近年来，以“以人为本”、“科学发展观”和“构建社会主义和谐社会”等一系列先进理念为价值取向，民生问题成为党和政府最为关注的焦点之一。2006年两会期间，温家宝总理在答记者问时说：“我最觉得痛心的问题是在我这三年的工作中，还没能够把人民最关心的医疗、上学、住房、安全等各方面问题解决得更好。”[1]
究其原委，温总理“痛心”之事可能是由于改革开放以来，政府在解决民生问题时，大多采取了“单项突进”的策略。在改革初期，这样的策略是能够取得一定效果的。但是，随着改革的逐渐深入，前面的障碍已经远非以往那样仅是简单的一因一果，而常常是多因一果或者一因多果或者多因多果。打个比方说，以前是在浅水中“摸着石头过河”，摸着一块向前迈一步是可行的；但现在我们已经走到水中央的“深水区”，摸一块石头走一步的办法，看来是越来越困难了。因此，改革的策略就到了必须适时调整的时候，进一步深化改革就必须作系统的考虑，通盘的决策和整合的施政。
万众瞩目的社会保障问题当然也不能例外。于是，建设一个“可持续、求适度、行得通”的社会保障制度的历史重任，就摆在了中国政府、社会和公众的面前。
一．理论框架与研究背景
为了使本文所述有个扎实的基础，所以在进入实质性的讨论之前，须先做一些在理论框架和研究背景方面进行务虚的功课。这包括3个方面：
1．社会权利与人的基本需求
“社会权（SocialRights）为人权不可分割的一部分，其乃人民自国家获取社会保障之基本权利”。具体而言，在社会领域中，公民应该享受的基本权利可以被概括成6个方面：生存权、健康权、居住权、劳动权、受教育权和资产形成权。[2]这也就是一个现代国家的政党和政府在执政和施政中所面临的最为现实的民生目标。
以马斯洛的“需求层次论”来对这6项社会权利进行考量，可以发现，上述6项社会权利所涉及的都是人的最基本的需求，而且都处于“生理的”和“安全的”这两个较低的和最低的层面上。其中生存权、居住权和健康权事关温饱问题——人的生命存续和身心健康——人的生命质量；而劳动权和受教育权是介于生理需求和安全需求之间并起到连接和沟通的作用的，在现代社会中保证温饱和健康所必需的手段；资产形成权的层次稍高，主要涉及以备不时之需的未雨绸缪。统而言之，需求的层次越低，就越接近人的自然属性或动物本能。因此在这些方面老百姓几乎是没有退路的。这就需要政府和社会加以切实的保障。
然而，一段时间以来，在学界和政府中更占上风的是用“市场化”或“产业化”的方式来解决问题。但是，国际经验和我们自己过去十多年的经历告诉我们，实际上，“市场”在满足人们的各种需求方面并不是无条件的，而是要以能否满足资本“利润最大化”的目标为转移。但在社会领域中，在以上所述的6个方面，看来很难或者根本不能达致资本所期望的利润目标——要么因价格太低而使投资者不能获利，要么因价格太高而使消费者难以企及。这样，“看不见的手”的做法通常就是“撒手”，这就是所谓的“市场失灵”。也正因为如此，我们不得不要求“看得见的手”在这个领域负起责任来。
然而，“传统”的理论又常常认为：要满足老百姓社会领域的需求，政府和社会必须花费占国民收入或国家财政相当比重的资金，才能达到保障民生的目标。于是，在此“不能承受之重”下，“看得见的手”也退缩了。于是，“政府失灵”加上“政府缺位”，便造成了如今压在升斗小民头上的“新三座大山”。
2．扩大内需与中国的发展
