11月20日召开的中央综治委2007年第二次全会上，《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强流动人口服务和管理工作的意见》（以下简称《意见》）审议稿被提交审议。《意见》对以农民工为主体的流动人口量身定制了就业、社保、居住、教育、医疗等一系列利好政策。相关工作机构、工作机制也将得到加强和改进。
中央政治局常委、中央综治委主任周永康在会上指出，“要把解决民生问题作为社会治安综合治理工作的重中之重。”“对需要社会关爱的特殊群体给予更多的关注。”“对流动人口既要依法严格管理，更要关心他们的工作生活，维护他们的合法权益，为他们提供优质服务。”
细微之处见精神。12年前，流动人口政策的纲领性文件名为《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》，而如今的这份《意见》审议稿名称，不仅多了“进一步”，更在“管理”之前加上了“服务”。
与12年前相比，我国流动人口数量增加了1.5倍，开放度、复杂性今非昔比。观念也在变化，和谐社会、以人为本、公平正义、服务型政府等理念在近年已深入人心。这些都是变化背后的故事。
另据本刊了解，《意见》审议稿经抓紧修改后，将力图争取在年内以中办、国办文件形式正式下发。
进步带来调整
在北京、广东等发达地区，大概三个人中就有一个流动人口，也就是户籍意义上的“外地人”。他们大都有方言口音，大都衣着朴素，大都从事较脏较苦较累较低收入的工作。
改革开放以来，我国经历着人类历史上规模最大的人口流动和迁移。有关统计表明，目前我国流动人口多达1.4亿左右。近5年来每年增加600万～800万人，且增长势头还将延续相当长时期。
从农村投奔城市，从耕地来到工地，是人口流动的一条典型路线。据统计，农民工占到流动人口的80%左右，同样也占建筑行业从业人员的80%左右。为了讨生活，他们以一砖一瓦的方式，加入到改革开放的大潮中，参与到工业化、城镇化、市场化的现代化进程中。
公安部副部长张新枫在代表流动人口治安管理工作领导小组向中央综治委作汇报时表示，以一亿多农民工为主体的流动人口，既是我国经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的重要参与者，同时也是需要各界关爱和保护的困难群体。
有专家称，对待流动人口，不同政策将导致不同的利害结果。若善待他们，则各得其乐；倘保护不足，则可能引发社会群体互相伤害。
在12年前的“厦门会议”后，中办、国办转发《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》，提出了“因势利导，宏观控制，加强管理，兴利除弊”的指导思想，12年来功不可没。但历史条件所限，其指导思想和具体措施上还是偏重于管理和控制。
张新枫表示，与12年前相比，流动人口服务和管理工作又出现了许多新情况新问题：
一是人口流动规模不断扩大，社会参与程度不断加深，流动人口服务和管理工作任务越来越繁重。
二是由于人民群众对改革发展的社会预期普通提高，对改革发展成果的分享要求明显增强，这给服务工作提出了新的要求。
三是随着民主法制建设的不断推进，广大流动人口民主法制意识不断增强，政治参与的积极性明显提高，这给我们做好维权工作提出了更高要求。
四是随着社会开放性、动态性的增强，社会管理盲区增多，流动人口违法犯罪问题日益突出，使治安管理任务加重。
北京市委副书记、市政法委书记王安顺还指出，流动人口问题已经由改革开放初期以治安问题为主，转变为涉及社会发展、社会建设、社会管理与社会服务的综合问题。
以上形势的变化，加上近年和谐等理念的倡行，流动人口政策的调整便呼之欲出。
“五有”新政公平为先
“流动人口背井离乡、异地就业，很不容易，会遇到许多需要解决的问题。”广东省委副书记、省综治委主任刘玉浦称，尊重、善待他们，切实帮助他们解决实际困难，是流入地党委政府的应尽职责，是以人为本、共建和谐的具体体现。
十七大报告提出，“实现基本公共服务均等化”，“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，“使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，占全国人口十分之一强的流动人口及其家人无法被忽视。
