在中改院“新阶段的农村综合改革”国际研讨会上的演讲，2007年12月8日，海口
近30年的改革发展，使我国开始由生存型社会向发展型社会过渡。这个历史性过渡，使“生存性”的压力减弱，“发展性”的压力凸显。全社会公共需求的全面快速增长，既是我国进入发展新阶段的重要标志，也是“发展性”压力的集中表现。
进入新阶段，我国农村潜在的基本公共需求开始变成全面的现实要求。适应这个变化，为广大农民提供基本而有保障的公共产品，已成为新阶段统筹城乡发展的重大任务。现实多方面的情况表明，基本公共服务是缩小城乡实际差距的重要因素，是新阶段农村反贫困的关键所在，也是全面提高农村人口素质的路径依赖。近年来，各级政府加大了对农村公共服务供给的投入力度，在构建农村基本公共服务体系方面取得明显成效。但与城镇相比，仍存在着相当大的差距，城乡基本公共服务供给失衡的状况仍未改变。从广大农民的现实需求看，统筹城乡发展，重要的是统筹城乡基本公共服务。
一、加快建立城乡统一的公共服务制度
城乡基本公共服务供给失衡的根本原因，在于城乡分割体制强化了二元结构，并由此造成城乡居民基本权利和发展机会的不平等，使城乡差别制度化。改变城乡二元结构，关键在于农村土地制度的深刻变革和建立城乡统一的基本公共服务制度。进入城乡统筹发展的新阶段，由于经济发展水平的差异，城乡基本公共服务水平有一定的差别是正常的，但制度建设应当追求统一。建立城乡统一的基本公共服务制度，将为系统地改变城乡二元结构、实行城乡统一的经济社会政策奠定重要的制度基础。为此，新阶段的农村综合改革要以建立覆盖农村的基本公共服务制度为主线。
1. 全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育改革
目前，全国范围内已全部免除农村义务教育阶段的学杂费，向实行免费义务教育迈出重要一步。以此为起点，还需要进一步明确各级政府在农村义务教育方面的支出责任：（1）把原来的学杂费规范地转换为中央、省、市县的政府投入，通过中央和省级政府进一步的经费追加，逐步缩小城乡义务教育办学条件和教育质量的差距。（2）以保证乡村学校教师队伍的稳定为重点，将乡村教师津贴纳入政府财政预算，确保按时足额发放。（3）对于贫困县，中央和省级财政应当增加转移支付规模，并通过制度化措施和加强政策执行能力来确保经费落实。
2. 全面推行新型农村合作医疗制度
新型农村合作医疗是一项系统工程，需要从多方面加大改革力度：（1）中央和省级政府应当逐步增加投入比例，稳定广大农民对政府长期发展新型农村合作医疗的预期。（2）进一步完善保障办法，在保大病的同时，兼顾常见病、多发病的预防和治疗。（3）逐步扩大定点医疗机构，使参保农民有更多的选择余地，促进医疗机构改善服务质量和降低价格。（4）加强对基金的管理和监督。建立健全新型农村合作医疗管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制，规范保险基金的运作，提高资金的使用效率。
3. 全面落实农村最低生活保障
今年，全国范围内建立农村最低生活保障制度已全面铺开。农村最低生活保障涉及的人多、面广，农民居住分散，流动性强，家庭收入变动较大。对此，需要采取的对策是：（1）中央和省级政府应当尽快制订农村最低生活保障的相关法规和条例。（2）各地区要根据农民最基本的生活需要和本地经济发展水平测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出，确定农村最低生活保障标准。（3）保障资金的来源应坚持政府投入为主的原则，把农村最低生活保障资金列入财政预算。根据不同地区的经济发展水平，合理划分各级政府的资金负担比例。加大中央、省两级财政转移支付力度，确保农村最低生活保障资金足额到位。（4）加强财政、民政、教育、劳动保障、卫生、人口、司法行政、农业、科技等部门的沟通与协作，整合各项惠农政策，实现由单项救助向综合救助的转变。
4. 积极开展新型农村社会养老保险试点
由于农村青壮年劳动力大量向城镇流动，农村人口老龄化程度高于城镇，农村家庭养老和土地保障功能弱化，农村老年人口的贫困问题需要高度关注：（1）根据统筹城乡发展、实现人人享有基本社会保障的战略目标，把农村社会养老保险制度建设纳入经济和社会发展规划，全面部署，积极推进。（2）明确中央和地方财政的责任，加大公共财政对农村社会养老保险制度建设的投入，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴的多方筹资机制和以个人账户为主、统筹调剂为辅的新型农村社会养老保险制度。（3）理顺并健全农村社会养老保险管理体制，完善基金运营和监管制度。在制度设计上，要充分考虑到未来城乡衔接的问题。
二、统筹解决农民工基本公共服务供给
当前，城乡基本公共服务的失衡，集中地体现在农民工群体上。例如，最近一些地区出台的廉租房政策，仍旧把农民工排除在外。在快速工业化、城镇化的背景下，为农民工提供基本而有保障的公共服务，已成为统筹城乡基本公共服务的焦点问题。
1. 在全国范围统一政策，规划和解决农民工基本公共服务
农民工的基本公共服务供给问题既涉及到地区协调，又涉及城乡对接。比如，基本社会保障问题因受到当前城乡和区域制度性分割因素的制约，无法有效运作。这就需要中央政府统一政策，解决流动人口基本公共服务属地管理等相关问题。