在过去20年多年的发展历程中，因为我们过于偏重经济建设而忽视了社会权利和老百姓的基本需要，造成了如今在社会领域中欠账过多的被动局面。实际上，这已经在拖经济建设的后腿。由于公共财政不到位，于是在“养老”、“医疗”、“教育”和“住房”等方面都产生了严重的社会问题，在民间，它们被戏称为“新三座大山”（其实是“四座大山”）：[3]一个公民从走上社会开始，首先面临的是要成家立业，于是饱受“购房”的困扰；等到过了这一关，孩子长大，要上高中或大学了，“教育”支出又成为沉重的负担；等孩子出头了，本人却已到中年和老年的交接处，接踵而来的“养老”和“医疗”问题再次压得你喘不过气来——这一辈子，中国人有好日子过吗？不用说贫困群体，从低收入群体到中等收入群体，大约占人口70%的人口都担心不已或叫苦不迭。
重压之下，老百姓不得不以尽可能地多存钱的方式来应付现实的或潜在的社会经济风险。从上个世纪90年代城乡居民储蓄存款余额达到6万亿元时开始，政府就采取了一系列的措施，包括8次降低银行存款利息和征收利息税，但城乡居民储蓄存款余额却继续蹿高，到2005年竟达14万亿元。这又大大影响了即时消费，造成了严重的内需不足。
另一方面，自上个世纪90年代以来，中国GDP的增长一直是以“外向性经济”发展为特征。媒体透露：2005年中国外贸依存度超过了80%，又获得了一个“世界第一”。[4]完全依靠外贸出口来赢得经济增长，对于一个大国似乎是不可行的。美国的社会经济发展比较稳定，主要是得益于其庞大的国内需求；欧洲各国要结盟，其初衷也是为了统一欧洲市场。如果我们一味依赖国际市场，尤其是欧美市场，这势必引发越来越多的国际争拗。
更重要的是，国际经验告诉我们，当一个国家完成了最初的资金积累，人民生活达到了温饱水平后，其发展的动力就会从“脱贫”转向“消费”。道理很简单，没有“消费”，哪来的“市场”？政府保障老百姓的社会权利，免除了老百姓的后顾之忧，老百姓才能放开手去消费，在这里“边际效应”是走向“极大化”的。所以，从国家的整体利益和长远发展的角度来考虑，社会领域的投入是一种社会投资。如果我们以社会投资把令国际资本垂涎欲滴的国内市场充分开发出来，我们的发展前景将会一片光明。
3．“以收入为本”与“以资产为本”
无论是采用现收现付制，还是采用储备积累制，传统的社会保险制度模式都是“以收入为本”的。从上个世纪80年代开始，由于人口老龄化进程加速，现收现付制被认为无法应付“银发浪潮”的冲击，因而不再为一部分经济学家们看好。90年代初，在一些国际组织和经济学家的推动下，储备积累制声名鹊起。但是，另一些专家学者当时就指出：储备积累模式只是改变了风险的内容，而风险本身却并没有减轻。[5]果不其然，仅仅5年以后，养老基金的贬值成为国际社会关注的焦点，这包括：“美国私营养老基金缩水5000亿美元”，“智利私营养老保险基金投资效益持续下降”……
储备积累制的出路在哪里？新加坡中央公积金的经验可以给我们的启发：这项制度开始建立时，就采取了完全储备积累制。当时的制度设计是“以收入为本”的，其惟一的目标是：劳动者在劳动年龄阶段与雇主双方向中央公积金供款，积累起一笔资金，到年老退休后，积累的资金便可用作养老之用。
后来，随着国际资本市场的不稳定和渐趋疲软，相关政府管理部门考虑到不应把所有的鸡蛋都装在一个篮子里，便陆续将住房、教育和医疗等保障目标也加入到中央公积金制度中，从而形成了一个具有多重复合目标的社会保障制度设计。这样，对于劳动者来说，公积金就不再是一笔完全由政府控制只能用于老年生活保障的“死钱”，而是一笔属于自己的资产，甚至是可以用于向住房、教育等方面的投资的资本。
应该指出：这个变化具有革命性的意义，完成了社会政策从“以收入为本”到“以资产为本”的飞跃。美国的迈克尔教授非常赞赏新加坡的中央公积金制度，以此为蓝本，概括出了“资产建设”的社会政策理论，而这个理论可能是能够直接帮助当今中国的社会保障制度走出困境的“芝麻—开门”咒语。
