摘 要：本文在吸收部分学者有关行政公诉的理论研究成果的基础上，提出以公益诉讼代替行政公诉这一论点，并认为前者较之后者的范围更广、效能更多，更有利于保障公共利益。
中图分类号：D915 文献标识码：A
On Public Interest Action
CHEN Zhao-hui
Abstract：The present paper argues that the public prosecution of administration should be replaced by the commonweal 1itigation which is broader in scope，more efficient than the former and can better protect public benefits．
鉴于我国现行行政诉讼制度的诸多弊端，有学者提出建立行政公诉制度这一设想。本文作者认为，行政公诉制度确能极大地完善我国的行政诉讼法制，但它亦有许多自身的矛盾和弱点难以协调和克服，因而以公益诉讼代替之似更为可行且有效。
一、行政公诉制度概述
根据本文作者参阅的有关论著．倡导行政公诉制度的学者似均未对行政公诉的概念进行阐述。本文作者为论证的需要，试将之概括为非利害关系人认为行政行为违法而提起之行政诉讼。
建立行政公诉制度，有许多裨益。如支持弱者，实现司法公正；体现行政法的理论基础；制衡行政权，促进法治行政；在行政相对人人数众多时，提高诉讼效率；体现行政诉讼的宗旨；为建立违宪审查创立条件。并且，行政公诉制度已在许多国家获得了承认。[1]
但是行政公诉制度仍有许多模糊及不足之处，这或许也正是持此论者未对其概念进行表述的原因。
首先，行政公诉的所谓“公”是何指?是就提起诉讼的主体而言还是就其目的而言?换言之，是指提起主体是履行公务的国家机关，还是指提起目的是为了维护公共利益?
其次，如果按第一种解释，则其原告只能是检察院，因为“公诉”是专指“代表国家之检查官为原告，对于特定人之特定犯罪事实请求法院确定其刑罚之诉。”但若按第二种解释，则除检察院外的其他主体也享有行政公诉的原告资格。
最后，行政公诉的保护范围十分有限，它只能以行政主体作为被告，只能以行政行为为审查对象。
二、公益诉讼
公益诉讼，是指为维护社会公共利益而提起，在客观上有利于社会公共利益之实现的诉讼。相对于行政公诉而言，它的优势是十分明显的。
第一，解决了行政公诉在概念界定上的尴尬，明确的概念将使理论研究和实践操作更加易于定性和把握。
第二，扩大了原告的范围。
(一)除了检察机关以外，可以理所当然地确认社会团体、自治组织的原告资格，这对我国的诉讼制度不可或缺。
小政府、大社会，是中国改革与发展的大势所趋。检察院虽然不是政府部门，但其运行仍仰仗于政府的财政拨款。确认社会组织提起公益诉讼的资格，其合理性是十分明显的：
1．由社会组织分担部分公益诉讼，可以使检察机关集中精力履行更为重要的职责，不致为公益诉讼所累。
2．某些社会组织可能比检察机关更了解特定领域和特定行业的特点，同时对相关行政行为的敏感性更高，由它直接提起诉讼比检察机关提起更为适合。
3．检察院毕竟是一个官方组织，同行政机关往往有着千丝万缕的联系，确认社会组织的公益诉讼原告资格，可以防止起诉权为检察机关垄断，从而避免官官相护，更好地维护公共利益。
(二)社会公众乃至公民个人亦可作为公益诉讼的原告。
1．在我国，社会团体必须政治上达标、行政上挂靠，而自治组织对政府更是具有传统上的依附，[3]因此可以说，社会组织在我国不完全是民间组织，而是一种半官方组织。所以我们不得不考虑到当非法行政行为侵害某一组织部分成员 (尤其是那些对该组织而言无足轻重的成员)的利益时，该组织是否会态度鲜明地与非法行政主体相对抗。
2．社会组织仅应就与本组织相关的行政行为提起诉讼，但社会组织不可能穷尽社会上任一层面上有着共同利益和愿望的人们。公益诉讼的大门必须向这部分人敞开。
3．不能认为公民自诉可以弥补上述不足。因为有时一个非法行政行为侵犯单个公民的合法权益远远小于公民将为此付出的诉讼成本。同时还有的非法行政行为只是违法而并没有侵犯一个具体个体的具体利益。但若此种违法行为会产生某种负的外部效应，对此也不能听之任之，而要贯彻违法必究的原则，鼓励公民提起公益诉讼。
4．国家利益和社会公众利益，是全体公民整体利益的体现，是全体公民个体利益的组合，属于全体公民共同享有的利益。因此每个公民都是权利主体之一。当国家利益和社会利益受到侵害时，每个公民的个体权益也同时受到损害。在这种情况下。公民个人应当有权依据宪法和民法通则等法律的规定行使请求权，保护自身的利益，从而实现对社会公众利益的维护。[4]
5．承认公民对公共事务的诉讼权利。是宪法原则在诉讼领域的具体体现。河南省桐柏县法院苏家成、明军认为，我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务。管理经济和文化事务，管理社会事务。”在目前社会生活中，人民必须把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使。当某一受托者不按照人民的意志行使权利时，人民有权直接行使管理国家事务的权力，这正是公益诉讼的基本特征和功能。[5]
6．公民提起公益诉讼是一种“为民请命”的行为，这是鲁迅先生笔下“中国人的脊梁”的写照之一，也是中国传统“侠义”精神的体现，获得了社会的广泛认同，从道德层面上而言也是应当支持的。
