建立新型农村合作医疗制度，是党中央、国务院着眼于建设社会主义新农村，切实解决“三农”问题，加强农村卫生建设，提高农民健康水平进行的一项重大举措和实践
2007年9月5日，卫生部部长陈竺在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上介绍全国新型农村合作医疗制度运行的有关情况时表示，2007年，新农合覆盖的县(市、区)要达到全国县(市、区)总数的80%，2008年将基本覆盖全国所有县(市、区)。
2002年10月，党中央、国务院颁布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出了建立新型农村合作医疗制度（以下简称“新农合”）的任务。中央领导同志对此高度重视，多次作出重要批示，为新农合的试点工作和全面推进指明了方向，提出了明确要求。国务院成立了以吴仪副总理为组长的新农合部际联席会议，在吉林、浙江、湖北和云南四个省进行试点，并陆续在全国开展试点工作。从2003年到2007年，国务院连续四次召开全国新型农村合作医疗（试点）工作会议，积极推动了新农合制度的健康发展，试点工作正在稳妥地推进。
一、“新农合”建设的现实意义与重要性
长期以来，我国经济社会的非均衡发展导致广大农村的公共事业发展滞后，使农民群众在生产生活中面临着不少亟待解决的问题，其中“看病难、看病贵”，因病返贫、因病致贫的问题就是农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题之一。在农村广泛流传着“小病挨，大病扛，重病等死见阎王”、“救护车一响，一头牛白养”等顺口溜，可见农民群众对此问题的反映之强烈。
在中国这样一个农民占绝大多数人口的国家，农民的医疗保健、身心健康，对于实现社会和谐具有重大的现实意义和深远的政治意义。同时，农村卫生也是我国卫生工作的重点，农村卫生工作直接关系到农村的发展、农业的繁荣和农民的健康。建立新型农村合作医疗制度正是党中央、国务院着眼于建设社会主义新农村，切实解决“三农”问题，加强农村卫生建设，提高农民健康水平进行的一项重大举措和实践。
二、“新农合”制度建设的突出成效和工作重点
综合分析目前工作状况，新农合制度建设取得了显著成效，集中表现在以下几个方面: 一是新农合制度框架及运行机制基本形成，逐步建立了管理运行机制、筹资机制、结算报销办法、监管制度和医疗救助制度等各项切实可行的制度和机制; 二是新农合对农民健康的保障作用逐步显现。参合农民的医疗服务利用率有所提高，特别是住院服务利用率明显提高; 三是贫困人口看病就医问题得到了一定的改善。为了解决贫困人口的看病就医问题，在建立合作医疗制度的同时，也同步建立了农村医疗救助制度; 四是农村医疗机构服务条件有所改善，服务质量和水平有所提高。
目前，推进和完善新农合制度的重点：一是探索建立稳定的筹资机制。进一步规范、完善财政补助资金拨付办法，确保中央财政和地方财政的补助资金及时足额拨付到新农合基金账户; 二是形成科学规范的补偿方案。统筹补偿方案是新农合制度的核心，要在保证基金安全的前提下，逐步扩大受益面，提高受益水平; 三是加强医疗服务和医药费用的监管。切实加强农村医疗机构内部管理，建立健全疾病检查、治疗和用药等方面的规范、制度及行之有效的自律机制。同时，有效开展农村卫生机构及其服务行为的外部监管，对定点医疗机构实行动态管理; 四是加强经办机构能力建设。本着精简、高效的原则，加强对经办机构的建设和管理，做到有人办事、有钱办事，提高新农合的管理能力; 五是加强基金运行管理。要健全基金管理制度，形成有效的监管措施。同时，发挥政府各职能部门、社会各界和农民的监督作用，确保基金安全。
三、“新农合”制度建设面临的主要问题
１．农民筹资水平的提高与确保农民参合率之间的矛盾。筹集到一定数额的资金是保证新型农村合作医疗制度顺利运行的基本条件，而长效筹资机制是保证筹资规模、从而保障制度效应的关键所在。在政府资助标准既定的情况下，农民的筹资规模是影响新型农村合作医疗制度筹资总规模的主要因素，也是增长余地最大的一个因素。我国当前的农民收入水平还处于相当低的阶段，政府对农民收入问题高度关注，并采取了许多具体措施，在今后的若干年内，农民收入有望得到较大程度的提高。筹资标准如何随着农民收入的增加而提高，以使农民医疗费用的补偿水平相应地提高，这仍是一个有待于研究的问题。筹资机制和筹资标准的调整需要有一个让农民认识和接受的过程，避免出现许多农民因此不愿参加合作医疗的情况。
