政府间财政转移支付是一政府向另一政府单方面、无偿的财力转移，主要表现为上级政府对下级政府的补助，它是构成政府间财政关系制度构架的三大支柱之一。科学规范的转移支付制度是规范化分税制财政体制的重要组成部分，也是有效解决政府间财力分配差异、实现地区公共服务均等化的基本手段之一。

分税制财政管理体制改革后，为解决各级政府间财权与事权不对应的问题，我国实行了政府间财政转移支付制度。起初，财政转移支付由体制补助、税收返还、专项补助和结算补助等形式构成，1995年后又实行了过渡期转移支付办法，增加对一部分困难地区的补助，初步形成了我国的财政转移支付制度，取得了一定的成效。当前，社会主义市场经济体制初步确立，10年前建立的转移支付制度已滞后于社会经济的发展，特别是与国外规范、稳定、科学的财政转移支付制度相比差距更大，急需改革完善。

一、         现行财政转移支付制度存在的问题

（一）政策目标定位不明

首先，居于主导地位的税收返还是在充分照顾各地区既得利益的基础上，按照以来源地为基础的原则进行分配，采取“基数法”加“增长率”的办法，既不与均等化目标相联系，也不与中央政府的其他特定政策目标相联系。一个突出的缺点，就是强化了不合理的分配格局，形成了一种“受益地区长期受益，吃亏地区长期吃亏”的运行机制，不仅没有解决地区均等化问题，反而进一步强化了地方固有的利益格局，为以后的进一步改革增加了难度。

其次，相当一部分专项转移支付（专项补助）也未与中央政府的特定政策目标联系起来。实行分税制的国家里，专项补助的范围一般都限定在具有明显的外溢性、需要两级或多级政府共同分担其成本费用的某些基础项目和公益事业项目之内，并按事先确定的公式和经费标准计算分配，如有变动，也需要按法定程序进行。而在我国，专项拨款的范围过宽，几乎覆盖了所有的预算支出科目，且补助的对象涉及各行各业，内容庞杂，明显属于职能越位，有违专项补助的一般原则。

（二）结构不合理，形式过多

一方面，我国现行的转移支付结构中，只有过渡期转移支付具有均等化的作用，且规模较小，作用有限，其他的转移支付形式如税收返还、增量返还、结算补助、体制补助等都属于非均等化财政转移支付，起不到均等化的分配效果。另一方面，实行规范化转移支付的国家，大都实行均等化转移支付和专项转移支付两种形式，而我国转移支付的形式则多达6种，形式过多，且操作起来过于繁杂，效率低下。

（三）缺乏程序化、公式化的分配办法，随意性大

当前，只有过渡期财政转移支付办法在全国范围内实现了统一的公式法分配，其他转移支付形式的分配方法多种多样，规范性较差。税收返还是转移支付的主要形式，当初制定政策时为照顾地方既得利益，保留了原体制的补助和上缴办法，形成了一省一额、一省一率的不规范转移支付制度，没有考虑客观实际，也缺乏比较合理的客观标准。对于专项拨款，分配过程中普遍存在着“跑部钱进”和“人情款”的问题，项目的确定和范围选择不够合理，使用也缺乏事权依据，亦无相应的基础设施法规和单项事业法规可依，费用分摊和专项资金在各地区间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，导致了资金使用分散、浪费和低效率问题。另外，决算补助和其他专项补助在预算上都没有详细的计划，分配办法过于简单，决策上没有客观标准作依据，主观随意性也较大。

（四）监督机制缺失

发达国家对转移支付资金一般都建立了相关的法律法规来进行监督其资金的使用情况和效果，而我国，每年几千亿元的转移支付资金只有财政部门制定的规章《过渡期财政转移支付办法》来规范，对财政转移支付资金的监督乏力。目前，在中央转移支付方式中，只有一般性转移支付作为地方财力补助进入地方财政预算，纳入地方各级人代会的审议、监督范围，相当数量的资金一旦到了地方政府手中，地方政府如何分配和使用这些资金，是否按照中央政府的政策意向来使用，资金使用效果如何等，都没有一套行之有效的监管、审计系统来对地方政府进行考核。专项转移支付，资金到地方以后，由于项目分散，建设周期长，项目效益评价困难等，使得这部分资金严重失控，效益低下，中央不能及时地掌握信息，发现违规问题后，也没有相应的处罚措施，助长了不正之风，容易产生违法腐败行为。