有论者认为，公民不能对抽象行政行为提起诉讼，因为抽象行政行为涉及面广，受其影响的相对人为不确定的大多数人，如果将这一诉权赋予个人在实践中不好操作，也很难取得应有的效果。对此．本文作者不敢苟同：
1)对具体行政行为和抽象行政行为之诉是密切联系，不可分割的。行政诉讼必须以审查行政机关所选择适用的作出具体行政行为的依据的合法性以及衡量行政机关具体行政行为合法性的依据的合法行为前提。
2)公民以一己之力提起对抽象行政行为的审查，虽然困难较大。但不能以此作为否定其存在的意义的理由。相反，国家应给与其更大的支持。
3)控告权是明文载人《宪法》的我国公民享有的基本权利之一。如果对公民对于抽象行政行为提起诉讼的权利加以剥夺和限制，势必影响到我国人权的广泛性。
4)对赋予公民个人以公益诉讼原告资格会造成滥诉的担心是不必要的。在我们民族灵魂的深处，一直就蕴藏着“多一事不如少一事”、“事不关己，高高挂起”的信条。我国国民崇尚侠义精神，正是对自身精神状态的弥补：因为在自己身上找不到“侠”的影子，所以才希望“侠”来加以庇护，施以援手。就现状而言，一场诉讼要耗费大量时间和精力，故凡提起公益诉讼者，皆为理想而为。即使有少数人无理取闹，也应当作为我国民主、法治建设应当支付的成本。
当然，对公民提起公益诉讼的操作亦需一定的制度与之相适应。既然是公益诉讼，其败诉风险就不应由个人来承担。因此有必要建立一个由财政拨款并吸收公众捐款支持的基金，对公益诉讼予以审查、确认和支持，并承担败诉风险。
第三，突破了行政诉讼的苑囿。
行政公诉的被告只能是行政主体，而对非行政主体则无可奈何。而公益诉讼则可横跨行政诉讼和民事诉讼两大领域，保护的范围更加广泛。在行政主体与企业法人相互串通为某种损害不特定多数人利益或存在此种危险之行为时(例如包装上市、非法集资等)，行政公诉只能追究行政主体的法律责任．但对于受害方的损失无补。而公益诉讼则可在纠正违法行政行为的同时，对受害方给予救济。同时，公益诉讼也可以是单纯的民事诉讼，例如有关消费者权益的诉讼等。
公益诉讼在国外已有了较深入的研究，并有了大量判例。古罗马时代就把诉讼分为公益诉讼和私益诉讼两种。英美法律上的公益诉讼包括相关人诉讼、市民提起的职务履行令请求诉讼、纳税人提起的禁止令请求诉讼，相关人诉讼指在私人不具当事人资格的法域，原则上允许私人以相关人名义起诉。美国纽约州曾有一判决．允许私人以相关人身份起诉．对于批准在道路上经营报亭的行政行为给予处分。市民提起的职务履行令请求诉讼，指在公务员未履行其职务的情形，允许私人以市民的身份向法院提起请求发布职务履行令的诉讼。纳税人提起的禁止令请求诉讼，简称纳税人诉讼．指美国各州普遍承认私人以纳税人的身份，有请求禁止公共资金违法支出的诉讼提起权。在日本，公益诉讼被称为民众诉讼。1962年日本行政诉讼法规定，民众诉讼，指为纠正国家或公共团体的违法行为，以选举人资格提起的诉讼，作为行政案件的一种形式。在日本有这样一个判例，有一个公民要求对一个县知事的开支进行审查，法院受理了这一案件，最后判决该县知事自己付款赔偿不合理的开支。依照韩国公益诉讼制立法，国家机构可以代表消费者以企业为对象提起诉讼，将得到的赔偿金分配给消费者。
在我国．公共利益受到侵害主要集中在环境保护、消费者保护、遏制不正当竞争、国有资产保护等领域。尤其是在消费者权益保护的领域实践较多。也获得了广泛的关注，并涌现出了大批公益诉讼人。他们当中有以公益诉讼作为职业或生活之主要部分的“儒家的侠”．如王海、丘建东、杨成军、唐荣智等。也有因某一具体权益受到侵害而偶一为之的“道家的侠”．如2002年4月25日山西财经大学一学生对山西大学提起诉讼。公益诉讼人的大量涌现及其获得的广泛支持表明在我国公益诉讼已经成为社会历史发展的客观需要并在社会文化心理上得到普遍的认同，需要一定的法律制度与之相适应。
但我国尚缺少对公共利益的民事行政司法保护制度，有关公益诉讼的法律规定较少，见诸条文的只有最高人民法院的司法解释规定半数以上村民可以对村委会违反民主议定原则，或者其所签合同内容违背多数村民意志，损害集体和村民利益为由提起公益诉讼。因此，建立一套统一、完善的公益诉讼法律制度将是立法工作应当关注的问题之一。
参考文献
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[2]钱伯华．论行政公诉制度[J]．法学，1998(4)：7—8．
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[4]崔京良．公民个人有权提起公益诉讼吗[EB／OL]．http：／／ www．q1wb． com． cn／qlwb／gb／2001／06／09／shdk／shdk／18． html．
[5]马守敏．公益诉讼亟待支持[N]．人民日报，200l一09—05 (10)．
[6]黎军．社团在行政公诉中的作用[J]．法商研究．2000(1)：88．
[7]董皞．论行政审判对行政规范的审查与适用[J]．中国法学，2000(5)：75．
[8]李卫华．论对抽象行政行为的司法审查[J]．河南政法管理干部学院学报，2000(2)：75．
注：本文原载《辽宁税务高等专科学校学报》2003年第3期，第30——31页，获得浙江省法学会诉讼法学研究会2003——2004年度优秀科研成果三等奖。
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