改革模式的危险性

广东省  胡中安

涉及民生的改革，谁都知道要赶快做，问题只在于怎么做。特别是公共财政支出方面，涉及到“谁出钱”的问题时，更是难办。对于那些没有直接受益人的公共建设，更是难上加难。这几年民生方面的改革取得了重大的突破，免除农业税，农村社保开始进行，农村医疗的覆盖范围加大，都是里程碑似的成果。今年农村义务教育实现了一般意义上的免费（就差住宿费的取消了），可以说是又是一个有大气魄的动作。农村得到了实惠，如果涉及农村的其他领域的改革也不断继续下去，相信城乡政治经济一体化的到来也不会遥远。

但是，我注意到这几项改革的成功都有一个共同点：带有强烈的中央包揽的色彩，都与“转移支付”有很大的关系。与其说是一次社会改革，不如说是一次财政改革。我很担心这样的改革模式在不远的未来会不会遇到瓶颈，导致中央出钱，改革就摧枯拉朽；中央不出钱，则步履维艰。

怎么说呢？我们看下2007年义务教育免收农村的学杂费是怎样办到的。政府以财政转移支付的方式承担了学生的学杂费，“由中央和地方按比例分担，西部地区为8:2，中部地区为6:4；东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。免费提供教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。补助寄宿生生活费资金由地方承担，补助对象、标准及方式由地方人民政府确定。”（《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》）除了这学杂费，其他教育项目也基本上是中央和地方分摊。这样的改革不是增加收入型的改革，而是在财政支出上进行的一场项目重排的改革，中央与地方同时增大了教育支出（包括获得中央补贴率最大的省其教育支出也是增加的），但是财政收入总量并没有增加。

所以，要维持这样的改革成果，有以下三个之一就可以了：

1、学生数量持续自然减少，在教育成本不变的情况下，此项财政压力会减轻，但是不会消失。

2、财政收入持续增加——事实上，当财政收入持续增加的时候，我们几乎可以解决一切改革难题。

3、节省其他财政支出或者持续增发债券。为了一项改革而削减其他项目的合理支出，是不符合“分享改革成果”的原则的，那么就只能挤压其他项目的水分——这是仅次于第2条的好方法。

现在中国正处于财政收入持续增加的历史阶段，只要好好利用现有的资源，我们可以解决一切问题。但是，世界上没有永远增长的财政收入，我们迟早要走上以“行政节约”的方式维持改革成果的道路。

这里还有几个问题值得我们思考，各省都或多或少地增加了财政负担，对贫穷地区来讲，一定是挤压其他财政支出项目，那么会不会使其他的改革项目出现困难？地方对民生项目的改革主动性会有提升吗？我们可以用法律和政策的形式硬性规定义务教育的转移支付作为财政上的一项常列支出，但是必然会导致中央与地方的新的搏弈，无论是8：2还是6：4，都不可能是永远固定的。我相信，这一次如果不是中央主动担起了免费教育的大部分负担，是不会实现免费的义务教育的。

无论如何，实现真正的义务教育都是值得称道的事情，只是，涉及民生的其他项目，是不是也会以中央与地方分担的“财政转移支付”的形式实现呢？这对于分税体系和财政转移支付手段是个很大的考验。如果其他的民生改革也要用到“转移支付”来实现，那么分税制可能会进一步暴露出其固有的矛盾。中央或许会把更多的权利下放到地方，才有可能使地方承担更多的责任，但就有可能削弱中央集权的体制，造成尾大不掉。

2007-11-7