二、国外转移支付模式的借鉴

发达国家政府间转移支付在长期的实践中已经形成了较为科学合理的制度，借鉴其制度建设方面的有益经验，并结合我国实际，对我国转移支付制度的完善无疑是有益的。

（一）美国有条件转移支付为主导的模式

1．有条件拨款规模大、用途明确。美国联邦政府的转移支付，以有条件拨款为主导，占总拨款数的比重可达98%以上，且要求接受拨款的地方政府必须按联邦政府制定的用途和方式使用。有条件拨款又分为专项拨款和分类拨款，前者对拨款的用途、方式都作了严格的限制，后者一般只对资金的用途范围作相应的限制。无条件拨款没有具体的限制，但其规模很小，占总拨款数的比例不足2%。

2．对所有拨款对象和数量有明确规定。专项拨款分为公式拨款和项目拨款，其中公式拨款，是联邦政府依据相关法律规定的公式确定补助对象和补助标准，那些符合条件的受补对象自动获得拨款，其数额都是依据客观标准来计算确定的。分类拨款也是按照一定的公式对全部符合条件的补助对象分配拨款额，具体操作实施有法律法规来规定，但一般不要求接受拨款的政府拿出配套资金。无条件拨款也都是根据公式进行的，如其中的收入分享拨款是根据《1972年对州和地方政府的财政援助法》来进行的，公式中包括人口、人均收入、税收努力程度的客观因素。

（二）日本无条件拨款和有条件拨款相结合

中央政府对地方政府的转移支付有地方交付税和国库支出金两类，前者为无条件拨款，后者是有条件拨款。

1．地方交付税。地方交付税总额不与地方财政缺口总额挂钩，而是根据国家的税收收入的一定比例确定，这样中央容易控制预算的规模和方向。其分配按照地方的基本财政需要和地方的基本财政能力来进行，基本财政需要和基本财政能力是在统筹兼顾的基础上按照一定的公式计算出来的，且最终批准权由议会行使，有效地避免了游说和讨价还价行为的发生，保证了分配的公平性。

2．国库支出金。它是中央政府根据特定目的和条件指定专门用途，支付给地方政府的一种补助金，以有关法律为依据进行分配，有关分配的许多规定体现在与其支出的行政项目相关的法律法规上。该制度有利于中央政府按照财政均衡的目标，根据事权和财政相统一的原则，对地方政府的行为进行诱导，从而较好地促进了地方基础设施和社会事业的发展。

三、完善转移支付制度的政策建议

减少转移支付过程中扭曲行为的发生，解决政府间财力不均衡问题，实现各地区公共服务水平均等化目标，关键在于进一步完善财政转移支付制度。

（一）规范转移支付形式

每种转移支付都有其相应的特点和作用范围，应根据具体国情，结合政府的政策目标，来选择相应的转移支付形式。结合我国当前现实，满足分税制的客观要求，适当归并简化过多的转移支付形式为一般性转移支付和有条件转移支付（或称有条件补助）两类，应成为当前我国转移支付制度改革的一项重要目标。

1．过渡期转移支付办法。过渡期转移支付办法是目前我国众多转移支付形式中唯一具有均等化功能的转移支付形式，可将其作为未来规范化转移支付的蓝本来逐步完善，使之演化成规范的一般性转移支付制度，这一工作应该成为转移支付制度改革的重中之重。

首先，要解决当前过渡期转移支付办法存在的问题，逐步改革和完善相应机制。对标准收入，要在考虑差异的基础上结合实际进行更为精细的测算；对于标准支出，其测算方向是正确的，当前任务就是要建立一套反映地区间支出成本差异的指标体系，以使测算更科学、合理；对于不同地区，依照地区经济发展水平和财政收入能力的差异，应使补助系数有所差别。

其次，要逐步扩大过渡期转移支付的规模。当前过渡期转移支付在整个转移支付中所占的比例还很低，要发挥其均等化效果必须不断扩大其规模，提高在整个体系中的比重，增强其对整个转移支付体系最终效果的影响系数，并把它作为未来转移支付制度的目标主体。

