让穷人有房住
——城镇最低收入家庭住房保障探析
国家重视
城镇最低收入家庭住房保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分，是各级政府社会职责的重要内容，也是建立城镇住房新体制的关键环节。我国要实现全面建设小康社会的发展目标，体现在住房上，不光看社会上有多少豪华的住房，更为重要的是看全社会住房保障水平如何，以及住房保障的覆盖面有多大。
党中央、国务院高度重视解决最低收入家庭的住房问题。胡锦涛总书记在党的十六届三中全会和2003年中央经济工作会议上都指出：要建立和完善对最低收入者的救助制度，妥善解决城市特殊困难家庭在住房方面遇到的实际问题。2002年6月，温家宝同志批示：建立和完善廉租住房制度，解决最低收入居民家庭的住房问题，是住房制度改革和住房建设的一项重要内容。
1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》中明确提出“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。
按照我国《国民经济和社会发展“十五”规划纲要》中提出的“建立廉租住房供应保障体系”的要求，尽快建立健全适合中国国情的最低收入家庭住房保障体系，加快解决城镇最低收入居民的住房问题，保障公民的基本居住权利，确保社会的安定团结，是贯彻落实科学发展观和“三个代表”重要思想的具体体现。不仅是当前的一项紧迫任务，对未来全面解决社会低收入群体的住房问题更具有重要的社会意义。
为此，1999年建设部以第70号令发布《城镇廉租住房管理办法》，明确了城镇廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。该办法已自1999年5月1日起施行。2003年11月15日建设部第22次常务会议又审议通过了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，2004年建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局五部委联合以120号令发布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，自2004年3月1日起施行，这为我国建立和完善符合本国实际情况的住房保障制度迈出了重要一步。
任重道远
自1994年我国政府开始推行城镇住房制度市场化改革以来，全国已逐步建立了以市场配置资源为主的住房新体系，城镇人均住宅建筑面积也由1998年的不足10平方米增长到现在的23平方米以上。但相比之下，与住房市场化改革相适应的最低收入家庭住房保障制度建设进展相对滞后。目前，全国最低收入家庭住房住房保障工作在35个大中城市进展不一，有一半的城市开展了最低收入家庭住房保障工作；部分城市落实了资金来源，建立了最低收入家庭档案和申请、审批制度；不少城市结合本地实际进行了多种方式的探索，如发放租赁住房补贴方式、现住公房租金减免方式、新建廉租住房低租金出租方式等，取得了较好的效果。但同时普遍存在资金来源不稳定、保障水平低、覆盖面窄等突出问题。
现在各城市廉租房的保障对象主要限于民政部门确定的低保人员中的住房困难家庭，据民政部统计，自 1997年开始在全国推行城市低保制度，当年对于低保对象没有精确统计，根据民政部救灾救济司的估计，不超过200万人。1998年底，全国保障对象184万人，1999年底为281万人，2000年底为402万人，2001年6月底为458万人，2001年底达到1170万人，到2002年6月底，全国1930.8万人享受低保。从1998年到2000年，低保对象年均增长72.67万人，年均增长率仅为39.49%；从2001年6月到2002年6月，低保对象净增长1472.8万人，增长率为321.57%，是1998-2000年年均增长率的8.14倍。这种增长可以说是超常规增长。
