我国乡镇机构改革自上个世纪90年代开始，基本特征是中央有号召、地方有热情、裁减人员、精简机构、合署办公、分解站所。
1、中央有号召：2001年民政部联合有关部门下发了《磁于乡镇撤并工作的指导意见》，对各地正在开展的撤并工作进行了指导。2004年，中央1号文件对撤乡并镇并村提供政策支持，要求：“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村，提供干部交叉任职。《中共中央关于制定 国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出，要“巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务”。
2、地方有热情。地方政府在撤并乡镇并村方面与中央保持高度的一致，可以得到统计数字的支持。截至2004年9月30日，我国的乡镇数为37166个，比1995年减少9970个；撤并乡镇共精简机构17280个，裁减财政供养人员8.64万人，减轻财政负担8.64亿元。
举例说明，笔者所在的**市，是安徽省内的先进发达城市，市辖三个县，原有663个行政村、65个乡镇。2000年、2003年在农村综合改革中对乡镇村区划进行了调整，撤并了乡镇村。结合**的情况分析， 地方政府的热情主要来自两个方面：一是城市化发展的冲动。为了推进城市化工业化，地方政府积极发展县域工业，建立县域工业园区。为了支持县域工业园区的发展，撤并乡镇并村中常常会置换出土地，给地方政府招商引资提供土地资源。另一方面，城乡一体化下县域经济发展通常会确定3--5个中心镇作为重点发展对象，可以有效地鼓励房地产业的发展和扩大对城市基础设施的投资利用。二是取消农业税产所产生的财政压力。如**市2004年全市乡镇公用经费比调整前下降了30%，事业单位支出下降40%，两项合计下降近2000万元，有效地减轻了县乡财政负担。
3、裁减人员：乡镇机构的一个基本理论依据是认为乡镇机构臃肿导致农民负担重，所谡“生之者寡，食之者众”。所以在逻辑上导致改革目标为大量裁减人员。有的地方下指标，全省470个乡镇要减少到200个，也就是乡镇要减少57%；同时，裁员14万名乡镇干部，认为乡镇干部超编达到86%.**市对乡镇党政机关内设机构实行“瘦身”，由原来130个，精简为96个，在职人员由1586人精简到1204人，乡镇行政编制总数控制在总人口的万分之六之内。
4、精简机构：乡镇干部的减少也相应的减少了干部职数。所以，精简机构成为改革的选项，一个乡镇党政机构的数量通常2--5个，“党务行政办公室 ”（或综合办公室）、“经济办公室”、“社会事务办公室”是常见的机构设置。
5、合署办公：乡镇机构改革也相应地减少了管理机构，党、政和人大机构实行合署办公，主要领导身兼数职，减少了领导职数。湖北省在全省推广全乡镇党委书记兼任乡镇长的做法。在**市，乡镇领导干部职数由原来697人，减少到363人。
6、分解站所：传统的“七站八所”的公共职能转移到县级业务部门，其他的职能实行市场化运作，县级业务部门可以通过有偿委托“站”、“所”开展业务的办法实现其公共服务职能。在**市，乡镇站所等事业单位由原346个精简到48个，在职人员由原来1445人，精简到1081人，把公益性服务职能交给经济实体，实行委托代理，纳入财政预算，把经济性服务职能推向市场，把行政执法职能收归县主管部门。
令我对上述形式的乡镇机构改革产生怀疑的是三件事：
第一件：改了又改，其因何在？在继2001年、2003年乡镇机构改革之后，2005年也在改革，前不久下乡调查，发现2006年仍有乡镇机构改革的任务，也就是说，撤并乡镇、机构改革虽有成效，但没有终日，乡镇机构改革到底应如何改、目标是什么，至少是农村的基层干部除了裁减人员外，其它未必清楚。
第二件：农村计生中心之争。去年下半年，在一次农村调查中，有人提出乡镇机构改革中“七站八所”都要撤并改制，自然地农村计划生育服务中心自然也在撤并之中。
这受到基层的抵制！计划生育是国策，撤并机构、消弱职能必然导致农村计划生育工作的混乱，这个责任谁也承担不起。结果在调查研究的基础上，决定在农村基层仍保存计划生育服务中心。这只是一个个例，我从中更多的思想是，乡镇政府在新形势下，真的是无事可作吗？过去，“要粮要钱要命（计生）”，是乡镇政府的中心工作，在减免农业税后乡镇政府是否是人浮于事、有事可作。乡镇撤并后，一个乡镇的管辖区域变大了，如在**市，撤并后乡镇平均规模由原来47平方公里、2.4万人，扩大到125平方公里、6万人的，为农民服务，乡镇一级的机构和人员真的是太多了吗？对于全国而言，为8亿农民提供公共服务，乡镇一级的机构和人员当直是太庞大了吗？
第三件：“建立农村基层工作新机制”座谈会。2005年3月，安徽省委书记郭金龙提出如何和完善“农村工作新机制”的调研课题，并亲自主持座谈会。在调查研究的基础上，座谈会开到县长、县委书记一级。我想，这是一次严肃而认真的思考，在减免农业税的新形势下，在市场经济的条件下，我们如何对待乡镇机构改革？农村、农民能离开乡镇政府吗？农村税费改革之后，乡镇政府的出路就是被撤并或变为派出机构吗？会上有一篇调研发言说得很好，“职能归位抓服务，机制创新促发展”，我的理解，这表明，乡镇机构改革的方向。
我国乡镇机构改革应当是以乡镇功能、政府职能和机制的重建为目标。传统乡镇是在城乡二元化制度安排下的乡镇，其政府职能变异为为城市及其工业汲取资源，和完成上级政府交办的各项达标的任务，以至乡镇政府“三乱”造成了农民的沉重负担。依次往下推理，农民减负在于减官，乡镇机构改革只剩下裁减人员、精简机构了。我还没有充分的证据证明可能不需要充并乡镇和裁减人员，但有一个关键的问题，就是改革如何从一开始就从职能转换出发，被大大地忽略了。我们在改革目标上是模糊的，在方法论上犯一个错误，为撤而撤，为减而减，把手段 当成了目标。从这个角度上说，乡镇机构走入了误区。
以建立农村基层工作新机制统领乡镇机构改革，我们才有一个天高地阔的思路：打破城乡分治体制，以城乡一体化定位乡镇机构职能，搞清改革方向，准确评价改革的效果。我以为，新形势下的乡镇机构职能应当是从为城市服务转变为农“三农”服务，为占大多数的农村居民服务，因此乡镇机构不是简单的撤并乡镇、裁减人员问题，而是一个农村的治理范式转换问题，复杂得很、难得很啊。