2006年初，世行中国首席经济学家郝福满在《21世纪经济报道》上撰文写道，“根据世界银行的分析，当前的城市低保只覆盖了符合条件的城市人口的三分之一”。国家统计局城市社会经济调查司王有捐也在媒体上披露：利用2004年大样本调查资料，经测算，2004年35个大中城市至少还有一半多收入少于低保线的人口未纳入到救济范围，而最低生活保障对象的“识别瞄准率”为67.6%。
造成“应保未保”或更准确地说“错保”、“漏保”问题的原因比较复杂，既有政策实施和资金到位的问题，也存在对这项制度认识上的误区。
应该指出，从理论上说，“应保尽保”的说法是不严谨的。低保制度并不是一项政府拿着低保标准找穷人然后让他们统统享受低保待遇的“按图索骥”式的制度。低保制度用法律的形式规定了公民的权利，在其家庭人均收入低于低保标准时可以向政府申请救助。但公民是否需要救助，则必须由他们自己决定，所以这项制度的行政程序的第一步必然是“个人申请”。究其原委，是因为低保制度实际上暗含一个先决条件，就是想要得到政府的救助，首先必须得承认自己是“穷人”或“能力不行”。在市场经济环境下，一个人如果被贴上这样的“社会标签”，就有可能被边缘化。因此，一部分有劳动能力，虽然家庭人均收入没有达到低保标准的人，就会选择对这项制度的“不利用”，尤其是那些收入虽然低于低保标准但比较接近的人。
2005年，中国社科院社会政策研究中心对北京、天津、上海、沈阳、成都、西安、武汉七个城市随机抽取的3500户居民家庭进行了问卷调查。问卷从“错保率”和“漏保率”两个角度用定量的方法对城市低保制度进行了评估。
首先是“错保”现象，亦即家庭人均收入高于保障标准的人享受了低保待遇。七城市的“错保率”均值为4.09%。比重超过平均值的有上海（6.80%）和武汉（5.80%），其他城市都在3.5%以下。对这个统计结果，可以作出以下解释：
第一，低保对象除了得到按低保标准补差的低保金外，还有从年节慰问、社会帮困以及从教育救助、医疗救助等方面得到的补贴，按统计部门的“游戏规则”，这些都要被计入收入，所以实际收入超过低保标准实在是很平常的事。
第二，有些地方政府对一些特殊人群作了一些特殊的规定，譬如孤寡老人或孤儿的低保金可以在低保标准的基础上上浮10—20%。有些地方政府对重残、重病的成年人作出了一些特殊规定，譬如将他们从家庭中“单列”出来，以给予低保待遇。
第三，在享受了城市低保待遇的人中，有劳动能力的占相当比例，他们可能会去寻找一些“非正规”的工作，这些工作很不稳定，收入也不稳定，因此不排除在调查时平均下来高于低保标准。
鉴于以上三点原因，“入了围”的低保户人均收入超过低保标准是很正常的事。2004年4—9月，北京市统计局对500户低保户以家庭收支日记账形式作家庭生活状况调查，调查结果是月人均可支配收入为348.74元，而当时的低保标准为300元。
第四，当然也不能排除有真正“错保”的可能，尤其是在基层可能出现“优亲厚友”的现象。
其次是“漏保”问题，亦即家庭人均收入低于保障标准的人没有享受低保待遇。相对于“错保”，“漏保”问题更为广泛。7城市的“漏保率”均值为11.63%。最高的是沈阳（20.40%），然后是成都（16.14%），天津（13.95%）和武汉（13.80%）差不多，分列三、四位。其他城市都在7%以下。产生“漏保”现象的原因更趋复杂：
第一，如前所述，根据国际经验，对社会救助制度“不利用”的问题是一个世界各国都存在的普遍现象。有研究表明，通常作出这样选择的人可能在10—20%之间。所以，七城市的调查数据表明中国的情况仍然是在正常的范围之中。
第二，因为《条例》规定低保主要是地方政府的责任，这就引出了一个悖论，因为越是经济状况不好、财政能力弱的地方符合低保标准的人可能越多，何况现在中国的社会保障制度，养老、医疗、扶贫、救助等等，都要地方财政配套，这就使地方政府捉襟见肘，难以应付。最终就会导致地方上出台一些“土政策”使一些本来可以得到低保的社会群体得不到救助。
第三，在与其他政策存在理念上的冲突，譬如因多子女造成家庭经济困难，因计划生育“超生”具有“一票否决”的威力，所以超生户得不到救助是很普遍的现象。另外，因吸毒、赌博、嫖娼或卖淫而患性病造成经济困难者，也有可能因得不到社会的同情而得不到救助。
第四，因为大多数有劳动能力的贫困人士可能从事“非正规”的就业，他们的工作岗位和工资水平都不稳定，因此也有可能导致其在调查期间没能享受到低保待遇。
