社会学用语上的“失范”是指规范的缺失或丧失，具体指旧有的价值观念和行为被普遍否或遇到严重的破坏，逐渐失去对社会成员的约束力，新的价值观念和行为模式未被普遍接或尚未形成，不具有对社会成员的有效约束力，使得社会成员的行为缺乏明确的社会规范束，形成社会规范权威失落，社会规范真空或规范冲突这样一种社会状态[1]。而政府行为失范，则是指政府的行政行为在缺乏有效监督的情况下，不受既定政策和法律、法规的限制，而使自己的行政行为偏离公共行政目的[2]。本文试对政府征地过程中的失范行为与规范措施进行阐述。
一、政府征地过程失范的表现
1．盲目征地
政府征地行为失范首先表现为政府为发展经济，在不经过科学的论证的情况下盲目征地，征地后由于经营不善造成土地抛荒和闲置现象严重。以开发区土地征用为例，2003年国土资源部清查的开发区规划面积就达3.54万平方公里，大大超过了现有城镇建设用地总量。据国土资源部的统计，在全国省级以上900多家开发区中，规划了近2万平方公里(3000万亩)土地，已经开发的仅占规划总面积的13.51%，近1.73万平方公里(2600万亩)土地闲置荒芜，占规划总面积的86.5%[3]。例如，在靠强制性征地近 3000 亩建起的安徽阜阳机场，由于规划、论证不善，造成征地后建设成的新机场经营困难，当地村民戏称该机场“一年飞不了三架飞机，飞机场还不如改成养鸡场划算[3]。
2．强行征地、暴力征地
地方政府在征地的过程中强行征地、暴力征地是政府征地行为失范的另一个表现。近年来，在城市化进程中，暴力拆迁和强行圈地现象日益突出，成为当前被拆迁居民和失地农民反映最强烈的问题。2005年6月11日凌晨，河北定州市绳油村村民因征地纠纷，遭二三百名男子袭击，出现了严重的伤亡事故，河北省省委随后做出决定，免去定州市市委书记和风、定州市市长郭振光二人的职务并实行刑事拘留[4]。类似的事件在土地征用和拆迁过程中不断出现，一定程度上影响了政府形象和和谐社会的建设。
3．随意克扣征地补偿款
政府征地行为失范还表现为政府在征地过程中不按照法定标准进行补偿，随意克扣征地补偿款。湖北襄荆高速公路荆州段给农民的安置补助费是每亩 500 元，仅为法定最低标准 4800 元的 10.4％。浙江省上虞市 2000 年土地出让收入为 2.19亿元，可付给农民的征地补偿费仅为 591 万元，占 2.7％。 与此同时，征地补偿费还经常被层层克扣：湖北襄荆高速公路征地补偿费下拨后，被省襄荆公路指挥部克扣 837 万元、被荆门市指挥部克扣 1502 万元、被荆门市东宝区克扣 190 万元、有关乡镇共克扣 1192 万元。这笔补偿费到农民手中之前已被截掉了 45％[5]。2006年2月22日，国家审计署公布了乌兰察布市三级有关部门截留克扣征地补偿款近六千万元的案件，41名责任人和2个责任单位受到处理[6]。
二、政府征地失范的原因分析
1．政府征地的利益驱动导致政府行为失范
政府是征地的主角，政府的征地行为直接关系着被征地农民的命运。那么，在征地过程中和征地后的利益分配中，政府充当的是怎样的角色呢？据国土资源部执法监察局局长张新宝在2006年4月举行的新闻发表会资料：一九九九年至二00五年，全国共发现土地违法行为一百多万件， 涉及土地面积近五百多万亩。据利用卫星遥感监测对新增建设用地进行检查发现，前几年违法用地平均占新增建设用地总宗数的百分之三十四，有的地方高达百分之八十以上。是什么促使政府违法，在政府违法背后又有着怎样的利益动机呢？首先，“低征高卖”，成了一些政府的生财之道；一些官员在征地的过程中利用手中的权力寻租，损害征地农民的利益，征地过程成了政府和一些官员“双赢”的过程。政府向农民征用土地时是按农业生产的边际收益支付补偿安置费，而向社会拍卖时按土地的市场价格成交，形成了价格上的巨大差距，而从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。根据国土资源部征地制度改革课题组的调查，国家重点建设项目中一般项目征地补偿安置费用只占工程总投资的3%-5%，最低的只占0.8%，最高的也只有12%；非国家重点建设项目，征地补偿安置费也仅占用地成本的30%-40%，而政府的各种税费则占到用地成本的60%以上。这表明农用地转用过程中，土地增值部分的收益以各种税费的形式流向各级政府和政府部门，而失地农民则被排除在分享增值收益之外。这种税费体制扭曲了征地各方的利益分配关系，不利于维护农民的利益。除此之外，征地补偿费在农民、集体经济组织和乡镇政府之间的分配进一步侵害了农民的利益。土地收益经过多次分割，最终失去土地的农民得到的收益仅占土地收益的5%-10%[3]。
