谈公共财政体系下财政支出结构的优化

 

一、我国财政支出结构的现状分析

 

财政支出按不同的分类标准有不同的分类，本文用国际货币基金组织的财政支出功能分类法来对我国财政支出结构现状进行分析。

（一）一般性服务支出比重过高

一般服务支出包括行政管理支出和社会治安支出等。按照国际货币基金组织《政府财政统计（2001）》的数据，我国政府的一般性服务支出仅行政管理支出和社会治安支出两项就达到了12.8%，若加上预算外中用于这方面的支出，这一比重可能会接近17%，远远高于西方发达国家平均10%的水平，比中、低收入水平的国家也要高出2个百分点。

1．行政管理支出偏高

它包括用于国家行政机关、事业单位、公安机关、国家安全机关、司法机关、检查机关、外交机关等的各种经费、业务费、干部培训费。在所有的支出项目中，行政管理费是增长最快的一个项目。近几年来，其占财政支出比重的攀升，增长速度已超过同期财政收入、财政支出和GDP的增长速度。行政管理费的增长固然有其合理性的一面，但造成其迅速膨胀的一个重要原因还是其中的不合理因素，如机构臃肿、人员编制过多、行政效率低下及公用经费中掺杂了一些变相的私人消费等。在刚结束的“两会”上，有代表统计，我国行政管理经费在过去的25年里增长了87倍！每年公车费用超过2000亿，已经大于了国防费用！庞大的行政经费支出，挤占了财政资源，影响了其他事业的发展，同时也成为了贪污腐败的温床。

2．国防支出比重低

国防费包括各种武器和军事设备支出，军事人员的给养支出，有关军事的科研支出，对外援助支出，武警、民兵、防空支出等方面。无论从绝对数还是从相对数来看，我国的国防经费都明显偏低，2002年，国防费只占到财政总支出的7.74%。国防经费不足，会影响国防现代化进程，如果继续投入不足的话，还会影响我国在国际上的竞争地位，不利于保护我国的海外利益。

（二）社会公共服务支出比重低

社会公共服务支出涉及较多，包括科技、教育、卫生、环保、社会保障等，它代表的是社会的共同利益和长远利益，是市场经济条件下财政公共支出中的一项重要内容。按照发展经济学的观点及西方发达国家的经验，当社会发展到一定时期后，政府公共支出中社会公共性支出应呈现出上升的趋势，这对调节社会经济运行将起到十分重要的推动作用。

我国目前的现状是，长期以来财政预算安排中社会公共服务性支出明显偏低，把大量的财力用于了经济建设，对社会性服务支出重视不够，导致社会发展的欠账较多。改革后，国家加大了对社会服务性支出的投入力度，但由于体制原因，国家财力过度分散，财力不足，对一些社会公共服务性支出连最低的需求也难以保证，如农村社会保障、公共医疗和公共体育设施在大部分地区仍是空白，仍存在着大量的适龄儿童享受不到基本教育等。

（三）经济服务支出苦乐不均

这一领域中，最突出的表现就是“越位”与“缺位”并存。据统计，2002年我国经济建设经费支出在财政总支出中的比重仍高达30.26%，在几类财政支出中仍然是最高的，这与建设公共财政框架的要求相悖。过高的经济建设费用，对竞争性领域的过多介入，挤占了稀缺的社会资源，侵蚀了政府财力，使得政府对其他领域投入不足，如能源、交通、农业等基础产业和基础设施方面的支出就明显不足，近几年“煤、油、电、运”的紧张供给局面就是明证。对竞争经营性领域的越位与对基础产业和基础设施的缺位，是导致财政资金分配方向和结构不合理的重要原因，“与民争利”不应成为市场经济条件下的政府作为领域，“与民谋利”才是政府应作为的，而且还应该做好的。

 

二、优化财政支出结构的思路建议

 

关于如何优化我国的财政支出结构，理论界已经进行了不少有益的探索。如前分析，针对当前面临的矛盾和问题，按照市场经济的要求，公共财政支出结构必须进行战略性调整。

（一）进一步规范财政支出的供给范围

我国现有的财政供给范围和支出结构分配，是从原体制下发展演化而来的，不可避免地会带有原体制的烙印，因此，必须在公共财政体制的新背景下予以规范，彻底解决财政支出的“越位”和“缺位”问题。

