第七部分 实现结构优化的具体对策
一、建立高效、低成本的电信结构调整方案
在中国电信业处在高速发展的阶段，特别是新业务、新服务处在打造品牌、创建市场的时期，对电信产业的结构调整必须充分考虑到调整成本因素，其成本包括：
1、结构调整形成的资本变动可能会导致股价、信贷、资本流转、资本收益的波动，对此，电信运营商的重组应充分考虑未来业务的配置，特别是要稳定与百姓相关的传统业务（语音业务），并在语音业务资费相对稳定的阶段，启动结构调整。对于资费，国家应尽快对手机漫游费、固话月租费、区间费、双改单、套餐等，有一个明确的管制，这样，在进行市场结构调整中，资费变动所引发的市场波动才有可能降到最低点，新竞争体制下的市场关系才可能有效建立。
2、结构调整引发的公司高层管理者的变动，以及公司骨干员工的稳定是保证调整后各公司快速步入新发展阶段的重要前提；
3、结构调整应最大可能地使以往既定方针、政策在一定时间内要具有连贯性，避免政策调整导致的企业决策混乱和无序；
4、结构调整应尽可能提高透明度，避免引发国际市场对中国电信运营环境的猜疑；
5、结构调整的过程一定要预先处理和解决好因公司变动造成的产品市场及服务市场的"断裂带"，保证重组新市场的过程中，不会伤及消费者的利益（注：这种情况在国外电信公司的重组和并购中屡屡出现）。
因此，当前的电信结构调整应充分考虑到各种可能出现的风险和不确定因素。正是出于这样的原则，本报告认为，在中国电信运营商重组之前，率先进行公司间和公司内部的业务重组，有步骤地对现有的四大电信运营商给予全业务牌照，即：先对固网运营商发放移动业务牌照，条件成熟后对移动运营商发放固网业务牌照，在电信公司重组和3G牌照发放之前，实现主导运营商的全业务经营，同时强化非对称管制政策，扶持各项业务的新近入者，尽快推出号码携带等促进竞争的管制政策。以此，通过全业务发展、非对称管制和新业务竞争，缩小各运营商之间的不平衡发展，逐步解决电信产业结构失衡的问题。
近几年来世界电信改革的经验和教训表明，全业务运营不仅有助于电信运营商提高综合竞争能力和抗风险能力，有利于为用户提供一站式服务和一揽子解决方案，而且也为加速形成真正均衡健康的市场竞争格局提供必要的条件。
还要注意到，在当前中国移动一家独大的这种情况下，即使固网运营商进入移动通信领域，短期内也难以与中国移动抗衡。因此，作为过渡时期的一种调控手段，在全业务牌照发放前后，需要监管部门加大监管力度，对主导运营商实行新的不对称管制，使各家运营商的市场份额能维持在合理的范围之内，竞争行为符合市场规则。
具体讲，应包括以下内容：
1、固网运营商（包括中国电信、中国网通、中国铁通）获得全业务牌照后，重点发展移动宽带及相关新业务体系。
2、固网运营商发展移动宽带业务面临的首要问题是南北分峙问题。因此建议在全业务牌照发放中，同时考虑推出号码携带和网间漫游，使新固网运营商在发展移动通信业务中，尽可能地跳出原固话业务的区域界线，实现全程全网，并能以新进入者的身份，推动市场竞争。
3、根据发达国家经验，一个国家一般可以拥有3-4拥有全业务牌照的电信运营商，考虑到未来我国可能启动的资本多元化改造及非公资本进入基础电信运营业的趋势，因此，在市场结构调整的过程中，国有绝对控股的全业务运营商的数量应限定在3家以内，为其它类型的进入者留出空间。而由于我国目前存在四大主运营商，所以，在下一步市场重组中，可以按照资本市场的规则，实施业务并购捆绑公司重组的模式。比如，固网运营商收购联通的移动网，就属于市场调整风险小，重组结构关系快的一个有效对策。
4、全业务发展和新业务竞争是优化结构的根本举措，但需要一个复杂的过程。鉴于电信市场结构已经严重失衡，而且失衡状况正在加速发展，为了实现有效竞争，当务之急是立即启动非对称管制，并将不对称管制政策思路持续到情况好转之际。从时间序列考虑，非对称管制在操作方面可实施以下步骤：