2．税收返还。税收返还是当前转移支付的主体，采用的是“基数法”，不具有均等化的效果，当初的设计是为了照顾地方的既得利益，固化了既有的利益格局，应该逐步降低直至最终取消。基本思路是：先保持税收返还运转方式不变，每年从对各地的税收返还中集中一定的比例，结合中央拿出的资金，组成中央给地方的均衡拨款资金。集中的比例视情况而定，起初适当低一些，再逐年增加，当达到一定的比例后，再向规范体制过渡。同时，适度调整返还数额既能在一定程度上保证转移支付资金来源，又能削弱返还基数中的不合理因素，这样可在一定程度上缓解并缩小目前地区间公共服务水平的差距。

3．专项拨款。专项补助是中央政府为了实施其宏观政策目标及对地方政府代行一些中央政府职能进行补偿而设立的，有着其本身的特点，应该在改革过程中，该取消的取消，该规范的规范，该加强的加强。首先，优化结构。使财政支出能够反映政府活动的范围，政府职能范围内的，就安排资金，不应由政府承担的，不再安排。其次，确保重点。在资金投向明确的基础上，把有限的资金用到“刀刃上”，力保国家必须支持和保障的项目。最后，加强管理，提高效益。加强全程监管，保证每一笔资金的使用方向是正确的，使用过程是规范的，使用结果是有效率的。

（二）完善转移支付办法

为了保证转移支付的客观、公平、公正，必须有一套行之有效的转移支付分配办法，其核心是建立科学的、多因素的转移支付标准公式。借鉴国际经验，摒弃“基数法”，采用“因素法”，以科学的公式来确定转移支付的规模和数量，是完善转移支付办法中的重要一环。因素法的核心是如何确定各地方的财政收入能力和支出需求，它们受哪些因素的影响，及如何对这些因素进行量化。

对于一般性转移支付，要确定地方的标准财政收入和标准支出。解决收入能力评估问题，要参照国际经验，结合分税制改革，客观地分析地方可用财力，同时要考虑国家的收入政策。确定标准支出，要在当前地方政府支出的基础上，进行趋势性分析，对分别处于上升和下降的趋势的支出进行不同的技术分析和处理，以求最大可能地结合地方支出实际。纳入考虑范围的因素必须是客观、确实的，比如人口数量、适龄儿童占总人口的比重、城市化程度、人均GDP、老年人口比重等。

对于专项拨款，也要有统一客观的分配公式可供操作。在公式的设计过程中，应根据各地不同情况和项目不同特点，选择相关性因素，如项目时期长短、受益范围大小、地方财力水平等，进行精确客观的测算，并保证资金使用的安全、高效。

最后，考虑到地区间的巨大差异，不能一个公式、一个方法通行全国。大体可按照东、中、西三个区域划分，不同的地区由不同的系数来调节，充分照顾到贫困落后地区、少数民族地区、边疆地区经济发展水平滞后的客观事实，促进各地区均衡发展，使各地区居民享受到的政府公共服务水平不因居住地的不同而有较大的差异。

（三）建立健全监管机制

转移支付形式的选择和资金分配办法的确定属事前、事中环节，而监管机制则贯穿整个资金分配、使用、事后评估的全过程，因而应认识到其重要作用，加强监管。

1．法制建设。鉴于目前转移支付法律监督缺失的事实，应加强财政转移支付的立法工作，确保转移支付改革有法可依。第一步，修订《中华人民共和国预算法》，增加相应的章节、条款，赋予转移支支付法律地位；第二步，制定专门的《转移支付法》，就转移支付的全过程及相关的各种问题作出专门、详细的规定。

2．机构建设。设立专门的机构对转移支付的分配、立项、考评等进行监管，改变资金分散、多头管理和效率低下的状况。该机构要独立于各级政府的财政部门，而不能作为财政部门的内设机构，避免财政部门“运动员”和“裁判员”同场竞技、职责不分的问题，以体现其独立监督的特征。

3．考核制度建设。转移支付资金作为用于弥补地方财力不足、促进地方公共服务水平均等化的财政资金，不能只管投入不问产出。为此，应该建立一套科学合理的激励和惩罚机制，来保证资金使用的安全、高效。按照转移支付资金的类型和用途，设计相应的效益评价和考核指标，对按照中央意图使用，经济效益和社会效益好的，应给予一定的奖励，而对于违反规定的地方政府，要制定相应的处罚措施，强化监督管理。