农民工的基本公共服务供给问题比较复杂，既要考虑城市的承受能力，又要照顾到不同类型农民工的基本需求。总的来说，农民工在流入地创造财富，成为流入地政府的纳税人，理应享受到当地居民已享受到的基本公共服务。农民工流入地政府应承担更大的责任，统筹规划解决。例如，农民工为城市建设做出巨大贡献，在实施城市低保住房、困难家庭住房救助的同时，应当采取多种办法将农民工纳入城市住房的救助范围。
2. 全面解决农民工子女义务教育的问题
中央政府已经明确，流入地政府要承担起农民工同住子女义务教育的责任，流出地政府要解决好农民工托留在农村子女的义务教育问题。但在实际执行中，流入地政府承诺解决农民工子女入学之后，往往会出现大量农民工子女涌入的“盆地效应”。对此：（1）针对流入地和流出地义务教育经费衔接困难的问题，实行义务教育全国通用的教育券制度。国家为每位义务教育阶段的学生发放教育券，农民工子女可以凭教育券在全国任何一个地区就学。（2）在农民工流入地公办教育资源不足的情况下，降低民办学校准入门槛，采取政府向民办学校购买服务等多种方式解决义务教育的供给问题。（3）地方政府应加大对农民工子弟学校的帮扶力度，在办学场地、教学设备和办公经费等方面给予必要的财政补贴，以降低其办学成本。
3. 建立农民工的基本社会保障制度
探索解决农民工基本医疗的有效途径。在目前的制度安排下，农民工在基本医疗方面有两种可行的选择：一是参加流出地的新型农村合作医疗；二是参加流入地的城镇基本医疗保险。对愿意参加户籍所在地的新型农村合作医疗的农民工，应采取有效措施，使其流入地医院看病的费用可以在流出地报销；对愿意参加流入地城镇基本医疗的农民工，流入地政府要降低最低缴费基数，使多数的农民工能够负担得起城镇基本医疗的个人缴费；在有条件的地区，应逐步探索使新型农村合作医疗和城镇基本医疗制度衔接的有效途径。在基本医疗方面，尽快实行全国统一联网，使流动人口个人帐户可转移等。
建立健全农民工的工伤保险制度。当前，已建立劳动关系的农民工享有工伤保险的比例只有1/3左右。从实际情况看，应当将农民工的工伤保险列为强制险。（1）从农民工角度来讲，增强农民工自我保护意识，鼓励他们通过法律的手段来保护自身的权益，在与雇主签订劳动或劳务合同时要求其为自己办理工伤保险。（2）从政府角度来讲，因相关的法律法规已基本健全，更多要做的是依法办事、加强执法力度，以及适当地给予法律援助。（3）在准入机制上，对雇佣农民工的企业或个体工商户进行监管。
逐步将农民工全面纳入养老保险体系。可采取社会统筹和个人账户相结合的制度模式，先建立可跨地区转移的农民工养老保险个人账户，待时机成熟后再纳入养老保险社会统筹。
三、以乡镇政府改革为重点，优化基层公共资源配置
长期以来，农村公共产品供给遵循的基本原则是“自力更生为主、国家支持为辅”，农村公共产品的供给主要不是公共财政，而是农民自己。从现实的情况分析，广大农村公共产品供给缺乏稳定的筹资机制：一方面国家财政资源配置的重心仍在城市，这使得各级政府很难形成严格明确的农村基本公共产品供给责任和与此相关联的投入稳定机制；另一方面，许多村庄集体经济收入微薄，这使得由村庄集体提供的某些公共服务事项失去基本财力的保障。这就需要以基层财政保障为重点，推进县乡财政管理体制改革，逐步强化基层政府供给基本公共服务的体制保障能力，并在此基础上，以乡镇政府改革为重点，优化基层公共资源配置。
1. 乡镇政府应把为农民提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能
乡镇政府是农村公共资源配置的重要组织者和载体。面对农村基本公共服务的现实压力，乡镇机构设置、组织形式调整以及管理机制、运作机制的改变，都要有利于保障基本公共服务职能的履行：（1）以发展农村社会事业为重点，提高乡镇政府公共服务的能力和水平，并由此调节农村的利益关系。（2）以提高农村公共服务效率和公共服务质量为中心，整合农村各种资源，以低廉的行政成本为农民提供更多的公共服务。
2. 合理配置农村公共资源，创新农村公共服务体系
由于历史原因，很多乡镇政府还维持着一批机构臃肿、效率低下的事业单位。有的地方乡镇管理体制改革的实践表明，在政府合理承担改革成本的前提下，变“以钱养人”为“以钱养事”，不仅可以使乡镇机构编制得到有效控制，还可以降低成本，提高效率，走出一条构建农村公共服务体系的新路。当然，考虑到乡镇财政的约束，中央和省级政府应统筹安排乡镇政府改革的成本。
3. 推进乡镇财政管理体制改革
合理的乡镇财政管理体制是乡镇政府有效履行基本公共服务职能的关键。税费改革后，乡镇政府的收入环节开始规范。在这个前提下，一些地方（主要是中西部地区）采取“乡财县管乡用”的试点。试点情况表明，这种模式对从支出环节上约束乡镇政府比较有效，也有利于乡镇政府转型，有利于节约乡镇行政成本，控制和缓解乡镇政府机构人员膨胀等问题。按照基本公共服务均等化的要求，应当使乡镇政府履行基本公共服务的事权与财力相匹配。在重构乡镇财政管理体制的过程中，采取有效措施化解乡镇政府遗留的历史债务问题。
以统筹城乡基本公共服务为重点的新阶段农村综合改革，涉及到从中央到地方各级政府的职能转变和责任划分，涉及到农村上层建筑的系统变革。这需要从上自下制定规划，统一部署，有序推进。