1．合理界定支出范围。

财政的支出范围必须紧随政府职能的转换而变化。市场经济体制下，政府职能严格限制在市场失灵领域，以保证资源配置的高效率，因而财政支出的范围也不能超越这个限制，要把有限的资源用到最需要的地方去，集中力量去解决私人部门不愿做、做不了或做不好的事情。

2．调整供给范围内的各项支出。

从广大发达国家和发展中国家的经验来看，财政支出有不断增长的趋势，但这不能简单地理解为只要扩大财政投入就行了，总量一定的情况下还有一个结构问题，即财政投入领域内各个方面的比重要相互协调和配合。具体来说，一方面是要保证纯公共产品的资金供给。如义务教育、卫生防疫、国防等，其资金需求完全由财政来承担，并随着经济的发展，财力的增强，不断加大投入力度。另一方面，对于准公共产品，财政也要提供资金，但不是全额供给，要在其向消费者收取一定费用的基础上，只拨付其正常收入不能抵偿的资金差额，以突出准公共产品和纯公共产品的差别。

（二）加强行政经费管理

改革以来，我国行政经费呈现出严重膨胀的态势，已成为财政的一项沉重的负担。因而，必须加强行政经费管理，控制其过度的膨胀。

1．强化支出管理

可在财政内部全面实行“下管一级”的管理办法，即上级财政对下级财政的行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出定额提出控制指标，进行动态考核，辅之以一定的奖惩措施。这样，可以建立一种制约和控制机制，使行政经费支出保持在一个合理的水平，实现行政经费管理的科学化和规范化。

2．治本之策：推行彻底的机构改革

我国进行了20多年的市场化改革，取得了显著成效，但政府机构改革却严重滞后于经济体制的改革，长此下去，势必会对国民经济的全局带来不利影响，因此，行政机构改革不能长期拖而不决，应将其纳入国家的总体政治经济改革规划加快执行。具体思路是：加强综合经济部门，对各专业经济管理部门区分具体情况分别予以撤销、合并或精简，有的可以并入相关综合部门，有的可改为行业管理机构，有的可改组为行业性公司或国家授权的资产经营性管理机构；对其他管理部门的改革，可仿照此类标准进行。

（三）加大社会公共性开支投入

经济发展到一定阶段后，人们的社会公共性需求一般会呈现出上升的趋势，而作为服务性的公共财政必须加强对这部分需求的财政支持力度。我国现阶段社会公共性支出项目情况复杂，虽然绝对量有所增长，但占财政支出的比重仍偏低，结构也不尽合理，下一阶段调整的重点应放在以下几个方面：

1．增加科教投入

科教在当今知识经济时代的重要性不言而喻，必须逐步加强财政在这方面的投入。教育事业是人才强国战略的基础，当从前面的分析可以看出，财政对科技和教育的投入仍然不够，今后财政投入应继续向这方面倾斜，认真贯彻《教育法》和《科学技术进步法》，尽快将财政教育支出所占的比重由目前的13.2%提高到15%左右。同时，要注意提高教育资金的使用效率，合理调整教育支出的投向，在目前政府财力紧张的情况下，应首先重点保障基础教育、义务教育、基础科学领域的财政投入。

2．加强卫生事业投入

“非典”疫情给我们敲醒了警钟：必须要加强公共卫生事业发展，建立突发事件的应急机制。要按照构建公共财政的要求，切实加强公共卫生支出，调整卫生支出结构，将卫生支出的重点从医疗服务向公共卫生转变。确保符合区域卫生规划的公共卫生机构基础建设资金，适度安排机构发展资金，合理确定本地基本公共卫生服务项目及其优先顺序，努力提高资金使用效率。当前，我国卫生事业经费90%以上来自地方政府，今后应加大中央对地方的这方面转移支付力度，确保公共卫生事业的顺利发展，并要在经费不足的情况下，优先发展公共卫生基础设施建设、应急体系建设和农村防治体系建设，并有意识地解决公共卫生资源的分配不均问题，促进社会公平。