当然，以上这些都是根据社会救助理论、国际经验和国内实践所作的推论，目前尚且没有很严谨的研究资料或数据给予支持。要彻底弄清这个问题，可能需要作进一步的深入调查。
造成“应保未保”或更准确地说“错保”、“漏保”问题的原因比较复杂，既有政策实施和资金到位的问题，也存在对这项制度认识上的误区。
应该指出，从理论上说，“应保尽保”的说法是不严谨的。低保制度并不是一项政府拿着低保标准找穷人然后让他们统统享受低保待遇的“按图索骥”式的制度。低保制度用法律的形式规定了公民的权利，在其家庭人均收入低于低保标准时可以向政府申请救助。但公民是否需要救助，则必须由他们自己决定，所以这项制度的行政程序的第一步必然是“个人申请”。究其原委，是因为低保制度实际上暗含一个先决条件，就是想要得到政府的救助，首先必须得承认自己是“穷人”或“能力不行”。在市场经济环境下，一个人如果被贴上这样的“社会标签”，就有可能被边缘化。因此，一部分有劳动能力，虽然家庭人均收入没有达到低保标准的人，就会选择对这项制度的“不利用”，尤其是那些收入虽然低于低保标准但比较接近的人。
2005年，中国社科院社会政策研究中心对北京、天津、上海、沈阳、成都、西安、武汉七个城市随机抽取的3500户居民家庭进行了问卷调查。问卷从“错保率”和“漏保率”两个角度用定量的方法对城市低保制度进行了评估。
首先是“错保”现象，亦即家庭人均收入高于保障标准的人享受了低保待遇。七城市的“错保率”均值为4.09%。比重超过平均值的有上海（6.80%）和武汉（5.80%），其他城市都在3.5%以下。对这个统计结果，可以作出以下解释：
第一，低保对象除了得到按低保标准补差的低保金外，还有从年节慰问、社会帮困以及从教育救助、医疗救助等方面得到的补贴，按统计部门的“游戏规则”，这些都要被计入收入，所以实际收入超过低保标准实在是很平常的事。
第二，有些地方政府对一些特殊人群作了一些特殊的规定，譬如孤寡老人或孤儿的低保金可以在低保标准的基础上上浮10—20%。有些地方政府对重残、重病的成年人作出了一些特殊规定，譬如将他们从家庭中“单列”出来，以给予低保待遇。
第三，在享受了城市低保待遇的人中，有劳动能力的占相当比例，他们可能会去寻找一些“非正规”的工作，这些工作很不稳定，收入也不稳定，因此不排除在调查时平均下来高于低保标准。
鉴于以上三点原因，“入了围”的低保户人均收入超过低保标准是很正常的事。2004年4—9月，北京市统计局对500户低保户以家庭收支日记账形式作家庭生活状况调查，调查结果是月人均可支配收入为348.74元，而当时的低保标准为300元。
第四，当然也不能排除有真正“错保”的可能，尤其是在基层可能出现“优亲厚友”的现象。
其次是“漏保”问题，亦即家庭人均收入低于保障标准的人没有享受低保待遇。相对于“错保”，“漏保”问题更为广泛。7城市的“漏保率”均值为11.63%。最高的是沈阳（20.40%），然后是成都（16.14%），天津（13.95%）和武汉（13.80%）差不多，分列三、四位。其他城市都在7%以下。产生“漏保”现象的原因更趋复杂：
第一，如前所述，根据国际经验，对社会救助制度“不利用”的问题是一个世界各国都存在的普遍现象。有研究表明，通常作出这样选择的人可能在10—20%之间。所以，七城市的调查数据表明中国的情况仍然是在正常的范围之中。
第二，因为《条例》规定低保主要是地方政府的责任，这就引出了一个悖论，因为越是经济状况不好、财政能力弱的地方符合低保标准的人可能越多，何况现在中国的社会保障制度，养老、医疗、扶贫、救助等等，都要地方财政配套，这就使地方政府捉襟见肘，难以应付。最终就会导致地方上出台一些“土政策”使一些本来可以得到低保的社会群体得不到救助。
第三，在与其他政策存在理念上的冲突，譬如因多子女造成家庭经济困难，因计划生育“超生”具有“一票否决”的威力，所以超生户得不到救助是很普遍的现象。另外，因吸毒、赌博、嫖娼或卖淫而患性病造成经济困难者，也有可能因得不到社会的同情而得不到救助。
第四，因为大多数有劳动能力的贫困人士可能从事“非正规”的就业，他们的工作岗位和工资水平都不稳定，因此也有可能导致其在调查期间没能享受到低保待遇。
当然，以上这些都是根据社会救助理论、国际经验和国内实践所作的推论，目前尚且没有很严谨的研究资料或数据给予支持。要彻底弄清这个问题，可能需要作进一步的深入调查。