求。公正的评价标准不仅要以民间的公正观念而不是外部观察者的抽象标准为现实基础，而且会随着文化和时间的不同而变化。[17]比如在经济体制改革前如果能够将某农民集体的成员转为城镇户口，并给他们安排工作，除此而外再无其他补偿的土地征收不仅不会使农民有被剥夺感，而且还正是农民们求之不得的。然而现在若仍然以同样的补偿条件来征地的话，就需要暴力才能够实现。如果认可上述关于“剥夺”的理解，那么现行土地征收制度对农民权益存在某种程度的剥夺就是不言而喻的，而对补偿费的层层截流更是加重了农民的被剥夺感。（5）采用广义说的情况下，依然可以通过规划及用途管制、签订限制非农利用的协议、税收政策，以及土地开发权转移制度等方式，既能够确保保护耕地目标的实现，又可以保障不同农民集体之间的相对公平。而采用狭义说，由于存在征地补偿低而征收后可高价出让的利益驱动，因而实际上不仅不能够确保保护耕地目标的实现，反而会离目标更远。2003年暴露出来的地方政府“圈地运动”就是明证。正所谓“许多主张扩大政府职能的人所不满意的现象本身却是政府所造成的。” [18]总而言之，笔者更倾向于采用广义说。
3．给予农民合理补偿的标准。明确了农民土地权益的内涵，确定征地补偿标准就成了问题的关键。既然农民集体土地所有权不仅限于土地农用的所有权，也包括用于非农建设的权利，那么按照被征收土地在建设用地条件下市场价格进行补偿就是理所当然的，交易价格由用地人和农民集体进行协商。对公益性用地由国家给予补偿，对经营性建设用地则由经营者给予补偿。确定补偿标准的原则应该是统一的，以避免“双轨制”下的腐败及不公平。那种对国家有可能负担不起市场价格的担心恐怕是“杞人忧天”。但考虑到社会性投资对地价上涨的贡献，国家从中征收一部分赋税也是合情合理的。尽管对是由哪个“社会”，是土地所在城市，还是省或者国家，乃至世界经济对地价增值分别作出什么样的贡献，实在没有满意的答案，[19]但这并不影响赋税的实际征收。考虑到耕地资源的稀缺性和土地用途的不可逆转性，以及保护耕地的目标，参照耕地开垦费标准大幅度提高现行“有名无实”的耕地占用税的税率既非常必要，也是完全可行的。这种高税率耕地占用税的征收，还可以在相当程度上降低经营性建设用地征收的市场价格，[4]从而减少公益性用地征收时国家比照进行的补偿支付。
4．土地征收的补偿方式。在认可农民集体土地所有权广义内涵的情况下，可选择的土地征收补偿方式主要有两种思路：（1）将地价中原农业用途下的价值部分直接补偿给农民集体，而相对于原农用地价发生的增值则分解为社会性投资增值和土地用途转换增值两部分，并将前部分补偿给社会性投资者，后部分归集起来由全体农业经营者共同分享，从而可以调节因规划及用途管制导致的不同农民集体之间的不公平。这种方式下所谓公平的共同分享，除了要以收、支过程中的高额管理及监督成本为代价外，再分配过程中的“公关”腐败恐也“在劫难逃”，一般更为政府官员们所积极主张和易于接受。（2）按市场价格补偿给农民集体，国家向农民集体征收适当的土地增值税。为避免交易中的瞒价行为，可实行成交价格申报制度，同时国家拥有按申报价格优先购买的权利。这种方式既简单易行，又规避了前者的弊端，也更加符合市场经济原则，因而更易为农民所接受。为避免乡村干部以服从集体利益或为农民长远利益着想等名义来层层截流，应该对扣除土地增值税后的补偿费在集体和农民之间的分配比率加以规范。比率的确定应该遵循“留足农民的剩下是集体的”原则，因为农民对自己及其子女的关心胜过任何人对他们的关心，所谓“截流于民用之于民”无非是美丽的谎言。
5．土地征收权的具体实施。对公益性为目的的征收，由国家和农民集体进行协商。对经营性建设用地则由经营者和农民集体进行协商，经营性建设用地的土地使用权年限参照国有土地出让年限确定。两种情况下征收后的土地所有权都转移归国家所有，这算是征收具有强制性的一方面体现。采取这种“转权让利”土地征收方式，可以说是国家和农民集体双方都应该易于接受的一种较好妥协和“经济”选择，国家在逐步实现非农建设用地国有化的同时，农民的经济利益也真正得到了保障。