《意见》审议稿确定的工作方针是“公平对待、搞好服务、合理引导、完善管理”。所提出的前五条政策措施俱为“服务”之举，切中以农民工为主体的流动人口的最关心、最直接、最现实的利益问题，也基本对应十七大的“五有”图景：
在就业方面，加强就业引导、培训。放宽落户政策，逐步地、有条件地解决在城市有稳定职业和固定住所的流动人口的户籍问题。
在社会保障方面，继续推进农民工参加工伤保险和基本医疗保险，制定低费率、广覆盖、可转移，并能够与城乡养老保险制度相衔接的养老保险办法，逐步解决农民工的养老保险问题。
在居住方面，鼓励由政府出台优惠政策，用工单位或社会机构投资建设面向农民工的居住用房。城中村改造时，考虑农民工的居住需求，在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下，集中建设面向农民工的集体宿舍。
在子女教育方面，坚持以流入地政府管理为主、以全日制公办中学为主的方针，把流动人口子女入学工作纳入流入地义务教育总体规划统筹安排。
在卫生医疗和计划生育服务方面，要在国家规定的传染病防治、儿童预防接种、妇幼保健、计划生育等方面，向流动人口提供与户籍人口同等的免费服务。
作为流动人口的特殊一类，城市生活无着的流浪乞讨人员也得到《意见》审议稿专门照顾，表示要加强救助管理机构设施建设，完善救助服务功能，创新救助工作方式，强化工作人员业务培训，提高救助服务质量和效率。
服务还延伸到流动人口的“后方”，《意见》审议稿还提出，加强对农村留守老人、妇女、儿童的服务管理教育工作，推动构建学校、家庭、社会相结合的教育监护和关爱网络，切实保障农村留守儿童各项权益落到实处。
推行“以房管人”
服务地位上升，管理也未偏废。近年来，为各流入地普遍采取的一个管理新策是“以房管人”。《意见》审议稿吸纳这一普遍做法，提出“严密以出租房屋为重点的流动人口落脚点管理”。
许多地方统计，流动人口一半以上居住在出租屋。又据权威部门介绍，发生在出租屋内的各种案件，往往占当地刑事和治安案件的70%以上。深圳市在一段时间的统计，这一数据更是高达95%。
为此，北京、广东等地都在近年形成“以房管人”的工作思路和政策，且对流动人口服务与管理和对出租房屋的管理并重。如北京的市、区县、街乡三级都成立了流动人口和出租房屋管理委员会及办公室。深圳市则将过去分属房管部门的房管员和公安部门的户口协管员整合成1.2万人的出租屋综合管理队伍。
广东各地还普遍实行了出租屋分类分层次管理，推行物业小区式、旅业式、散居分片式、围院式、居住中心式等管理模式。
加强出租屋管理会给出租屋主和租住者带来一些“小麻烦”，但会避免大问题。如深圳通过综治协管员日常巡查出租屋等途径，每年从中发现违法违章线索20多万条。2006年该市出租屋刑事发案同比下降33.6%。今年前十个月又同比下降48.9%。
此外，加强出租屋管理并非全然从控制流动人口、防治违法犯罪事件出发，出租屋还可起到与暂住证一样搜集流动人口信息的作用。这也是搞好服务的基础性工作。
转向统筹规划
据悉，对流动人口管理，各级政府相关的21个部门也将明确职责分工。这表明对流动人口已由治安管理向城市统筹规划、综合服务和管理转变，乃一项系统工程。
在部门分工中，综治部门负责组织协调。在中央一级，中央综治委于1997年成立流动人口治安管理工作领导小组，并在公安部治安管理局设立了办公室，负责日常工作。全国30个省区市和新疆生产建设兵团也都相继成立了由党委或政府领导牵头、有关部门参加的流动人口管理工作领导（协调）小组及办事机构，多数地方已形成了省、市、县、乡、村五级管理体系。
但各地具体做法不一。北京市的流动人口和出租房屋管理委员会为各级党委政府常设议事机构，下设办公室，与各级综治办合署办公，同等级别，配备了专门行政编制。广东各市成立的相关领导小组，有的是在政府或综治委设办公室，为常设机构，适应流动人口密集的实际；有的则在公安局设办公室。全省拥有一支3.8万人综合协管员的专门管理队伍。浙江由各级综治委成立流动人口治安管理工作领导（协调）机构，全省共设立流管办2100多个，流动人口登记服务站1.8万余个。
据悉，目前绝大多数地方虽有相关的领导小组，却仍无专门办事机构，而是由公安机关的治安管理部门承担日常工作。由于部门职能不明确，工作人员无编制，统筹协调难度大，许多基础性工作没办法做。
因此，除强化部门协作配合外，下一步还将充实专门机构、人员。《意见》审议稿提出，积极调整充实流动人员管理工作领导（协调）机构力量，配齐配强工作人员，不断完善流动人口管理工作机制。□