第一，在全业务牌照发放之前，即现在，要依靠不对称管制遏制有显著市场支配能力的运营商对弱势公司非正当的挤压手段。对高度垄断者资费的定价控制要优先考虑不得侵害弱势公司的利益，新业务的发展如果对弱势公司现存业务构成颠覆式的替代，国资管理部门应对其做出全面评估，并建立国有公司的相互补偿机制（仅限于国有控股公司之间的特种机制）。
第二，在考虑发放全业务牌照时，本着协强扶弱、缩小失衡鸿沟的目的，采取不同步发牌的方式，即先让弱势的、已遭失衡重创的传统业务运营商先获得全业务经营权，待失衡局面出现好转迹象后，再允许中国移动经营有线话音、宽带等固定业务。否则，如果只追求表面公平，让四家运营商同时进入全业务发展状态，极端失衡的状况非但难以扭转，而且会进一步加剧垄断地位的运营商依靠无可匹敌的竞争优势，以及长期面向战略客户群（如集团用户）铺垫形成的全业务竞争基础（如光纤到用户，有线无线混合提供业务的移动虚拟网VPMN），迅速抢占固定运营商的核心市场空间。
第三，在全面实现全业务经营后，仍需采取一定时间的非对称管制，如资费下限管制（不得低于竞争对手的实际资费水平），单向号码携带，强制提供互联互通、网间漫游、基站共享等服务，不得与价值链伙伴签订排他性协议，等等，以达到反垄断的目的。
二、以新业务、新服务的发展和创新，重组市场结构，建立公平、有效竞争体系
1、稳定传统业务，保障通信业的基本服务职能。对现存的语音业务、长话业务国家在适当时候应通过转移支付给予适量的补贴，使固网运营商能够对固网传统业务进行改造，研发和推广基于固网的增值业务，比如：已有的号码百事通、商务领航、语音信箱等，使固网业务能够通过有效的投入实现创新。
2、对新业务要制定特殊的支持和扶持政策，特别是要强化拥有中国自主知识产权的新业务的发展，在新业务发展中政府规划首先要明确对新业务的支撑体系软件产业的扶持和产业安排，摆脱2G时代中国对国外技术的依赖，新业务的规划要强化市场竞争性，通过新业务的发展，提高市场机制在中国电信业发展当中的比重。
3、通过新业务的发展，推进电信运营商内部机制的改造。
第一，固网运营商对终端的开发是强化增量用户、稳定存量用户的重要手段。就固话终端来讲，国内外设备商已开发的应用技术可以使固话终端在语音、短信、视频、远程监控、信息储存、商务通、家用传真与复印、数字家庭、固话与移动终端的对接、光纤与同轴电缆及室内电线的互连、图片传送、电视及其它多媒体内容的同步传送等诸多方面提供打包及捆绑服务，终端在集成多项技术后的价格完全有能力控制在千元以下，如果对商业用户、重点用户和月消费额较高的用户实施套餐和租送较大容量的终端，那么，基于固话网业务的优质语音和带宽，将是新一代固话具有挑战移动通信的能力。同时，在固话终端上预留接口，为今后IPTV、新型家庭信息网（基于室内的传输业务）提供快速接入的发展条件。
第二，固话终端的生产要打破现有模式，应敢于放弃对大型生产公司的依赖，重点选择技术创新的中小公司，把创新型终端的研发、生产、供应放给更多的中小公司，以中小公司的快速进入迫使大公司在终端产品研发的转型。更具发展性和挑战性的市场突破应产生于业务平台的创新，即：固网运营商可同步开展基于固话增值业务统一应用平台的研究，形成对软件研发、制造、应用的控制，使自身得以站在产业链的前端，成为最大利益的引导者和收益者。
就固网运营商目前的资本情况和投资能力看，对固话终端升级的规模化投入完全有能力，而各类金融资本也会对固网终端产品的"革命"予以关注及介入。