２．就地获取医疗服务与医疗服务机构能力不足的矛盾。从农民的自然地理位置分布、医疗服务价格、合作医疗的监督范围和基金的安全运行等方面考虑，在一般情况下，引导农民就地接受医疗服务是比较合适的。但是，我国现有的较低层级的医疗服务机构存在着服务能力有限的问题，特别是中西部地区，乡镇卫生院、村卫生室建设不足或者服务能力低下，农民的医疗需求得不到基本的保证，制约了新型农村合作医疗制度的实施。
３．运转经费不足与地方财政困难的矛盾。合作医疗工作量大、运转经费不足是各地面临的普遍困难，特别是中西部地区的合作医疗管理部门，运转经费严重短缺，而这些地区的政府财力又非常有限，很难自行解决。越是落后的地区，这个问题越突出，若长此以往，可能不利于合作医疗管理工作的开展。
４．各级财政补助的刚性化与财政承受能力的矛盾。政府的补助往往有刚性化的特点，从变化趋势上来看，各级政府现有的补助水平恐怕是只能增不能减。即使是保持现有的标准，由于合作医疗覆盖面的扩大和参合农民人数的不断增加，各级政府的补助资金的总数将大幅度增加，这一刚性化的支出将对地方财政构成较大压力。在我国现有的财政体制下，冲击最大的是中西部地区。
５．防范基金的风险与有限管理能力的矛盾。基金安全运行是合作医疗管理中的关键环节，基金的风险来自于多个方面：静态的筹资机制不适应于医疗费用增长、补偿方案设计不合理、基金财务管理不到位以及医疗费用监管力度不足等方面，都将直接影响到基金的安全。而现有的筹资增长机制、管理能力、设备配备和财务管理制度建设等还不能完全适应相关要求，随着试点的迅速扩大，这一矛盾有可能更加凸显。
四、完善“新农合”制度建设的若干对策与建议
１．健全筹资机制，保障补偿水平的稳定和逐步提高。农民的医疗保障需求是不断增长的，医疗费用的总体变化趋势也是上涨的，即使对参合农民的医疗补偿水平不变，所需要的合作医疗基金也必须相应扩大。而要提高补偿水平，就更需要筹资水平相应地提高。为此，建立富有弹性的合作医疗筹资机制是保障新农合制度持续稳定运行的根本保证。
２．不断完善补偿方案，保障制度目标的实现。在方案设计中，可以在不同地区和不同阶段，注意阶段性政策目标与终极目标之间的衔接。在不发达地区和试点的初始阶段，可以更多地考虑受益面，而在发达地区和时机成熟的条件下，补偿方案的设计应当更多地考虑保大病。
３．把新农合经办机构的运转经费纳入转移支付体系，以解决困难地区运转经费短缺的问题。中央政府要求运转经费由地方预算安排，但对财力严重不足的地方，应考虑纳入各级政府的转移支付之中。至于是纳入一般财力性转移支付，还是进行专项转移支付，则可以根据具体情况来设计，目标是保证新农合工作经费的落实。
４．在准确“定位”医疗机构的基础上加强监管。医疗机构服务的不规范，除了管理上的缺位之外，还有制度层面的原因，即医疗机构的“定位”不清: 一方面，要求医疗机构自负盈亏，自我发展; 另一方面，要求它以社会责任为首位目标，让老百姓都看得起病。这是自相矛盾的要求，这反映出财政压力下“模糊决策”带来的困境。对于公立医疗机构，在生存与发展缺乏基本保障的条件下，要实现政府的监管目标是非常困难的。政府的投入必须到位，医疗机构不必为了生存而想方设法去“创收”，只有在此基础上，才有可能健全管理，实现有效监管。
５．防范基金运行风险，保障基金安全。新型农村合作医疗基金的风险是指合作医疗基金发生损失甚至破产的可能性。在一定的时候或一定的环境条件下，这种可能性也许会变成现实。合作医疗基金按其实际运行过程，在基金的筹集、存储和支付等各个环节中都存在管理上的风险。为此，制定有针对性的防范措施和科学的管理制度，是保障新农合制度持续运行的关键。
６．加大农村医疗救助力度。参合农民无钱看病，不能真正享受合作医疗制度的好处，已经成为重大的制度性障碍。为此，农村医疗救助制度需要进一步完善，资金投入数额还有待增加，也惟其如此，所谓“穷帮富”的问题才能得到切实有效的解决。
总之，作为人均收入水平还不高的发展中国家，要使医疗保健业保持较快的持续发展，需要政府与社会力量的共同参与。政府应该将更多的资源用于基本医疗保障，同时吸引多元化的投资，用于健身以及一些特种医疗方面，以进一步完善我国的新型农村合作医疗制度，为建设社会主义新农村提供强有力的制度保障。
