城市经济发展与城市资本营运探析

　　[摘要]发展城市经济、推进城镇化，需要以实施城市资本营运为突破口。城市资本营运，就是用经营城市的理念来指导和推进城市建设，把城市建设作为最大的产业来发展，作为最大的经济增长点来培植，把城市资本作为最大的国有资产来经营，运用市场经济的运作方式对城市土地资本、地域空间及其他经济要素进行集聚、重组和营运，以使在整个城市范围内实现资源配置容量和效益的最大化、最优化，使城市建设走出一条“投入、产出、再投入、更大的产出”的良性循环路子。在城市资本营运条件下，要实行政企分开、事企分开，形成政府调控市场、市场引导企(事)业、企(事)业参与竞争的运行机制。城市经营的任何一个项目，都应实行公司化运作，实行业主制，明确投资主体和产权主体。

　　城市资本营运是一个全新的课题，从理论到实践都处于探索之中。这里就城市经济发展与城市资本营运作一些粗浅的探讨。

　　一、实施城市资本营运、发展城市经济是加快区域经济发展的必然选择

　　(一)发展城市经济，大力推进城镇化是经济社会发展的总体趋势(略)

　　(二)发展城市经济，大力推进城镇化是加快区域经济发展的战略选择和现实需要(略)

　　(三)推进城市资本营运是发展城市经济的重要突破口

　　发展城市经济、推进城镇化，需要以实施城市资本营运为突破口。城市资本营运，就是用经营城市的理念来指导和推进城市建设，把城市建设作为最大的产业来发展，作为最大的经济增长点来培植，把城市资本作为最大的国有资产来经营，运用市场经济的运作方式对城市土地资本、地域空间及其他经济要素进行集聚、重组和营运，以使在整个城市范围内实现资源配置容量和效益的最大化、最优化，使城市建设走出一条“投入、产出、再投入、更大的产出”的良性循环路子。城市资本一般分为三类：一是自然资本，二是再生资本，三是延伸资本。所谓自然资本，就是自然形成的，不可再生的资本，具体包括土地资本、水域资本、矿产资源等；所谓再生资本，就是人力作用资本。是通过大量的人力、物力、财力投入产生的资本，包括市政公用的基础设施，如桥梁、道路、园林等；所谓延伸资本，就是从城市有形资本中衍生出来的城市无形资本，它包括冠名权、广告发布权、公交线路经营权等等。对以上三类资本的营运，已成为时代和社会的要求。它是促进城市建设大发展的一条新路子，对于摆脱传统城市建设的困境、提高城镇化水平、改善投资环境、促进对外开放、提高人民群众的生活质量具有极其重要的意义，为城市经济以至区域经济发展提供了不竭动力和广阔前景。

　　二、城市资本营运的一般运作模式

　　从我国城市资本营运的实践来看，方式方法十分灵活，概括起来，主要有以下三种运作模式：

　　1、以上海、广州为代表的公司化运作模式。其特点是：确立城建投资公司的投资主体地位，建立城市建设基金会，实施城建资金统一管理和市场运作。上海市在1988年成立了城市建设基金会，将城建的财政性资金从财政局划给基金会，实现了城建财权与事权的统一。但因基金会不是法人，不能以法人身份融通资金，该市便于1992年成立了市城建投资总公司，与基金会(基金管理办公室)合署办公，实行两块牌子，一套班子，并设立了由分管副市长任主席的投资公司监事会。城投公司由市政府授权对城市建设和维护资金进行筹措、使用和管理。10年来，共为城市建设融资712亿元。

　　2、以大连为代表的集权运作模式。其特点是：建立隶属于市长直接指挥下的城市开发办公室，统一管理城市土地和建设资金。薄熙来在担任大连市市长期间，提出“一切资本归政府”。大连的各项建设项目由市长或主管副市长根据规划要求组织论证，坚持“规划一张图，审批一支笔”。可以说，一定时期规划管理权限的高度集中，极大地提高了城市规划的权威性和严肃性，避免了个别部门的利益驱动造成城市土地和空间资源的浪费。经过近10年努力，大连已经把过去“轻的太轻，重的太重”的工业城市改变成功能齐备、环境优美、企业效益好、居民生活质量高的花园城市。