综上所述，我们可以整理出一个对深化社会保障制度改革非常有用的分析框架：公民的基本权利（社会权利）和社会经济发展的需要决定了中国的社会保障制度进一步深化改革是势在必然，而资产建设理论可能是帮助和支持我们走出困境的最重要的理念。
二．社会保障制度改革的新思路
老生常谈曰：改革中出现的问题要靠深化改革来解决。那么，中国的社会保障制度下一步的改革目标应该怎样确定呢？在标题上和前文中我们都已经提到，这就是：
“可持续”——有自我发展的能力和潜力；
“求适度”——适合中国当前的社会经济发展水平；
“行得通”——与中国的文化传统及社会经济环境相适应。
以下，我们将根据上面提出的3项政策原则，具体地阐述和分析我们的政策建议：
1．“基础—整合”的社会保障制度
上个世纪末，在深入分析社会保障领域中的各种问题的基础上，我们提出了建设“基础—整合”的社会保障制度的政策设计思路，希望用“整体大于部分之和”的理念来重构中国的社会保障制度。于是，便给予中国的社会保障制度两个限制词——“基础”和“整合”，这两个词的涵义是：
所谓“基础”：是把所有的社会保障制度都分成“基础”和“补充”两部分。政府的责任是用“社会统筹”，亦即“现收现付”的方式来确保基本生活水平，并用财政托底的手段来确保政府的社会承诺的兑现。补充项目则以资产建设的理念，按个人账户的方式进行准市场化的运营。
什么是“基本生活水平”？我们给出的解释是：一个城市中一个普通居民家庭的日常生活开支水平，一般用人均生活水平来表示。2005年，中国社科院社会政策研究中心用“预算标准法”对上海、北京、西安、天津、沈阳、武汉和成都等7个城市进行了居民基本生活水平的定量调查，在对7城市调查数据进行统计分析后，我们计算出“七城市居民基本生活水平”（见表1）。
表1：上海、北京等七城市居民基本生活水平（人／月）
资料来源：中国社科院社会政策研究中心《城市居民基本生活水平》研究报告
在“基础”的涵义中，还包括：社会保障体制要以最低生活保障制度为基础，就业支持服务、健康医疗服务和社会福利服务要以社区服务为基础，等等。
所谓“整合”，就是要将社会保障制度看成一个整体。所有的社会保障层次（社会福利、社会保险、社会救助）和社会保障项目（养老、医疗、失业、工伤、生育、伤残、遗属）之间，基本保障和补充保障之间，收入保障、资产保障和福利服务之间都有着不可分割的有机联系。
2．上海的经验——小城镇社会保险
如果说，提出“基础—整合”的社会保障制度只是一种理论上的探讨，那么上海市的“小城镇社会保险”（简称“镇保”）正好从改革实践的层面上给了这个理论假设以实际的支持。
“镇保”被上海市劳动局形象地概括为“24%＋X”，其中，“24%”所指正是“基本保险”部分，“X”所指则是“补充保险”部分。具体而言，“24%”的涵义是：基本保险部分的缴费率为24%，并且是以上一年社会平均工资的60%作为基数，其中包括17%的养老保险、5%的医疗保险和2%的失业保险。[6]这是“镇保”的基础性平台，实行社会统筹、现收现付，政府以财政托底以确保基本保险的实现；“X”的涵义是：在参加了基本保险之后，企业和个人可自愿选择是否参加和参加何种补充保险，属于投保者有完全个人产权的“个人账户”，保险的给付与缴费多少直接挂钩。[7]
上海市建立“镇保”的原因是现行城镇职工社会保险制度（简称“城保”）的缴费率太高。2004年，上海市现行制度的缴费率已高达48%，加上住房公积金竟达61%。国际上一般认为：养老保险，企业缴纳部分的警戒线是10%，达到20%就难以为继了。然而，在上海则达到了22%。
表2：上海市的现行城镇职工社会保险制度的缴费率
资料来源：上海市社会保险局提供