[1] 西奥多•W•舒尔茨. 报酬递增的源泉[M]. 北京：北京大学出版社，2001。
[2] 《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》辅导读本[M]. 北京：人民出版社，2003。
[3] 周诚. 土地经济学原理[M]. 北京：商务印书馆，2003。
[4] 刘潇然. 土地经济学[M]. 北京：中国土地学会，2003（重印）。
[5] 牧惠. 关于土地国有化[N]. 社会科学报，
[6] 张伍常. 再论中国[M]. 香港：信报有限公司，1987。
[7] 阿兰•兰德尔. 资源经济学[M]. 北京：商务印书馆，1989。
[8] 詹姆斯•布坎南. 财产与自由[M]. 北京：中国社会科学出版社，2002。
[9] 秦晖. 农民中国：历史反思与现实选择[M]. 河南：河南人民出版社，2003。
[10] 朱冬亮. 社会变迁中的村级土地制度[M]. 厦门：厦门大学出版社，2003。
[11] 俞海、黄季焜等. 地权稳定性、土地流转与农地资源持续利用[J]. 经济研究，2003（9）。
[12] 刘建平等. 别夺走我的麦田[N]. 南方周末，
[13] 李均德. 暴力行政 社会不堪承受之痛[J]. 半月谈（内部版），2003（12）
[14] 唐敏等. 地方政府已成了土地热的“主力”[J]. 瞭望，2003（47）
[15] 乔志敏. 土地利用问题的经济学思考[J]. 不动产纵横，2003（3）
[16]（美）约翰•M•利维. 现代城市规划[M]. 北京：中国人民大学出版社，2003。
[17]（美）詹姆斯•C•斯科特. 农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存[M]. 江苏：译林出版社，2001。
[18]（美）米尔顿•弗里德曼. 资本主义与自由[M]. 北京：商务印书馆1986。
[19]（加）梁鹤年. 简明土地利用规划[M]. 北京：地质出版社，2003。
※ 董全海
周教授曾正确地指出地制度由所有制、使用制和政府管理制三个部分组成。土地开发增值分配研究不能不考虑土地的所有制、使用制。如果要针对我国现实中的问题展开研究，就耕地而言，就不能不考虑我国现行的村民集体多有、农户承包经营的基本制度。笔者认为，这一制度的缺陷是多方面的，其中最重要的缺陷是耕地资源的非市场配置，这与建立社会主义市场经济体制的总目标是相悖的。在现行的村民集体所有、农户承包经营的耕地制度基础上研究耕地开发增值分配问题，将会受到较多的制约。
※ 中国农业大学 王立诚
关于农村土地征购的一点建议
当前农村集体所有农地被圈占之风甚盛，屡禁不止，建议从法律和行政上采取雷厉风行的严厉手段予以遏制。
１、 原则上不得征购耕地用于商业用途。
２、 各级政府，包括乡、镇、村都不得介入农村土地征购并从中提取资金，凡暗中收受购地款者以受贿罪论处。
３、 取消征购农地补偿款制度，一律采用市场价格并必须由具有一定资质的专业会计中介机构审定。
４、 供需双方直接交易，村委会只能管理但无权出售农地，必须由农民自愿组成的农村社区股份合作经济或土地股份合作经济代表村民的利益与征购方谈判，征购方案必须经村民大会确认。
５、 农地征购款必须在合同签订后一个月之内全部交付村民的社区股份合作组织或土地股份合作经济组织，并转交村民。
※ 中国人民大学农业与农村发展学院 曾寅初
就政策而言，实际操作与理论原则同样重要
周老师在网上发起“开发性土地增值分配”的讨论，很有现实意义。我对这个方面的问题关注不多，这里只是想结合日本农地征用补偿中的有关做法，谈几点看法，供参考。