“新农合”：新农村建设的重要制度保障
2007年9月5日，卫生部部长陈竺在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上介绍全国新型农村合作医疗制度运行的有关情况时表示，2007年，新农合覆盖的县(市、区)要达到全国县(市、区)总数的80%，2008年将基本覆盖全国所有县(市、区)。
2002年10月，党中央、国务院颁布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出了建立新型农村合作医疗制度（以下简称“新农合”）的任务。中央领导同志对此高度重视，多次作出重要批示，为新农合的试点工作和全面推进指明了方向，提出了明确要求。国务院成立了以吴仪副总理为组长的新农合部际联席会议，在吉林、浙江、湖北和云南四个省进行试点，并陆续在全国开展试点工作。从2003年到2007年，国务院连续四次召开全国新型农村合作医疗（试点）工作会议，积极推动了新农合制度的健康发展，试点工作正在稳妥地推进。
一、“新农合”建设的现实意义与重要性
长期以来，我国经济社会的非均衡发展导致广大农村的公共事业发展滞后，使农民群众在生产生活中面临着不少亟待解决的问题，其中“看病难、看病贵”，因病返贫、因病致贫的问题就是农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题之一。在农村广泛流传着“小病挨，大病扛，重病等死见阎王”、“救护车一响，一头牛白养”等顺口溜，可见农民群众对此问题的反映之强烈。
在中国这样一个农民占绝大多数人口的国家，农民的医疗保健、身心健康，对于实现社会和谐具有重大的现实意义和深远的政治意义。同时，农村卫生也是我国卫生工作的重点，农村卫生工作直接关系到农村的发展、农业的繁荣和农民的健康。建立新型农村合作医疗制度正是党中央、国务院着眼于建设社会主义新农村，切实解决“三农”问题，加强农村卫生建设，提高农民健康水平进行的一项重大举措和实践。
二、“新农合”制度建设的突出成效和工作重点
综合分析目前工作状况，新农合制度建设取得了显著成效，集中表现在以下几个方面: 一是新农合制度框架及运行机制基本形成，逐步建立了管理运行机制、筹资机制、结算报销办法、监管制度和医疗救助制度等各项切实可行的制度和机制; 二是新农合对农民健康的保障作用逐步显现。参合农民的医疗服务利用率有所提高，特别是住院服务利用率明显提高; 三是贫困人口看病就医问题得到了一定的改善。为了解决贫困人口的看病就医问题，在建立合作医疗制度的同时，也同步建立了农村医疗救助制度; 四是农村医疗机构服务条件有所改善，服务质量和水平有所提高。
目前，推进和完善新农合制度的重点：一是探索建立稳定的筹资机制。进一步规范、完善财政补助资金拨付办法，确保中央财政和地方财政的补助资金及时足额拨付到新农合基金账户; 二是形成科学规范的补偿方案。统筹补偿方案是新农合制度的核心，要在保证基金安全的前提下，逐步扩大受益面，提高受益水平; 三是加强医疗服务和医药费用的监管。切实加强农村医疗机构内部管理，建立健全疾病检查、治疗和用药等方面的规范、制度及行之有效的自律机制。同时，有效开展农村卫生机构及其服务行为的外部监管，对定点医疗机构实行动态管理; 四是加强经办机构能力建设。本着精简、高效的原则，加强对经办机构的建设和管理，做到有人办事、有钱办事，提高新农合的管理能力; 五是加强基金运行管理。要健全基金管理制度，形成有效的监管措施。同时，发挥政府各职能部门、社会各界和农民的监督作用，确保基金安全。
三、“新农合”制度建设面临的主要问题
１．农民筹资水平的提高与确保农民参合率之间的矛盾。筹集到一定数额的资金是保证新型农村合作医疗制度顺利运行的基本条件，而长效筹资机制是保证筹资规模、从而保障制度效应的关键所在。在政府资助标准既定的情况下，农民的筹资规模是影响新型农村合作医疗制度筹资总规模的主要因素，也是增长余地最大的一个因素。我国当前的农民收入水平还处于相当低的阶段，政府对农民收入问题高度关注，并采取了许多具体措施，在今后的若干年内，农民收入有望得到较大程度的提高。筹资标准如何随着农民收入的增加而提高，以使农民医疗费用的补偿水平相应地提高，这仍是一个有待于研究的问题。筹资机制和筹资标准的调整需要有一个让农民认识和接受的过程，避免出现许多农民因此不愿参加合作医疗的情况。