高缴费率无疑是一道高门坎，必然使相当一部分企业，尤其是私营的中小企业没有能力进入社会保险安全网中。部分国有企业因为享有特殊地位，仍在覆盖范围内，但欠缴保险费的情况严重，这又造成了社会保险制度本身的财政困难。于是，整个社会保险制度的运作便进入了一个恶性循环：因为资金困难，就在提高缴费率上做文章；提高缴费率又使未参保的企业和个人难于加入，已参保的则更多的欠费……
表3：1999—2003年上海市“城保”参保人数的变化
资料来源：《2000—2004年统计年鉴》，劳动与社会保障部网站（www.molss.gov.cn）。
从上表中可以看到，“城保”的参保人数自上个世纪末以来增长缓慢。1999—2003年，“总参保人数”的平均增长率仅为2.0%；离退休人员的平均增长率却有3.1%；而最关键的在职职工中参保的缴费人数平均增长率只有1.3%。这是否说明，“城保”的发展潜力已经非常有限。
再看“镇保”，其好处在于：大大降低了参加社会保险的门槛，其中的“24%”是以上一年平均工资的60%为基础的。[8]按此计算，“镇保”的“基本保险部分”的缴费率实际上只有“城保”模式的30%，实际上是前一年社会平均工资的14.4%。同时，政府作出承诺，将来领取的养老金保证不低于基本生活水平。而且所有的养老金领取者基本处于同等水平。这就在基本养老金这一块，切切实实地实现了社会公平。
因此，“镇保”自2003年10月正式实施以来，发展很快，到2004年年底，仅一年多时间，就有59万人参加了新制度；再过一年，到2005年年底，已经有110万人参加了新制度。[9]这个数字与城保的缴费人数相比，大约是1∶4。
3．新加坡经验＋上海“镇保”模式
进一步研究“镇保”制度发现，如果制度设计中的“X”部分不能充分发挥作用，那么这项制度至多被看成是适合低端劳动力参加的“低缴费、低给付”的制度。但这显然不是改革的终极目标。
如果在资产建设理论的指导下，将上海“镇保”模式中的“X”部分与新加坡经验整合起来，这就打通了补充保险与“个人发展账户”的通道。这样的制度设计具有以下三点革命性的意义：
产权明确，用于发展“个人发展账户”中的储蓄款项，完全归个人所有。但是政府限制其的用途，只能用于个人或家庭的发展目标，诸如养老、购房、教育（包括个人深造和子女上学），也可以包括在特定情况下的医疗费用。除养老之外，用于购房、教育、医疗的资金，都须以按揭的方式操作，并按银行的现行贷款利息（5—7%）分期还款。
确立目标，多元整合不同的家庭在不同的时期有不同的需要，25—30岁最需要的是买房，到40—45岁时重点是子女教育，然后才是60岁或65岁以后的养老，所以一笔钱在不同的时间段可以借贷的形式取出来用于不同的目标，然后以按揭的方式分期还款。
与医疗相关的“特定情况”是假设一个人在40岁时得了重病，他也可以取出个人账户中的钱应对急需，如果病情未能控制而英年早逝，那么他也不存在养老问题了；如果病情得到控制，那么他仍可以继续工作、继续还款。在更为特殊的情况下他也可以不还，这样个人账户对其养老所起的作用就会减弱，但因为还有基本社会保险和最低生活保障制度，最后的手段还有房产的“倒按揭”，所以年老后的基本生活无论如何是有保证的。
中长目标，互为制约显而易见，以上所说的住房和教育都是人生或家庭生活中的中期目标，而养老则是一个长期目标。当把这些中期和长期的目标放到同一个政策框架中时，他们实际上就会互相牵制。借了住房或教育的款不还，就有可能影响退休后的老年生活。
集中资金，综合利用这样的政策设计还可以将现行的分属住房公积金与养老保险基金的资金合并到一起，减少企业和个人的总缴费率，促进即期消费。
4．新疆呼图壁经验对新思路的验证