另据国家统计局调查，2000年我国城市人均居住面积4平方米以下的困难户达8000多万户，城市家庭中住房使用面积小于20平方米的占7.8%，20-40平方米的占32.7%，流动人口住房条件更差。另据建设部住宅与房地产业司2002年8月在《中国解决中低收入家庭住房问题的途径和主要作法》的文章中对我国2001年住房情况的调查，全国仍有1.5亿平方米危旧房屋面临改造、156万个家庭缺房、35万个家庭人均建筑面积在8平方米以下，住房保障问题任重道远。
这方面，当前许多城市政府也出台了不少政策、措施，有许多成功的经验和作法，尤其是部分大中城市在解决最低收入家庭住房问题上进行了不懈的探索并取得了很大成效。如上海、北京、天津、成都等地在建立廉租住房制度的过程中，借鉴国外住房保障制度演变的经验和趋势，逐步形成了以租赁住房补贴为主、实物配租为辅的保障方式。
北京市2001年出台了《北京市城镇廉租住房管理试行办法》，通过两年多的实践，初步形成了具有北京特色的行之有效的最低收入家庭住房保障体制。首先，北京市建立了以公共财政为主的稳定的资金来源渠道，两年来财政已投入廉租住房建设、管理专项资金2．9亿元；第二，初步搭建立起市、区、街道三级管理，房管、民政、财政、街道办事处各部门配合实施的多层次管理构架：第三，制定了规范严谨的准入、审核、公示、摇号、配租、退出等管理程序：第四，针对廉租家庭不同困难需求，形成了租金补贴、租金减免、租金补贴还贷购房和实物配租四种方式并行的实施方式。目前北京市以民政部门确定的享受城市居民最低生活保障的家庭和城镇优抚对象家庭为廉租对象，配租标准低保家庭为人均使用面积10平方米，优抚家庭人均面积15平方米，现在全市已有1万多户家庭享受了廉租住房政策。
上海市自2000年10月在长宁，闸北两个区开始进行试点；2001年6月试点范围扩大至徐汇、卢湾，杨浦、普陀、虹口、宝山、闵行、浦东等8个区；2001年12月在全市19个区县全面推开，初步建立了廉租住房保障制度。在此基础上，2003年4月和12月，先后放宽了人均居住面积认定标准，扩大廉租住房的受益范围，进一步深化完善了廉租住房政策，使全市享受廉租住房政策的家庭扩大到万户。
现在上海市已基本建立了一套可操作的廉租住房运作机制和操作程序。主要包括：集民政低保和居住困难为一体的“双困”准入机制，以租金配租为主、实物配租为辅的配租形式，市、区两级财政共同承担的资金筹集方式，以及公正规范的复核退出机制，建立了市、区、街道三级廉租办公室，民政、公安、街道、社区等协调联动的工作制度。此项制度的实施，深得社会各界认同和廉租对象的普遍欢迎。
2001年为了了解北京市居民对廉租住房的态度，中国经济景气监测中心会同中央电视台《中国财经报道》，对600位常住居民进行了问卷调查。调查显示，66.5%的居民对政府这一现行住房政策给予了肯定。 当在被问及北京实施廉租住房的最大好处时，32.4%的居民认为实行廉租住房体现了社会公平，廉租房是住房保障制度的核心内容，其意义在于保障那些在激烈的市场竞争中被甩在后面的公民的基本居住需要，保证市场机制的良性运作和社会稳定。另有16.6%的居民认为实行廉租住房很好地倡导了道德精神，体现出人与人之间的友爱精神。
他山之石
最低收入家庭住房问题早就受到国际社会的广泛注意。1996年6月，“国际人居”大会更把“人人享有适当住房”确立为《人居议程》的核心目标，号召各国政府为实现中低收入家庭享有充分住房的权利而不懈努力。
发达国家的住房保障制度近年国内学者多有详细介绍，这里不再赘述。从发达国家住房保障制度的基本运作特点及其演变来看，有几个方面是值得我们在保障制度设计中加以注意的。
首先，解决低收入居民的住房问题，是国家社会政策的重要组成部分，要有专门的负责机构和必要的资金投入。英、德等国的住宅法律都明确规定，居住权是公民权利的重要组成部分。保障公民的基本居住条件，是国家、政府职能的基本体现。因此，不仅相关法律要涉及居民居住问题，还有相对完整的住房法律体系，明确各级政府在解决居民住宅问题中的责任。也就是说，住房保障政策是这些国家社会政策的重要内容。既是政府的重要职责，也是社会保障资金投入的一个重要方面。英国、德国都有相应的部门或机构负责居民住房保障问题，这些机构根据法律设立，承担法律规定的职责。