　　3、以武汉、青岛、襄樊等城市为代表的混合运作模式。其特点是：集上述两种模式之长，把政府的协调职能与城市建设的公司化运作有机结合，充分发挥行政管理和经营开发的双重职能。以襄樊市汉江大道改造为例，老百姓呼吁多年，政府也早有计划，但苦于财力不足，一直无法上马。去年底，他们成立了“汉江大道建设指挥部”和“汉江大道建设经营开发中心”。“指挥部”具有高度的政府权威；“经营开发中心”是这一工程的业主，项目改造中的筹资、建设、开发、经营和还贷等均以企业方式运作，建立“借钱、生钱、还钱”的新机制，带动了这项总投资4．6亿元工程的实施。目前，全长3500米的汉江大道已经建成，道路北侧的52公顷土地已实现“四通一平”，沿路生地变熟地后的土地价格，已由40万元／亩增值到200万元／亩。

　　综合考察以上3种城市资本营运模式，各有优势，对内陆县市而言，我们比较倾向于第三种运作模式。该模式既能充分发挥政府调控职能，又能灵活进行市场化运作，是积极、稳妥地推进城市资本营运的有效模式。

　　三、城市资本营运的运作思路

　　推进城市资本营运，通俗地说，就是用市场经济的办法来经营城市资本。要把城市建设中的资源作为商品，把投入作为资本来看待，遵循市场经济规律，用经营手段运作城市建设，实现“五化”，即实现城市建设市场化、城市资源资本化、城市经营公司化、投资主体多元化、政府调控规范化。

　　(一)实行城市建设市场化运作

　　城市建设市场化就是把过去城市、企业、投资者之间的计划配置关系转变为市场机制作用下的双向选择关系。广泛地引入竞争机制，利用招标、投标的方式，推动企业之间的竞争，以择优选择资源的经营者。同时，按照等价交换的原则，坚持谁投资，谁承担风险，谁获得利益。如在城市工程建设项目上采用国际流行的项目总承包模式，即由中标企业实施全过程、集成化管理，从融资、采购到设计、施工、运作、维护一揽子包到底。这样有利于设计、施工的衔接和资金的节俭。上海外北环线的泰和路隧道工程，原初步设计预算经费为15亿元，通过总承包，承包商以10．98亿元中标，节约经费4亿元。

　　(二)实行城市资源资本化运作

　　城市资源分为资本性资源和公益性资源两类。作为资本型城市资源，不仅要有偿使用，还要将本求利，就是投入的每一笔资金，都要有相应的回报。通过建立和完善城市建设的市场规则、准入规则、竞争规则、交易规则和政策措施，让城建投入不仅要收回成本，而且还要带回利润。

　　1、对土地资源的资本化运作。土地是一切经济活动最基本的载体。土地的重要性及其资源的稀缺性，决定了它是最重要的城市资本。很多城市在资本营运中，十分重视土地资本营运，采取的主要手段是：建立完善的土地储备制度，由政府垄断土地一级市场后，对规划用地先行投资，通过完善基础设施，优化开发环境，将生地养熟(熟地：城市范围内基础设施已服务到位的地块)，然后以拍卖的方式出让该地块的使用权。深圳、珠海等许多城市政府就是通过这种方式，拍卖出了诱人的地价，回笼了数目可观的土地出让金。如大连渤海啤酒厂通过搬迁，用政府支付的4000万元和外商投资的1．2亿元资金重建了一个新厂，政府又从变卖啤酒厂厂址的收益中收回8000万元资金，用2000万元开发建设了一片绿地，修建了地下停车场，余下的资金用于其他国有企业改造及社会保障体系的建设。

　　2、对城市基础设施的市场化运作。即各级政府把无偿投资已建成的可经营的城市基础设施项目(如水、电、路、广场等公用设施)的经营管理权，通过依法招标、拍卖、租赁、承包等方式有偿转让给国内外客商、企业法人、个体私营者管理，将获取的收益用于城市基础设施的再建设、再经营，形成城市建设和发展的良性循环。长沙市公交公司过去一直由政府包揽，也一直是政府的包袱。1998年，长沙市公交公司改变了承包营运方式，建立了现代企业制度，年初成立的巴士股份公司，一次引入资金近2000万元。不但新增的190辆客车全部来自社会资金，没要政府拨款，而且初步扭转了公交公司只亏不赢的局面，全年盈利200多万元。

　　3、对无形资产的商业化运作。即对城市的户外广告标牌经营权、公共汽车线路经营权以及公园、公路、桥梁、雕塑冠名权等，通过转让、拍卖、租赁等形式经营，筹集城市建设资金。湖南省彬州市一条路的冠名权就卖到了100多万元。