在设计新的社会保险模式的过程中，2003年，我们发现了新疆维吾尔族自治区呼图壁县农村养老保险对受保农户实行“保险证质押贷款”的经验，他们采取类似“个人发展账户”的方式7年间使基金翻了一番。这无疑是对改革新思路的可行性的又一力证。
1995年，呼图壁县开始建立农村社会养老保险制度（以下简称“农保”），7500多户农户加入了这项制度，共筹集资金1200多万元。1997年，由于众所周知的原因，农保被“暂停”。此后，怎样保证这1200多万从农民手中收上来的钱不贬值就成了摆在呼图壁县农保办面前的棘手问题。
从1998年开始，呼图壁县农保办通过与县里几家国有银行签订“委托贷款”协议，开始了“保险证质押贷款”的有益尝试：农民只需把手中的保险证抵押给有关部门，就可以按其本金的一定比例从银行贷到急需的资金。
这种贷款方式对农民来说，是把本来几十年以后才可以使用的“死钱”变成了随时可以贷出，用于发展生产、子女教育、基本医疗等方面的“活钱”。现在在呼图壁一些农民手中，保险证成为“准信用卡”，急需用钱时就抵押给银行贷出资金。最常见的“标准模式”是春耕时贷出，秋收时还贷。至于利息，因为与银行利息相等，农民能接受。更重要的是，因为意识到这些利息实际上是“还给自己的”，农民想得开。
对于社会保险机构来说，毫无疑问，这种方式解决了农保资金保值增值的问题。1998年以来，呼图壁县的农保基金已经翻了一番，从1000多万增加到2000多万，平均每年获利7%以上，虽然不大，却非常稳定。因为保险证上的金额始终大于实际贷款，所以基本上没有风险。经过几年的试验，还没有出现贷款人无法归还借款而要用被质押的保险金额核销顶账的情况。
对于银行来说，首先是为支援新农村建设做了一件好事，其次是从委托贷款中获得经济利益。虽然获利不大，但因具体事务实际上都是由农保办操作，所以银行的成本也很小。同时也不存在风险，1998—2004年，每年的还贷率都达到了99%。期间可能有因为各种原因推迟还贷的，但绝没有坏账。[10]
因此，这是一项农民、农保办和受委托贷款的银行三方共赢的大好事。更重要的意义则在于是为社会保险制度的改革探索了一条新思路，用实践证明了“个人发展账户”并非“乌托邦”。
结论
总而言之，当我们就把生存权、健康权、劳动权、受教育权、居住权和资产拥有权整合在一起，[11]而且使它们在“基础—整合”的社会保障制度和“个人发展账户”的框架中相辅相成或相反相成地互动，从而形成良性循环。公民的社会权利得到保障，基本生活需求得到满足，“四座大山”被移开，老百姓的疑虑被消除。因此，在一个“可持续、求适度、行得通”的社会保障制度保护下，启动内需成为现实。以此为前提，我们可以展望，中国社会经济的发展前景将是何等光明。
[1]《温家宝：最痛心的是没能够把人民最关心的问题解决得更好》，北京，新华网（http://www.xinhuanet.com）2006年3月14日。
[2]卢政春，《工作权保障与劳工福利建构》，台北，《东吴社会学报》2000年第9期，第147页。
[3]李培林，《中国社会蓝皮书·2006》，社会科学文献出版社2006年版。
[4]李琳，《高外贸依存度，是忧是喜？》，中国社会科学院网站2006年1月14日。
1《全球性养老保障制度的最新争论与改革动向》，（日）高山宪之着，王新梅译，中国社会学网（http://www.sociology.cass.cn）。
[6]以上数据与下文中没有特别注明的数据均为2004年的数据。
[7]《上海农民将享受“镇保”》，上海，《文汇报》2003年8月13日。
[8]资料数据由上海市社会保险局提供。
[9]高路，《上海镇保人数破百万，离土农民历史遗留问题渐消》，新华网，2006年1月25日。