其次，关于低收入居民的住房问题，没有一个简单、有效的通用解决方法，关键是要与本国的国情、低收入居民的需要等因素很好地结合起来，并综合设计。低收入居民住房问题的根源，不在住房本身，而是一个贫困问题，因此，必须从更广的视野来考虑。作为贫困的范畴，它同时也说明，住房问题是一个长期性问题，住房保障制度必须慎重设计。
还有，住房保障的方式与某一发展阶段的住房供求状况有着密切的关系。一般在住房严重短缺时期，政府直接建房的方式有利于刺激住宅的供给，加快住房建设；而当住房供求关系比较缓和时期，房租补贴的方式则更具有选择性，更有利于减少保障资金支出，有利于市场本身作用的发挥。
从发达国家的经验，结合我国的具体情况，建立适应我国国情的住房保障制度，既需要实践的探索，也需要总体目标的设计和对保障的方式的深入比较研究；既要借鉴国外的经验、研究国外的发展趋势，更要结合我国的国情；既需要充分利用现有的制度资源，也需要不断的创新。
前景展望
目前，作为中国社会保障体系重要组成部分的廉租住房制度建设还处于起步阶段，在资金筹措、保障方式、覆盖范围等很多方面有待于进一步研究和发展，许多新的问题如当前关注的农村进城务工群体的住房问题，城镇最低收入和中低收入之间的“夹心层”家庭的住房保障等，都是下一步重点解决的对象。还有部分地方政府对建立廉租住房制度不够重视，没有提上议事日程；一些地方仅仅把建一批房子作为短期的形象工程，没有把廉租住房制度作为住房新体制的组成部分来对待。相关的配套政策不健全，需要进一步完善。比如缺乏规范稳定的资金渠道，部门间的协调机制还不够明确，收入申报、收入审查、住房审查、户籍审查、公示、轮侯、配租、退出、住房档案等相关制度建设滞后。
但这项制度又是城镇住房新体制的重要组成部分，不仅对住房体制改革是一个重要补充，而且，它是针对城市贫困群体的一项重要社会政策，其社会意义远大于经济意义，对于解决最低收入家庭住房困难、保持社会稳定具有重要作用。
建设部总经济师谢家瑾曾将2004年3月1日实施的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》与1999年《城镇廉租住房管理办法》相对比，指出新办法在三个方面有突破：
首先，在建立城镇家庭廉租住房制度的资金来源方面有突破，明确了建议以财政预算安排为主、多渠道筹措廉租住房资金的原则，强化了政府在解决这一问题上的职责。
第二个突破是廉租住房的保障方式。新管理办法突出以发放住房租赁补贴为主要保障方式，以实物配租和租金核减为辅，这一多种保障方式最大限度体现了市场机制的作用，能够在有限资金的情况下帮助更多城市特困家庭从中受益，并有助于形成廉租退出机制。
第三个突破是在保障水平方面。新办法明确了城镇最低收入家庭廉租住房保障水平应当以满足基本住房需要为原则。针对中国有的地方根本就没有廉租住房，而有的地方廉租住房水平过高，新办法规定享受廉租住房的家庭人均住房保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60%，这一标准符合国际上的通用标准。新管理办法将实施廉租住房制度的范围从市扩大到县，实施后更多城市和县城建立廉租住房制度，使更多城镇特困家庭的住房问题逐步得到保障。
展望进一步完善我国最低收入家庭住房保障体制的前景，笔者认为：一要坚持资金来源以政府财政预算安排为主，同时多渠道筹措（鼓励捐赠）的原则。考虑到住房保障制度是社会保障制度的重要组成部分，是政府公共财政支出的重要项目，应当建立以财政预算安排为主的资金来源渠道。鉴于目前各地财政比较困难，应当在财政预算安排的同时，多渠道筹集资金。如住房公积金增值收益中提取一部分，鼓励单位和个人进行捐赠，等等。