2．片面的发展观，搞政绩工程，导致了政府征地行为失范。在发展经济的过程中，一些地方政府的领导干部的发展思路存在偏颇，急功近利，追求局部的、地方的、短期的效益和经济的增长，以经营城市为名，剥夺农民的土地。不少地方政府以低价征用农民土地搞开发区、工业园区，以非常优惠的条件甚至零地价把土地送给投资者，争相以最低廉的条件获得招商引资的成功；在对干部进行政绩考核的过程中，上级政府过分看重 GDP 的增速和财政收入，经济发展的“数字”与干部能否升官相挂钩，也造成了部分干部热衷于建立开发区吸引投资而忽略被征地农民生活的现象。据统计，截止到 2004 年 4 月，全国共有各级各类开发区 6015个，60％以上是省级以下开发区。各类开发区规划面积达 3.54 万平方公里，超过现有城镇建设用地总面积。不少开发区、园区由于没能吸引到投资而长期抛荒。如南京市江宁区四大园区管辖总面积 773 平方公里，占了全区土地的 49.17％，在开发中出现了未经批准非法占地、土地抛荒及无任何手续强制拆迁农民住房等问题[7]。
3．“内部人效应”导致政府行为失范
美国斯坦福大学教授青木昌彦为首的一批经济学家在对 20 世纪 70 和 80 年代前苏联和东欧的激进式改革研究时发现，在整个经济处于转轨时期，由于中央计划部门突然解体或完全退出，导致那些在计划经济时期已经从计划当局手中获得很大控制权的经理们，利用计划经济体制解体后留下的权力真空进一步加强了自己的权力。青木昌彦把这种现象称之为“内部人控制”[8]。
政府在征地过程具有行政和市场双重主体资格：当政府作为市场主体时，政府就是经营者，负责供给土地，取土地经济利益；当政府作为行政主体时，政府又成为社会管理者，它一方面负责供给经社会的所有规划、生产要素等经济发展的宏观调控政策，即供给投资经济利益，另一方面对自身的征地行为进行监督，成为征地过程的监督者，从而使政府既可以引导、刺激、指土地需求，又能对自身的征地行为进行“监督”。
在征地过程中，地方政府作为征地的主体，代表国家以公共利益的名义向农民征地实际上已经在国家和地方政府间形成了一种委托——代理关系；我国现行与土地有关的宪法、农业法、土地管理法、土地承包法、村民委员会组织法等五部法律均明确规定农村土地是归农民集体所有。在征地的过程中，作为集体经济组织代表的村委会与政府谈判协商征地相关事务，所以在被征地农民和村委会之间也形成了一种委托—代理关系，村委会成为被征地农民的代理人和利益的维护者。然而，我们应该注意到，不论国家和地方政府的委托——代理关系还是被征地农民和村委会的委托——代理关系都是一种非安全均衡的关系。委托的一方和代理的一方所掌握的信息严重不对称，地方政府和村委会成为了整个征地行为的“内部人”。当处于委托一方的国家和被征地农民缺乏有效监督和制约地方政府及村委会的手段时，失范现象就出现了。根据经济人“理性自利”即组织或个人会选择对自身最有利的行为方式，以实现收益—成本最大化的假设，当政府的征地行为偏离了公共利益的目的，村委会代表农民出让土地的行为偏离了一切为农民利益代言的初衷，那么政府的征地行为和村委会的出让土地行为就会演变成利用征地过程牟利的行为，最终损害的将是国家的利益和失地农民的利益。事实上，在征地过程中，作为“内部人”的地方政府和村委会利用信息不对称的优势通过隐瞒、欺骗、恐吓甚至强制的手段侵农害农、暴力征地的事件却是时有发生，在这种情况下，失地农民的利益无法得到保障。所以，在征地过程中，作为“内部人”的政府和准政府的村委会行为失范是直接导致农民利益受损的原因。
三、政府土地征用行为规范的建议
笔者认为，要解决政府在征地过程中的行为失范问题，就必须从以下几点入手加解决。
1．理顺政府与土地的关系
在中国的土地市场上，政府作为代理人，它的行政行为面对的是无需对任何具体产权个人负责的很难量化考核的资产行政责任，而被代理一方即社会公共成员个人也不具有象企业股那样对代理人的市场行为进行监督的权利，当公共产权一经抽象，不是无主财产的公共资就变成了事实上的无主财产，任由代理人利用土地审批定价制度随意处置，任由特殊的群和个人随意侵吞。要避免这种情况的发生，就必须进行政治体制改革，改变这种委托——代理关系的产生方，即通过自下而上的民主选举产生民选政府，赋予政权合法性，并通过民主程序选举产生代议机构（如议会），对处于代理方的政府进行平行监督。一旦代理方的行为越界，那么代议机构则有权改变这种委托——代理关系，并通过选举产生新的代理人，以防止“内部人控制”情况出现。
2．建立严格的监督制约机制。为了规范和监督土地征用权,发挥地方政府在土地征用中的职能,就应建立严格的监督制约机制。加强地方政府的外部监督和内部监督。提高人民代表大会和司法部门的地位，发挥人大对地方政府征地行为的监督和司法监督的作用;加强新闻媒体的监督；提高农民维权意识和谈判能力;加大土地征用违法案件的查处力度,提高滥用权力和职能错位的成本与风险;健全和完善政府内部监督。
3．建立明确的征地责任制度保障及责任追究机制。“根据官僚制的设计,责任与权力是成正比的,赋予行政官员一定的权力,就要求官员承担一定的责任”。因此,为了规范征用权的行使,需建立明确的征地责任制度保障及责任追究机制。责任制度保障就是要明确规定征地的责任主体、责任内容、责任范围等。同时建立相应的责任追究机制。一旦发现土地征用存在过错,应根据过错的性质与实际损失,追究相关人员的相应责任。