[10]刘大为、金炜，《“呼图壁模式”能否破解农保困局》，《中华工商时报》2005年8月22日；许智博，《张时飞：解读“呼图壁模式”》，《西部时报》2005年7月4日。
[11]关于医疗保险的基础部分，我们主张用以社区健康服务中心为基础，以公立医院为技术骨干来建设全民健康保险制度。至于失业保障的基础部分，我们主张以最低生活保障制度和失业期间生活贷款为基础，以社区的职业辅导和培训网络帮助劳动者寻找可持续生计来建立劳动者失业保障制度。限于篇幅，另外撰文详述。
究其原委，温总理“痛心”之事可能是由于改革开放以来，政府在解决民生问题时，大多采取了“单项突进”的策略。在改革初期，这样的策略是能够取得一定效果的。但是，随着改革的逐渐深入，前面的障碍已经远非以往那样仅是简单的一因一果，而常常是多因一果或者一因多果或者多因多果。打个比方说，以前是在浅水中“摸着石头过河”，摸着一块向前迈一步是可行的；但现在我们已经走到水中央的“深水区”，摸一块石头走一步的办法，看来是越来越困难了。因此，改革的策略就到了必须适时调整的时候，进一步深化改革就必须作系统的考虑，通盘的决策和整合的施政。
万众瞩目的社会保障问题当然也不能例外。于是，建设一个“可持续、求适度、行得通”的社会保障制度的历史重任，就摆在了中国政府、社会和公众的面前。
一．理论框架与研究背景
为了使本文所述有个扎实的基础，所以在进入实质性的讨论之前，须先做一些在理论框架和研究背景方面进行务虚的功课。这包括3个方面：
1．社会权利与人的基本需求
“社会权（SocialRights）为人权不可分割的一部分，其乃人民自国家获取社会保障之基本权利”。具体而言，在社会领域中，公民应该享受的基本权利可以被概括成6个方面：生存权、健康权、居住权、劳动权、受教育权和资产形成权。[2]这也就是一个现代国家的政党和政府在执政和施政中所面临的最为现实的民生目标。
以马斯洛的“需求层次论”来对这6项社会权利进行考量，可以发现，上述6项社会权利所涉及的都是人的最基本的需求，而且都处于“生理的”和“安全的”这两个较低的和最低的层面上。其中生存权、居住权和健康权事关温饱问题——人的生命存续和身心健康——人的生命质量；而劳动权和受教育权是介于生理需求和安全需求之间并起到连接和沟通的作用的，在现代社会中保证温饱和健康所必需的手段；资产形成权的层次稍高，主要涉及以备不时之需的未雨绸缪。统而言之，需求的层次越低，就越接近人的自然属性或动物本能。因此在这些方面老百姓几乎是没有退路的。这就需要政府和社会加以切实的保障。
然而，一段时间以来，在学界和政府中更占上风的是用“市场化”或“产业化”的方式来解决问题。但是，国际经验和我们自己过去十多年的经历告诉我们，实际上，“市场”在满足人们的各种需求方面并不是无条件的，而是要以能否满足资本“利润最大化”的目标为转移。但在社会领域中，在以上所述的6个方面，看来很难或者根本不能达致资本所期望的利润目标——要么因价格太低而使投资者不能获利，要么因价格太高而使消费者难以企及。这样，“看不见的手”的做法通常就是“撒手”，这就是所谓的“市场失灵”。也正因为如此，我们不得不要求“看得见的手”在这个领域负起责任来。
然而，“传统”的理论又常常认为：要满足老百姓社会领域的需求，政府和社会必须花费占国民收入或国家财政相当比重的资金，才能达到保障民生的目标。于是，在此“不能承受之重”下，“看得见的手”也退缩了。于是，“政府失灵”加上“政府缺位”，便造成了如今压在升斗小民头上的“新三座大山”。
2．扩大内需与中国的发展