二是保障方式以发放住房租赁补贴为主，开放三级市场，实物配租和租金核减为辅。根据各地实践经验和国外住房保障的改革趋势，保障方式应以住房租赁补贴为主，实物配租、租金核减为辅。租赁住房补贴，把保障机制融于市场机制之中，最大限度地减少了对市场配置资源的影响；有利于廉租对象根据自己的需要选择住房地点、发挥有限资金的作用、形成退出机制，避免产生“贫民窟”；同时也适应了我国经济结构变动时期职工就业、收入状况变动较快的实际情况。实物配租主要针对孤、老、残、病等特殊群体，住房来源以腾退的旧公房或收购的二手房为主，避免集中新建廉租住房可能引发新的问题。此外，对已承租公房的廉租对象给予适当的租金核减，既可解决其住房问题，也可以减轻当前财政负担，为此将租金核减也作为一定时期内的保障方式之一。
三是在充分考虑到国家竞争力和财力水平的前提下，通过采取补贴递减等办法逐步将保障对象应扩展到夹心层、进城务工群体等。
社会住房保障体系的对象，从狭义上讲，是最低生活保障制度保障的对象即低保户、贫困人口；从广义上讲，它应包括所有无法从市场获得住宅的中低收入居民家庭，既包括具有城镇户口的“城镇居民”，也包括城市中大量所谓“流动” 但常驻城镇的“农业人口”。但目前，各城市出台的廉租房政策，保障的对象多限定在低保户、优抚家庭中的住房困难户，城市中既买不起房、又非低保的“夹心层”和大量的流动人口则不在廉租房保障的范围之内。
随着住房保障的发展，房租补贴的资格条件应当放宽。统计学通常按人口五等分划分出高收入、中上收入、中等收入、中下收入、低收入家庭，房租补贴应当逐渐扩大到占人口20%的低收入家庭，甚至扩大到中下收入家庭。为解决福利悖论，可以考虑采取“反向递减补贴”办法，最低收入家庭给予全额补贴，收入略高的家庭，补贴标准相应降低，依次递减。收入低于平均水平的家庭，有资格享受住房保障，或者是发给房租补贴，或者是支付购房补贴。无论房租补贴还是购房补贴，都将按反向递减原则确定统一的待遇水平。这样，同一收入的家庭，无论其选择购房还是租房，得到的补贴数额是基本相等的。
——城镇最低收入家庭住房保障探析
国家重视
城镇最低收入家庭住房保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分，是各级政府社会职责的重要内容，也是建立城镇住房新体制的关键环节。我国要实现全面建设小康社会的发展目标，体现在住房上，不光看社会上有多少豪华的住房，更为重要的是看全社会住房保障水平如何，以及住房保障的覆盖面有多大。
党中央、国务院高度重视解决最低收入家庭的住房问题。胡锦涛总书记在党的十六届三中全会和2003年中央经济工作会议上都指出：要建立和完善对最低收入者的救助制度，妥善解决城市特殊困难家庭在住房方面遇到的实际问题。2002年6月，温家宝同志批示：建立和完善廉租住房制度，解决最低收入居民家庭的住房问题，是住房制度改革和住房建设的一项重要内容。
1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》中明确提出“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。
按照我国《国民经济和社会发展“十五”规划纲要》中提出的“建立廉租住房供应保障体系”的要求，尽快建立健全适合中国国情的最低收入家庭住房保障体系，加快解决城镇最低收入居民的住房问题，保障公民的基本居住权利，确保社会的安定团结，是贯彻落实科学发展观和“三个代表”重要思想的具体体现。不仅是当前的一项紧迫任务，对未来全面解决社会低收入群体的住房问题更具有重要的社会意义。