1、就理论原则而言，我非常同意周老师的看法。在我看来，“农地全面产权观”应该是无论哪种社会体制下都是成立的。即使在完全实行土地私有制的国家，土地的私有权也不是绝对的，否则就不可能有征用制度的存在。在“农地全面产权观”的前提下，国家、开发商和农地所有者应该分享“土地增值”收益，对这一点我也完全赞同。对于据此提出的“农地转变为非农地所产生的自然增值，首先应当用于优先充分保障‘失地农民无任何后顾之忧’的需要，这是农民所拥有的农地产权本身在农地转非中的具体体现；其剩余部分收归社会所有，是理所当然的，是社会所拥有的农地产权的具体体现。”，在理论原则上，我也非常赞同。但是，我认为承认这样的理论原则，并不一定能够解决现实的问题。因为这里最难界定的正是“保障‘失地农民无任何后顾之忧’的需要”。怎样补偿才是保障了失地农民无任何后顾之忧呢？我个人的看法，在计划经济的时代，即使传统的按照“涨价归公”的理论为基础制定的补偿办法，基本上还是做到了这一点的。于是，就有一个我认为更为本质的问题，那就是不仅要有理论原则，更重要的是理论原则应该能够实际操作、能够执行，才会具有现实的意义。
在日本，根据农地征用法的规定，补偿问题没有更多讨论“涨价”归谁的问题，而是更关心财产权应该怎样补偿的问题。按照我的理解，理论上的关心有两点，一是财产权应该包括哪些内容？对于财产权当中的收益权等直接权利的补偿没有异议，但是是否要扩大到因为财产权失去造成的精神损失、以及财产权带来的发展预期权利等，则存在争论。现实中以直接的物质权利为补偿依据。二是对正当补偿的理解中有“相当补偿”和“完全补偿”两种学说。现实中大部分依据的是“相当补偿”学说。
因此，我以为周老师的理论原则还应该进一步发展，应该探讨到能够界定农民的“土地开发权”的界限。只有说明了这种界限，周老师的理论原则才有可能转变化政策原则，才可能被应用于实际。
第二，日本征地制度的特点决定了“开发性土地增值”分配实际上是通过市场机制实现的。根据日本的土地征用法，政府或者开发商取得农地的价格，是以征用决定公布时“相邻的具有相同功能的农地的实际市场价格”，根据公布时到农地实际取得时这一阶段中物价指数变动调整后确定的。大家都知道，在土地征用过程中，被征用农地的价格一般处在不断上升过程中。按照什么时点确定价格，将会决定增值的不同分配比例。就日本的农地征用而言，重要的有三个时点。第一是征地决定公布时，第二是征地委员会裁定时，第三是征地所有权实际转移时。日本的征地制度规定是以第一个时点，即征地决定公布时的地价为基础的，以后只是考虑一般物价指数的影响。这从表面上看，征地增值的收益似乎是完全归政府和开发商所有。实际上，并不是如此，因为对城市郊区已经被划为“城市化用地”或者“准城市化用地”的区域内，农地价格已经预先涨了很多。这些土地虽然还是农地，但是其价格绝对不是仅仅按照农地的收益来确定，而是将相当一部分增值的预期收益反映在了农地价格中。所以，此时的农地价格中已经分享了一部分增值收益。
实际征地的价格，是在征地方和被征地方之间谈判协商决定的。由学者、专家和企业家等组成的征用委员会在地价决定中起着重要的作用。当征地过程中买方价格高于卖方价格时，不需要征用委员会的裁定，而当卖方价格高于买方价格时需要裁定。需要裁定时，买方价格、买方价格和征用委员会裁定价格三者之间存在如下的三种情况：（1）当卖方价格〉裁定价格〉买方价格时，按照裁定价格；（2）当卖方价格〉买方价格〉裁定价格低时，按照买方价格；（3）当裁定价格〉卖方价格〉买方价格时，按照卖方价格。
可见，在这个过程中，就开发性土地的增值分配而言，有两点是明确的：一是尽管存在土地征用委员会的裁定，但是分配的比例主要还是由市场机制决定的，也就是说通过地价来反映的。农民得到的多少主要取决于被征地之前，可能被征地的预期收益已经有多大比例已经被计算在农地价格之中。二是农民的利益实际上是按照“相当利益”补偿的原则确定的，也就是说，按照这样确定的价格，被征地的农民实际上可以根据补偿购置到与被征的农地基本相当的农地，继续维持相当水平的农业经营。
第三，在我国由于不存在农地的市场机制，如何根据周老师提出的理论原则，制定可以实施的征地补偿，还需要进行进一步深入的探讨。希望在全国众多的有关农地征用制度的改革试验中，能够总结出更加符合周老师提出的理论原则的政策来。 （
大白菜涨价要不要归公？ 周其仁