4、关注中期市场的发展变化。固网的基本优势在于农村地区，根据国家经济发展的速度，有相当规模的农村地区会在3-5年内成为信息化建设与发展的重点区域，固网率先进入这些区域，并在宽带、信息网络建设、固话增值业务领域铺垫基石，将为未来增量市场的扩容提供高效和低成本的解决方案。
5、固网运营商应强化技术战略、市场战略、公司发展战略的组合研究。
6、对于新业务的发展，管制政策与鼓励政策并举，不能只管制而不鼓励，特别是在下一代通信产业发展当中，管制的范围应逐步缩小，而产业政策的鼓励范围要逐步扩大，国家应采取多元化投融资渠道，推进中国电信运营商向国际一流电信运营商迈进。
三、国家尽快制定基于信息化整体战略下的法律法规
本报告建议，在《电信法》未出台前，暂缓电信公司的重组，避免法律置后导致未来监管的缺位。为了优化市场结构，改革的步骤可采取：
第一步：出台《对电信运营商经营全业务牌照的管理条例》
第二步：出台《移动通信业务"号码携带"的实施管理条例》
第三步：对中国电信、中国网通优先发放全业务牌照，1年后，对中国移动、中国联通发放全业务牌照。
第四步：按照电信产业规划和国家信息化建设的要求，支持并推动四大电信运营商进行业务并购；
第五步：以业务并购为纽带，在适当的时候进行国有资本的重组，即：实施公司重组。
四、独立监管机构的建立要加快步骤
1、目前，建立独立的电信监管机构的体制准备已比较充分，因此建议有关部门要抓住国家经济体制改革深层次领域的契机，尽管启动建立中国电信业独立监管机构的工作。
2、独立监管机构的建立已是电信市场多元化的必然趋势，也是解决电信市场结构失衡问题的最有效手段，更是社会主义市场经济体制中不可缺失的重要内容，因此，电信产业独立监管机构的组建，应是电信主管部门当前工作的重点之一。
3、独立监管机构的建立要与国际接轨，这对于中国电信业未来进一步对外开放十分必要。
五、在国家规划大型国有企业整体上市的进程中，市场结构调整的目标既要优先制定，而且应具有持续稳定性
市场结构调整的目标要由主管部门和电信运营商共同制定，特别是要使运营商主动地认识调整的内容，提出规划设想，而不是坐等政府的调整方案。
六、强化企业内部机制的改造和创新，特别是固网运营商要对传统的依赖于自然垄断和行政垄断时期所获得的高额利润的发展方式进行改造，要真正做到新业务创造新机制、新服务创造新水平。
1、调整市场结构与运营商资本结构的整体改造和优化要同步进行，一方面运营商要加快整体上市的步伐，另一方面运营商需进一步改造公司内部的治理结构和决策方式，特别是对市场经济体制的理解不能仅仅挂在口头上。要针对全球经济一体化对中国公司的挑战，制定战略调整中的中长期应对对策，特别是固网运营商，在失去以往国家的特别保护后，应尽快地重新完成市场定位和业务细分，应对市场机制予以全新和深刻的理解。
2、要使市场结构调整后的发展目标具有持续稳定性，公司内部的改造和优化要走在市场整体结构调整之前，建议国资委、信息产业部除了对各运营商的业绩进行考核外，还要直接参与运营商公司体制优化的考核。
七、要建立多元化的资本结构，强化公平的投融资环境
目前虽然几大运营商（除铁通、卫通之外）都已完成了股份制改造，并在资本市场上市，但是在资本结构上仍是国有股一股独大，在未来的市场化改造当中，应通过国有资本所有权与使用权的二次分离，逐步吸纳多元化的资本，引进多产业的资本，使电信业的资本结构逐步趋于优化。
国家应将国有电信运营商纳入国有公司股权改造以及相关的激励机制试点之中，特别是对固网运营商，在股权多元化，引入多种资本形态方面，予以专门的政策支持与鼓励。
政府应给予固网运营商和移动运营商同等的投融资政策，包括银行贷款、设置基金、债券等均给予公平的待遇。
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