为此，1999年建设部以第70号令发布《城镇廉租住房管理办法》，明确了城镇廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。该办法已自1999年5月1日起施行。2003年11月15日建设部第22次常务会议又审议通过了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，2004年建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局五部委联合以120号令发布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，自2004年3月1日起施行，这为我国建立和完善符合本国实际情况的住房保障制度迈出了重要一步。
任重道远
自1994年我国政府开始推行城镇住房制度市场化改革以来，全国已逐步建立了以市场配置资源为主的住房新体系，城镇人均住宅建筑面积也由1998年的不足10平方米增长到现在的23平方米以上。但相比之下，与住房市场化改革相适应的最低收入家庭住房保障制度建设进展相对滞后。目前，全国最低收入家庭住房住房保障工作在35个大中城市进展不一，有一半的城市开展了最低收入家庭住房保障工作；部分城市落实了资金来源，建立了最低收入家庭档案和申请、审批制度；不少城市结合本地实际进行了多种方式的探索，如发放租赁住房补贴方式、现住公房租金减免方式、新建廉租住房低租金出租方式等，取得了较好的效果。但同时普遍存在资金来源不稳定、保障水平低、覆盖面窄等突出问题。
现在各城市廉租房的保障对象主要限于民政部门确定的低保人员中的住房困难家庭，据民政部统计，自 1997年开始在全国推行城市低保制度，当年对于低保对象没有精确统计，根据民政部救灾救济司的估计，不超过200万人。1998年底，全国保障对象184万人，1999年底为281万人，2000年底为402万人，2001年6月底为458万人，2001年底达到1170万人，到2002年6月底，全国1930.8万人享受低保。从1998年到2000年，低保对象年均增长72.67万人，年均增长率仅为39.49%；从2001年6月到2002年6月，低保对象净增长1472.8万人，增长率为321.57%，是1998-2000年年均增长率的8.14倍。这种增长可以说是超常规增长。
另据国家统计局调查，2000年我国城市人均居住面积4平方米以下的困难户达8000多万户，城市家庭中住房使用面积小于20平方米的占7.8%，20-40平方米的占32.7%，流动人口住房条件更差。另据建设部住宅与房地产业司2002年8月在《中国解决中低收入家庭住房问题的途径和主要作法》的文章中对我国2001年住房情况的调查，全国仍有1.5亿平方米危旧房屋面临改造、156万个家庭缺房、35万个家庭人均建筑面积在8平方米以下，住房保障问题任重道远。
这方面，当前许多城市政府也出台了不少政策、措施，有许多成功的经验和作法，尤其是部分大中城市在解决最低收入家庭住房问题上进行了不懈的探索并取得了很大成效。如上海、北京、天津、成都等地在建立廉租住房制度的过程中，借鉴国外住房保障制度演变的经验和趋势，逐步形成了以租赁住房补贴为主、实物配租为辅的保障方式。
北京市2001年出台了《北京市城镇廉租住房管理试行办法》，通过两年多的实践，初步形成了具有北京特色的行之有效的最低收入家庭住房保障体制。首先，北京市建立了以公共财政为主的稳定的资金来源渠道，两年来财政已投入廉租住房建设、管理专项资金2．9亿元；第二，初步搭建立起市、区、街道三级管理，房管、民政、财政、街道办事处各部门配合实施的多层次管理构架：第三，制定了规范严谨的准入、审核、公示、摇号、配租、退出等管理程序：第四，针对廉租家庭不同困难需求，形成了租金补贴、租金减免、租金补贴还贷购房和实物配租四种方式并行的实施方式。目前北京市以民政部门确定的享受城市居民最低生活保障的家庭和城镇优抚对象家庭为廉租对象，配租标准低保家庭为人均使用面积10平方米，优抚家庭人均面积15平方米，现在全市已有1万多户家庭享受了廉租住房政策。
上海市自2000年10月在长宁，闸北两个区开始进行试点；2001年6月试点范围扩大至徐汇、卢湾，杨浦、普陀、虹口、宝山、闵行、浦东等8个区；2001年12月在全市19个区县全面推开，初步建立了廉租住房保障制度。在此基础上，2003年4月和12月，先后放宽了人均居住面积认定标准，扩大廉租住房的受益范围，进一步深化完善了廉租住房政策，使全市享受廉租住房政策的家庭扩大到万户。