市场里，同一幅土地从农业用途转为建设城市基础设施、工业、商业或住宅，地价可能一下子涨得非常厉害。眼看着一项资产的市值无端端地暴升了几十倍甚至几百倍，问题就来了：农地因用途改变而引起的地价大涨，究竟应该归谁所得？
一种主张认为，“这种土地的升值，是由于政府代表社会的投入所致”，因此，这部分土地的升值不能归土地所有者所得，而应当归“政府代表的社会”。简言之，就是“土地涨价要归公”。
在思想的历史上，此种见解大有来头。本文不谈这些来头，仅集中于推敲包含在“土地涨价要归公”命题的经济逻辑。我得到的结果是：如果本命题的逻辑成立，那么天下要拿来归公的东西，可就多到屈指难数了！
是的，导致商品涨价的原因很多，不过仔细追究，总有一部分因素与该商品本身及其所有者为之付出的辛苦和努力无关，而纯粹是因为“社会的”原因。让我们举些实例吧。
“非典”刚刚出现的时候，广州城里，醋价突然大涨。有位朋友说，不到一周之内，醋价翻升了70倍！醋还是醋，生产的工艺和成本没有什么变化，但仅仅因为市面传言，在家熏醋有利于防止“非典”，相信此说者众——社会因素也——卖醋的就无端端地发了财。类似的，不少中草药如板蓝根之类，“非典”期间也突然身价不凡，有什么道理吗？当然也是“社会因素”使然。
如果说“非典”不可测，因此导致相关商品的价格大涨是“一次性的”，那么在市场里还有不少经常出现的商品价格上涨，就是预期如斯，它还是涨、涨、涨。一个例证，是春运的火车票，年年如此。铁道部门过去就是不提官价，但是黑市之价还是暴升，涨价所得归了“黄牛党”。最近春运车票提了一点，但黑市未除，春运火车票的涨价所得改为一种分享体制。为什么春运时节的火车票涨价呢？首要的原因，是数之不尽的中国人一定要在春节赶回老家团圆——不是“社会因素”，又是什么？类似的还有中秋月饼，年夜爆竹，以及
不少旅游名胜之地，观光游客的人数分布极不均匀。海南的冬季尤其是春节前后，酒店加价，机票不打折，连土特产也升值。应该是“自然因素”使然吧？但你也不难看到社会因素——要是人人对自然条件的变化不做反应，春夏秋冬又怎样影响商品价格的变动？
更平常一点，凡可观察的商品或服务的市价上涨，我们都不可能找不到社会因素。大白菜简单吧，你不妨取一个市价上涨的实例，看、看、看，想、想、想。难道真的没有买家方面的因素？——要是大家铁定了就是不买，天下还有没有白菜涨价这回事？买家的因素（需求是也），又可以做分解。天气、节假、消费潮流、人口和家庭、相关其他商品的价格变动，怎样数，也数之不尽的。大白菜涨价里面就没有“政府代表社会投入”的因素吗？要小心了：倘若没有市政道路的投资建设，居民上菜场难于上青天；倘若没有警察维持秩序，买菜路上盗贼四起；倘若没有解放军保卫国防——还有大白菜的交易吗！
这里丝毫没有抬杠的意思，也不要以为是我思考问题误入了牛角尖。因为我们实在没有可能发现，世上究竟哪种现实的商品或服务的涨价，真的就完全没有“社会”或“政府代表社会投入”的因素。问题是，为什么那些振振有辞地主张“土地涨价要归公”的人士，不同时主张“白菜涨价也要归公”？
也许说，白菜不过一件小商品，土地才是大资产。小商品涨价的社会因素或可不加计较，大资产涨价，就是另外一回事情了。错。离开了白菜、粮食、树木、楼宇等无数商品的增值，土地增值不知为何物。“白菜涨价归公”与“土地涨价归公”是同一件事情的同一个逻辑，大声主张后者却又不好意思说出前者，表明其思想缺乏一致性。
喜忧并存的“全面产权观”
——与
刘正山
最近，中国人民大学的
看到这个观点，我喜忧并存。让我“喜”的是，从2004年1月以来，我跟
让我“忧”的，一是
二是
三是
实际上，国家并不拥有农地产权，农地产权乃农村集体经济组织拥有。既然是农村集体所有权转换为国有产权，这种交易方式算什么？按照经济学，交易方式有两种：买卖、租赁。买卖指的是物品连同所有权一起让渡；租赁指的是物品的所有权不让渡，只是使用权发生让渡。按照这个界定，农村集体所有的土地，转为国有建设用地，这个过程意味着所有权的转让，这属于“买卖”关系。既然是买卖关系，买方应该按照市价支付卖方。这好比