3．继续增加对社会保障的投入

市场经济条件下，社会保障是一项重要的制度构建，它起到“内在稳定器”和“社会安全网”的作用，是事关社会稳定的全局性问题，必须纳入国家财政规划统筹考虑。今后一个时期的重点是：按照三方负担的筹资原则，进一步完善养老保险、失业保险、医疗保险及城乡居民最低生活保障，逐步扩大社会保障范围面，提高社会化程度，真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容，保证资金来源。同时，要根据国情来安排保障水平，要在保障最低生活标准的基础上，根据经济发展水平和可用财力水平，逐步提高保障标准，但又不能超越财政可承受的界限，不然很容易引发财政支付危机，不利于社会稳定。

4．逐步加大对水利和生态环保的重视

面对环境状况的不断恶化，必须要加强财政对这方面的支出，因为环境保护是代表社会共同利益和长远利益的支出，同时也是现代市场经济条件下财政支出结构中一项重要内容。应优先安排财政对退耕还林还草、天然林保护、长江和黄河流域治理等项目投资的支出需要，尽快扭转生态环境恶化的局面，促进国民经济可持续发展。

（四）继续加大对“三农”的投入

农业是面临自然和市场双重风险的弱质产业，同时又是国民经济的基础产业，具有战略意义，为此，国家必须予以扶持。加入WTO后，农业面临着更加严峻的形势，财政要充分利用WTO规则中的“绿箱”和“黄箱”政策，对农业和农民实行有效的保护；增加农业科技投入，加快科技攻关、成果转化、良种繁育和实用技术推广；支持建立农产品适量标准体系和农产品基地建设，大力推广农业产业化和机械化经营；加大对中西部地区、民族地区、贫困地区的专项资金补助、退耕还林（草）补助；加大对农村卫生保健、基础教育和扶贫支出力度；加大农业支出内部向农业科技方面倾斜的力度。在十一五期间，要继续加大对农业的投入，充分体现政府解决“三农”问题的国家意志，为基本解决“三农”问题铺平道路。

 

三、完善相关配套改革

 

财政支出作为财政体系的一个组成部分，不是孤立的，涉及到各个方面，单纯地对支出结构进行调整，必定会引起相互间的牵制，带来很大的阻力。因此，必须把相公各项改革有机结合起来，相互配套，才能相互促进。

（一）健全法制建设

当前我国财政法规建设还很不健全，要尽快完善，以规范政府财政资金分配行为，提高资金使用效率。首先，要对《预算法》进行相应修订，补充和完善有关划分上下级政府和上下级财政部门之间预算管理职权的条款，并应涵盖预算外资金，以形成统一的管理制度。其次，尽快出台《国库集中支付法》、《财政监督法》和《政府转移支付法》等法规，使财政支出和管理的各个主要环节有法可依。同时，要协调好各相关法律之间的关系，避免出现相互冲突的情况。

（二）加强监管

财政部门提交的预算方案，一定要细化到部门、单位和项目，以便于人大审议和监督。不仅要进行事后监督，更要对事前、事中进行监督，将三个环节紧密结合起来，构成完整的预算监督体系。采用经常性监督和突击性监督结合的方式，体现监督的连贯性，形成财政监督、单位内部监督、社会监督等多方面机密配合的监督体系，使监督机制规范化、经常化、法制化。

（三）完善转移支付制度

根据效率与公平的原则，逐步完善转移支付制度。在转移支付规模保持既有的水平下，以结构转换为核心，对现行的一般性转移支付和专项转移支付进行调整，逐步扩大均等化转移支付和与特定政策目标相联系的专项拨款的规模，削减非规范化的税收返还等补助形式，同时大力加强省以下的转移支付制度建设，适时建立转移支付的监督考评机制。

（四）建立健全支出绩效的评价指标体系

简单地控制支出和调整支出结构可能会形成少花钱也少办事的情况，因此，需要对各部门、各单位制定与之行使的职能相适应的评价指标体系，同样的钱可不可以办更多的事，同样的事可不可以花更少的钱，建立适当的奖惩制度，定期进行考核，真正提高财政支出的效率和效果。