现在上海市已基本建立了一套可操作的廉租住房运作机制和操作程序。主要包括：集民政低保和居住困难为一体的“双困”准入机制，以租金配租为主、实物配租为辅的配租形式，市、区两级财政共同承担的资金筹集方式，以及公正规范的复核退出机制，建立了市、区、街道三级廉租办公室，民政、公安、街道、社区等协调联动的工作制度。此项制度的实施，深得社会各界认同和廉租对象的普遍欢迎。
2001年为了了解北京市居民对廉租住房的态度，中国经济景气监测中心会同中央电视台《中国财经报道》，对600位常住居民进行了问卷调查。调查显示，66.5%的居民对政府这一现行住房政策给予了肯定。 当在被问及北京实施廉租住房的最大好处时，32.4%的居民认为实行廉租住房体现了社会公平，廉租房是住房保障制度的核心内容，其意义在于保障那些在激烈的市场竞争中被甩在后面的公民的基本居住需要，保证市场机制的良性运作和社会稳定。另有16.6%的居民认为实行廉租住房很好地倡导了道德精神，体现出人与人之间的友爱精神。
他山之石
最低收入家庭住房问题早就受到国际社会的广泛注意。1996年6月，“国际人居”大会更把“人人享有适当住房”确立为《人居议程》的核心目标，号召各国政府为实现中低收入家庭享有充分住房的权利而不懈努力。
发达国家的住房保障制度近年国内学者多有详细介绍，这里不再赘述。从发达国家住房保障制度的基本运作特点及其演变来看，有几个方面是值得我们在保障制度设计中加以注意的。
首先，解决低收入居民的住房问题，是国家社会政策的重要组成部分，要有专门的负责机构和必要的资金投入。英、德等国的住宅法律都明确规定，居住权是公民权利的重要组成部分。保障公民的基本居住条件，是国家、政府职能的基本体现。因此，不仅相关法律要涉及居民居住问题，还有相对完整的住房法律体系，明确各级政府在解决居民住宅问题中的责任。也就是说，住房保障政策是这些国家社会政策的重要内容。既是政府的重要职责，也是社会保障资金投入的一个重要方面。英国、德国都有相应的部门或机构负责居民住房保障问题，这些机构根据法律设立，承担法律规定的职责。
其次，关于低收入居民的住房问题，没有一个简单、有效的通用解决方法，关键是要与本国的国情、低收入居民的需要等因素很好地结合起来，并综合设计。低收入居民住房问题的根源，不在住房本身，而是一个贫困问题，因此，必须从更广的视野来考虑。作为贫困的范畴，它同时也说明，住房问题是一个长期性问题，住房保障制度必须慎重设计。
还有，住房保障的方式与某一发展阶段的住房供求状况有着密切的关系。一般在住房严重短缺时期，政府直接建房的方式有利于刺激住宅的供给，加快住房建设；而当住房供求关系比较缓和时期，房租补贴的方式则更具有选择性，更有利于减少保障资金支出，有利于市场本身作用的发挥。
从发达国家的经验，结合我国的具体情况，建立适应我国国情的住房保障制度，既需要实践的探索，也需要总体目标的设计和对保障的方式的深入比较研究；既要借鉴国外的经验、研究国外的发展趋势，更要结合我国的国情；既需要充分利用现有的制度资源，也需要不断的创新。
前景展望
目前，作为中国社会保障体系重要组成部分的廉租住房制度建设还处于起步阶段，在资金筹措、保障方式、覆盖范围等很多方面有待于进一步研究和发展，许多新的问题如当前关注的农村进城务工群体的住房问题，城镇最低收入和中低收入之间的“夹心层”家庭的住房保障等，都是下一步重点解决的对象。还有部分地方政府对建立廉租住房制度不够重视，没有提上议事日程；一些地方仅仅把建一批房子作为短期的形象工程，没有把廉租住房制度作为住房新体制的组成部分来对待。相关的配套政策不健全，需要进一步完善。比如缺乏规范稳定的资金渠道，部门间的协调机制还不够明确，收入申报、收入审查、住房审查、户籍审查、公示、轮侯、配租、退出、住房档案等相关制度建设滞后。