4．健全政绩考核制度
我国长期以来一直片面强调的以经济发展水平作为核政府官员的主要指标，这使得不少政府官员在其任期之内片面追求 GDP，大搞土地买卖，地生财，使当地经济畸形发展。因此，如何客观的评价官员的政绩，健全政绩考核制度，化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系，压缩征地和供地之间的利益空间成为解决政滥用征地权力、任意降低征地补偿标准的症结所在。为此，政府必须有针对性地采取措施范、约束自身行为，弱化直至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系，并深刻反思和重干部政绩考核制度，进行更加符合科学发展观的吏治改革。各级政府要根据城乡经济综合发展和经济可持续发展的要求，尽快建立科学合理的政府特是县（市）、乡镇政府绩考核标体系，改变那种过份注重经济指标甚至以经济增长速度为中的状况。新的指标体系应根据各个地区实际状况和发展要求，在原有的国民生产总值及其增长率、人均收入及其增长率之外，再增加诸如固定资产闲置率、环境保护、研究和开发费用占国民生产总值的比重、人均教育费等指标，并将其具体落实到地方政府的长期规划中，对于不同的指标给以不同的权数，以加权平均的各项指标的变化率作为评价各届政府任期内工作业绩的依据，防止部分官员通过买卖土地的方式提高本地区的 GDP 水平，为本部门和个人谋取私利。
5．加强农村基层组织建设
在以管制为主的社会，特别是农业社会，基层政权的民主化程度都不高。由于基层政权权力集中而又缺乏监督，因此，镇村集体经济组织及其领导人在经济利益的驱动下，有条件以村长、主任等貌公实私的名义行使公权，打着各种旗号剥夺农民的财产权，然后据为己有。由此可见，农村集体产权制度与村民委员会选举制度有着十分紧密的联系，为了防止征地过程中出现基层权力机构行为失范的情况发生，就必须从健全农村基层选举制度开始。笔者认为，可以采取以下几个方面的措施：一是适当延长村委会任期，防止村官短期逐利行为的出现。二是加快推行村务公开，透明办事程序，保障村民的知情权。三是对村委会参选资格要加以适当限制，保障村委会村官德才兼备，维护村民利益。
参考文献：
[1] 高兆明，社会失范论[M].江苏人民出版社,南京,2002年第一版：50-51.
[2] 王维真, 试析政府行为失范的表现、原因及对策[J].科技进步与对策,2001.5:100-101.
[3] 黄征学.土地征用存在的问题及其对策思路[J].中国发展观察,2006.05:12-15.
[4] 王克勤,乔国栋.河北“定州村民被袭事件”调查[N].中国经济时报，2005-06-20(4).
[5] 陈先发,包永辉. 农民失业问题不容忽视———安徽江苏等省农民失业状况的调查[N].市场报,2003-07-11(4).
[6] 张泊寒,截留克扣征地补偿款数千万,乌兰察布41人被查处[N].北方新报，2005-02-24(2).
[7]中国开发区大瘦身［EB/OL］．http://www.cdz.cn/publishing/show_detail.
asp?id=5152.
[8] 刘文革,曲海东. 俄罗斯/内部人控制型公司治理演化研究[J]. 学术交流 2006.6:126-129.
Improper and Regulating: Government Behavior in Rural Land Expropriation
Yi-feng Peng
（Zhejiang Vocational College of Commerce, 310053, Zhejiang Hangzhou，China）
Abstract: In rural land expropriation government improper behaviors is a focus issue that the whole society pays close attention to. This paper has analyzed the situation and reason of government behavior improper in rural land expropriation, and proposes the countermeasure Direct against the government behavior improper in rural land expropriation.
Keyword: Land expropriation; Government’s behavior; Improper; Regulating
作者：彭移风，原载《农村经济》2007年第一期，欢迎转载。