２．就地获取医疗服务与医疗服务机构能力不足的矛盾。从农民的自然地理位置分布、医疗服务价格、合作医疗的监督范围和基金的安全运行等方面考虑，在一般情况下，引导农民就地接受医疗服务是比较合适的。但是，我国现有的较低层级的医疗服务机构存在着服务能力有限的问题，特别是中西部地区，乡镇卫生院、村卫生室建设不足或者服务能力低下，农民的医疗需求得不到基本的保证，制约了新型农村合作医疗制度的实施。
３．运转经费不足与地方财政困难的矛盾。合作医疗工作量大、运转经费不足是各地面临的普遍困难，特别是中西部地区的合作医疗管理部门，运转经费严重短缺，而这些地区的政府财力又非常有限，很难自行解决。越是落后的地区，这个问题越突出，若长此以往，可能不利于合作医疗管理工作的开展。
４．各级财政补助的刚性化与财政承受能力的矛盾。政府的补助往往有刚性化的特点，从变化趋势上来看，各级政府现有的补助水平恐怕是只能增不能减。即使是保持现有的标准，由于合作医疗覆盖面的扩大和参合农民人数的不断增加，各级政府的补助资金的总数将大幅度增加，这一刚性化的支出将对地方财政构成较大压力。在我国现有的财政体制下，冲击最大的是中西部地区。
５．防范基金的风险与有限管理能力的矛盾。基金安全运行是合作医疗管理中的关键环节，基金的风险来自于多个方面：静态的筹资机制不适应于医疗费用增长、补偿方案设计不合理、基金财务管理不到位以及医疗费用监管力度不足等方面，都将直接影响到基金的安全。而现有的筹资增长机制、管理能力、设备配备和财务管理制度建设等还不能完全适应相关要求，随着试点的迅速扩大，这一矛盾有可能更加凸显。
四、完善“新农合”制度建设的若干对策与建议
１．健全筹资机制，保障补偿水平的稳定和逐步提高。农民的医疗保障需求是不断增长的，医疗费用的总体变化趋势也是上涨的，即使对参合农民的医疗补偿水平不变，所需要的合作医疗基金也必须相应扩大。而要提高补偿水平，就更需要筹资水平相应地提高。为此，建立富有弹性的合作医疗筹资机制是保障新农合制度持续稳定运行的根本保证。
２．不断完善补偿方案，保障制度目标的实现。在方案设计中，可以在不同地区和不同阶段，注意阶段性政策目标与终极目标之间的衔接。在不发达地区和试点的初始阶段，可以更多地考虑受益面，而在发达地区和时机成熟的条件下，补偿方案的设计应当更多地考虑保大病。
３．把新农合经办机构的运转经费纳入转移支付体系，以解决困难地区运转经费短缺的问题。中央政府要求运转经费由地方预算安排，但对财力严重不足的地方，应考虑纳入各级政府的转移支付之中。至于是纳入一般财力性转移支付，还是进行专项转移支付，则可以根据具体情况来设计，目标是保证新农合工作经费的落实。
４．在准确“定位”医疗机构的基础上加强监管。医疗机构服务的不规范，除了管理上的缺位之外，还有制度层面的原因，即医疗机构的“定位”不清: 一方面，要求医疗机构自负盈亏，自我发展; 另一方面，要求它以社会责任为首位目标，让老百姓都看得起病。这是自相矛盾的要求，这反映出财政压力下“模糊决策”带来的困境。对于公立医疗机构，在生存与发展缺乏基本保障的条件下，要实现政府的监管目标是非常困难的。政府的投入必须到位，医疗机构不必为了生存而想方设法去“创收”，只有在此基础上，才有可能健全管理，实现有效监管。
５．防范基金运行风险，保障基金安全。新型农村合作医疗基金的风险是指合作医疗基金发生损失甚至破产的可能性。在一定的时候或一定的环境条件下，这种可能性也许会变成现实。合作医疗基金按其实际运行过程，在基金的筹集、存储和支付等各个环节中都存在管理上的风险。为此，制定有针对性的防范措施和科学的管理制度，是保障新农合制度持续运行的关键。
６．加大农村医疗救助力度。参合农民无钱看病，不能真正享受合作医疗制度的好处，已经成为重大的制度性障碍。为此，农村医疗救助制度需要进一步完善，资金投入数额还有待增加，也惟其如此，所谓“穷帮富”的问题才能得到切实有效的解决。
总之，作为人均收入水平还不高的发展中国家，要使医疗保健业保持较快的持续发展，需要政府与社会力量的共同参与。政府应该将更多的资源用于基本医疗保障，同时吸引多元化的投资，用于健身以及一些特种医疗方面，以进一步完善我国的新型农村合作医疗制度，为建设社会主义新农村提供强有力的制度保障。