但这项制度又是城镇住房新体制的重要组成部分，不仅对住房体制改革是一个重要补充，而且，它是针对城市贫困群体的一项重要社会政策，其社会意义远大于经济意义，对于解决最低收入家庭住房困难、保持社会稳定具有重要作用。
建设部总经济师谢家瑾曾将2004年3月1日实施的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》与1999年《城镇廉租住房管理办法》相对比，指出新办法在三个方面有突破：
首先，在建立城镇家庭廉租住房制度的资金来源方面有突破，明确了建议以财政预算安排为主、多渠道筹措廉租住房资金的原则，强化了政府在解决这一问题上的职责。
第二个突破是廉租住房的保障方式。新管理办法突出以发放住房租赁补贴为主要保障方式，以实物配租和租金核减为辅，这一多种保障方式最大限度体现了市场机制的作用，能够在有限资金的情况下帮助更多城市特困家庭从中受益，并有助于形成廉租退出机制。
第三个突破是在保障水平方面。新办法明确了城镇最低收入家庭廉租住房保障水平应当以满足基本住房需要为原则。针对中国有的地方根本就没有廉租住房，而有的地方廉租住房水平过高，新办法规定享受廉租住房的家庭人均住房保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60%，这一标准符合国际上的通用标准。新管理办法将实施廉租住房制度的范围从市扩大到县，实施后更多城市和县城建立廉租住房制度，使更多城镇特困家庭的住房问题逐步得到保障。
展望进一步完善我国最低收入家庭住房保障体制的前景，笔者认为：一要坚持资金来源以政府财政预算安排为主，同时多渠道筹措（鼓励捐赠）的原则。考虑到住房保障制度是社会保障制度的重要组成部分，是政府公共财政支出的重要项目，应当建立以财政预算安排为主的资金来源渠道。鉴于目前各地财政比较困难，应当在财政预算安排的同时，多渠道筹集资金。如住房公积金增值收益中提取一部分，鼓励单位和个人进行捐赠，等等。
二是保障方式以发放住房租赁补贴为主，开放三级市场，实物配租和租金核减为辅。根据各地实践经验和国外住房保障的改革趋势，保障方式应以住房租赁补贴为主，实物配租、租金核减为辅。租赁住房补贴，把保障机制融于市场机制之中，最大限度地减少了对市场配置资源的影响；有利于廉租对象根据自己的需要选择住房地点、发挥有限资金的作用、形成退出机制，避免产生“贫民窟”；同时也适应了我国经济结构变动时期职工就业、收入状况变动较快的实际情况。实物配租主要针对孤、老、残、病等特殊群体，住房来源以腾退的旧公房或收购的二手房为主，避免集中新建廉租住房可能引发新的问题。此外，对已承租公房的廉租对象给予适当的租金核减，既可解决其住房问题，也可以减轻当前财政负担，为此将租金核减也作为一定时期内的保障方式之一。
三是在充分考虑到国家竞争力和财力水平的前提下，通过采取补贴递减等办法逐步将保障对象应扩展到夹心层、进城务工群体等。
社会住房保障体系的对象，从狭义上讲，是最低生活保障制度保障的对象即低保户、贫困人口；从广义上讲，它应包括所有无法从市场获得住宅的中低收入居民家庭，既包括具有城镇户口的“城镇居民”，也包括城市中大量所谓“流动” 但常驻城镇的“农业人口”。但目前，各城市出台的廉租房政策，保障的对象多限定在低保户、优抚家庭中的住房困难户，城市中既买不起房、又非低保的“夹心层”和大量的流动人口则不在廉租房保障的范围之内。
随着住房保障的发展，房租补贴的资格条件应当放宽。统计学通常按人口五等分划分出高收入、中上收入、中等收入、中下收入、低收入家庭，房租补贴应当逐渐扩大到占人口20%的低收入家庭，甚至扩大到中下收入家庭。为解决福利悖论，可以考虑采取“反向递减补贴”办法，最低收入家庭给予全额补贴，收入略高的家庭，补贴标准相应降低，依次递减。收入低于平均水平的家庭，有资格享受住房保障，或者是发给房租补贴，或者是支付购房补贴。无论房租补贴还是购房补贴，都将按反向递减原则确定统一的待遇水平。这样，同一收入的家庭，无论其选择购房还是租房，得到的补贴数额是基本相等的。