我认为，所谓的“辐射性增值”，是结果，是一宗农地转换为工业或者商业用地之后，经过开发之后的情况。譬如说，城乡结合部有一宗农地，如果种粮食，每年收获1000元，如果被规划为商业性质的用地，政府征用之后，不需要任何的平整等工作，直接拍卖，这块土地的价格马上上涨。而这种价格的上涨，是在开发之前，而不是开发之后。也就是说，转换用途的同样的一宗土地，价格突然变化，跟“辐射性增值”没有直接关系。
还是列举一个例子说明吧。《庄子》中讲述了这样一个故事：宋国有个人家，很会调制使手不龟裂的药方，他家世世代代都以漂洗丝絮为业。有个客人听说了这件事，请求用百金的高价购买他们的药方。于是这个人家召集所有的人共同商量说：“我家世世代代漂洗丝絮，所得只有微薄几金；现在一旦卖出这个药方就可获得百金，就卖给他吧。”这个客人便得到了这药方，拿它去游说吴王。当时越国刚好对吴国发难，吴王就派他，统领部队和越国打仗。冬天时，跟越军进行水战，大败越军。班师回朝后，吴王大喜过望，颁诏犒赏三军，同时将献药之人视为有特殊贡献的统帅，割地封赏嘉奖他。同样是这个不龟手之药，宋国人世世代代用来漂洗丝絮，结果始终贫困交加。即使按照“原用途”出售，也不过是“百金”。而商人献给吴王，用来作战，则可以战胜敌国，商人获得的收益，是“百金”的数千倍以上。这个增值，与“社会”没有任何的关系，它只是用途改变了而已。这与当前的征地补偿，几乎一样。
（注：作者所在单位为《中国土地》杂志编辑部）
“私公兼顾”论的提出及其他（
——不得不说的话
周 诚
一、有的人认为，我的“私公兼顾”论的提出，完全是其对我进行批判的结果。这完全不符合实情。实际情况是，首先，在寻找理论支持的过程中，重读
二、土地的非农性自然增值，在农用时处于潜伏状态，而在转非之后，处于显现状态，与农转非之后的开发，毫不相干。直接开发性增值是人工增值，与自然增值毫无关系。不分清这两种增值，探讨“涨价归私”“涨价归公”“私公兼顾”问题，便无从谈起。
三、大白菜、电脑等普通商品价格因供求关系而涨跌，尽管也属受“社会因素”影响而产生的反应，但与土地受经济发展、社会繁荣而潜在增值，却完全不可同提并论。简言之，前者仅仅取决于短期供求，后者则取决于长期、持续积累。此外，大白菜、电脑等普通商品的产权，仅仅归属于其直接所有者，而土地功能的社会性则使得其产权不可能仅仅涉及到其直接所有者。而且，土地的价格也与“秘方”的价格毫无共同之处。——请参阅土地法学、土地经济学等等专著中关于土地产权的社会性等等论述。
四、反映我最新观点的文章——《农地征收宜秉持“全面开发权”论》，已发表在
五、我发起此次网上笔谈，确实是想“以文会友”，认真听取人们对于土地增值分配问题本身的各种各样的意见；凡是提供这方面意见的，无论具体内容如何（例如“大白菜”价格一文，是说理的），我一概表示衷心感谢！可是，个别人在某种程度上坚持着类似于当初创造社批评鲁迅的那种“进化论”的观念——年轻人总是比老年人进步。这种观念不是唯物辩证的。持此种观念者，以绝对正确自居，不以平等待人，居高临下，对于他人进行教训和嘲讽。但是此种言论对他人无损，而对于其自身的形象则极为不利。
六、我发表文章的“未定稿”，不敢列出引文的出处，是怕不讲道德的人整段甚至全文剽窃，此点明眼人一看便知，似乎无可指责。然而，对我进行指责者，大量引用我的原文而不加引号，却是为何？
七、我发表这些“不得不说的话”，完全是出于无奈，敬请广大网友见谅！
结束语 周 诚
一、 非常感谢学术界的朋友们，积极参与此次笔谈，发表高见，使本人从中受益匪浅。我将汲取营养，对此问题进行进一步探索，以期寸进。
二、 正如本人在发起此次笔谈之初所言，这次笔谈是不进行总结的。这是由于既无必要，也无可能。我请吕亚荣女生撰写的小结，基本上是技术性的。
三、 这次笔谈的基本宗旨是本人在发起时提出的“以文会友，平等探讨，相互促进，共同提高”。在未听到不同看法的情况下，下次再发起类似的探讨时，仍将恪守此项宗旨。
“以文会友，平等探讨”精神万岁！
（