　　(三)实行城市经营公司化运作

　　在城市资本营运条件下，要实行政企分开、事企分开，形成政府调控市场、市场引导企(事)业、企(事)业参与竞争的运行机制。城市经营的任何一个项目，都应实行公司化运作，实行业主制，明确投资主体和产权主体。供水、供电、供气、公共交通、环卫、园林的经营等，不应是政府直接经营，而是以企业为主体，并且使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体，对于兼有社会公益性质的企业，政府可以给予补贴，但企业必须自主经营、自负盈亏，在定额补贴以后，由企业滚动发展。当前要全面推进城建系统事业单位向企业的转制。凡能以企业机制运行的都转制为企业；凡属中介性质，都转制为中介组织，原来承担的行政职能交还政府部门。在城市经营公司化运作中，要按照社会主义市场经济原则，大胆进行建设主体企业化的尝试；按照现代企业制度的要求，组建股份有限公司或有限责任公司，使城市建设做到政企分开；选择新开工建设项目的施工单位，要通过招标投标制，变原来建设项目单纯的行政行为为受经济合同约束的经营行为。长沙市第八水厂的建设经营模式是国内BOT模式的尝试。这个水厂由乡镇企业��长大集团投资建设。根据长大集团与市自来水公司协议，由长大集团投资2亿元，两年内建成一期工程，形成25万吨的供水能力，然后再经营17年。市自来水公司将按长大公司的实际投入成本测算它的回报。如每日完成25万吨供水量，自来水公司保证其年总收入6700万元。17年经营期满后，长大集团将投资兴建的第八水厂全部完好地无偿移交给市自来水公司。该厂现已正式投产送水。

　　(四)实行投资主体多元化运作

　　资金匮乏是制约城市建设的瓶颈。这主要是因为没有把城市建设作为一种经济行为，而是把这看成一种由政府包揽的“福利事业”，致使建设资金的来源渠道过于狭窄。我们必须转变观念，充分认识城市建设的经济属性，通过建立多元化的城市建设投融资体制，调动方方面面的力量参与城市建设。具体讲，城建资金主要由以下七个方面构成：一是利用项目融资，通过资本营运手段达到“双赢”；二是发行城市基础设施建设债券融资；三是利用投资公司、控股公司融资。主要是通过租赁、抵押、拍卖、转让等资本运作方式，促进资本变现；四是引导民营资金，投向城市建设和参与经营城市；五是利用政策融资。主要是通过政策的杠杆作用，降低城建成本，这是另一种形式的投入；六是借钱生钱，借鸡下蛋。以武汉市为例，城市建设共贷款28亿元。其中世行贷款13亿元，向亚行以及境外金融机构借资15亿元。我们认为，适度的负债建设操作得好，就可以达到“花明天钱办今天事”的效果。上海负债建设额高达400多亿元，他们认为：负债建设本身不是债务，而是必须投入的；早投入比晚投入划算，拿50年后的钱在今天用，价值要大得多；城市基础设施建好了，城市形象上来了，对改善投资环境，促进两个文明建设都是一笔无形资产，效益不可低估。当然，负债建设也有负面影响，如果不计偿还能力，一味追求高负债建设，那将后患无穷。

　　(五)实行政府调控规范化运作

　　在实施城市资本营运过程中，政府调控的方式也要与市场经济相适应。首先，围绕城市总体规划，对基础设施建设实施规划控制。其次，要营造宽松的外部环境，让企业平等、自由参与竞争，保障开发者的合法权益，努力使企业获得合理的投资回报率。规划，是城市建设的先导，在城市四个环节中占据着“龙头老大”的位置。一个城市的总体规划，规定了该城市的发展目标、性质和规模、总体布局、功能分区以及重点建筑、主要基础设施的明确定位。在此基础上，政府还制定城市建设的年度开发计划。规划和计划联袂向人们展示了城市各个区域的发展前景，客观上对相关地段土地的即期价和远期开发价值进行了评估。现任建设部部长俞正声在担任青岛市市长期间，制定了开发东部的规划，并毅然决定将政府首脑机关从西部迁往东部。仅此一举，便使东部地价从每亩4万元，飚升到260万元，政府因此获得20多亿元的土地出让金。可见，正确运作规划的这一特殊功能，不仅可以从出卖土地使用权中收回大笔的出让金，而且还创造了许多商机。近10年来，上海市规划局先后与美、日、法等国的专家就城市发展与环境、城市综合交通、浦东开发等30多项专项规划开展了国际学术研究，增加了规划设计的科技含量。上海的规划，是变事后整治为事前指导、变事中补充为事前统筹的过程。它给我们的有益启示是：城市规划和设计必须看远一步、看高一步、看快一步。（原载：《中国市长》，被“中国权威经济论文库”和“中国学术期刊全文数据库”收录）