在过去20年多年的发展历程中，因为我们过于偏重经济建设而忽视了社会权利和老百姓的基本需要，造成了如今在社会领域中欠账过多的被动局面。实际上，这已经在拖经济建设的后腿。由于公共财政不到位，于是在“养老”、“医疗”、“教育”和“住房”等方面都产生了严重的社会问题，在民间，它们被戏称为“新三座大山”（其实是“四座大山”）：[3]一个公民从走上社会开始，首先面临的是要成家立业，于是饱受“购房”的困扰；等到过了这一关，孩子长大，要上高中或大学了，“教育”支出又成为沉重的负担；等孩子出头了，本人却已到中年和老年的交接处，接踵而来的“养老”和“医疗”问题再次压得你喘不过气来——这一辈子，中国人有好日子过吗？不用说贫困群体，从低收入群体到中等收入群体，大约占人口70%的人口都担心不已或叫苦不迭。
重压之下，老百姓不得不以尽可能地多存钱的方式来应付现实的或潜在的社会经济风险。从上个世纪90年代城乡居民储蓄存款余额达到6万亿元时开始，政府就采取了一系列的措施，包括8次降低银行存款利息和征收利息税，但城乡居民储蓄存款余额却继续蹿高，到2005年竟达14万亿元。这又大大影响了即时消费，造成了严重的内需不足。
另一方面，自上个世纪90年代以来，中国GDP的增长一直是以“外向性经济”发展为特征。媒体透露：2005年中国外贸依存度超过了80%，又获得了一个“世界第一”。[4]完全依靠外贸出口来赢得经济增长，对于一个大国似乎是不可行的。美国的社会经济发展比较稳定，主要是得益于其庞大的国内需求；欧洲各国要结盟，其初衷也是为了统一欧洲市场。如果我们一味依赖国际市场，尤其是欧美市场，这势必引发越来越多的国际争拗。
更重要的是，国际经验告诉我们，当一个国家完成了最初的资金积累，人民生活达到了温饱水平后，其发展的动力就会从“脱贫”转向“消费”。道理很简单，没有“消费”，哪来的“市场”？政府保障老百姓的社会权利，免除了老百姓的后顾之忧，老百姓才能放开手去消费，在这里“边际效应”是走向“极大化”的。所以，从国家的整体利益和长远发展的角度来考虑，社会领域的投入是一种社会投资。如果我们以社会投资把令国际资本垂涎欲滴的国内市场充分开发出来，我们的发展前景将会一片光明。
3．“以收入为本”与“以资产为本”
无论是采用现收现付制，还是采用储备积累制，传统的社会保险制度模式都是“以收入为本”的。从上个世纪80年代开始，由于人口老龄化进程加速，现收现付制被认为无法应付“银发浪潮”的冲击，因而不再为一部分经济学家们看好。90年代初，在一些国际组织和经济学家的推动下，储备积累制声名鹊起。但是，另一些专家学者当时就指出：储备积累模式只是改变了风险的内容，而风险本身却并没有减轻。[5]果不其然，仅仅5年以后，养老基金的贬值成为国际社会关注的焦点，这包括：“美国私营养老基金缩水5000亿美元”，“智利私营养老保险基金投资效益持续下降”……
储备积累制的出路在哪里？新加坡中央公积金的经验可以给我们的启发：这项制度开始建立时，就采取了完全储备积累制。当时的制度设计是“以收入为本”的，其惟一的目标是：劳动者在劳动年龄阶段与雇主双方向中央公积金供款，积累起一笔资金，到年老退休后，积累的资金便可用作养老之用。
后来，随着国际资本市场的不稳定和渐趋疲软，相关政府管理部门考虑到不应把所有的鸡蛋都装在一个篮子里，便陆续将住房、教育和医疗等保障目标也加入到中央公积金制度中，从而形成了一个具有多重复合目标的社会保障制度设计。这样，对于劳动者来说，公积金就不再是一笔完全由政府控制只能用于老年生活保障的“死钱”，而是一笔属于自己的资产，甚至是可以用于向住房、教育等方面的投资的资本。
应该指出：这个变化具有革命性的意义，完成了社会政策从“以收入为本”到“以资产为本”的飞跃。美国的迈克尔教授非常赞赏新加坡的中央公积金制度，以此为蓝本，概括出了“资产建设”的社会政策理论，而这个理论可能是能够直接帮助当今中国的社会保障制度走出困境的“芝麻—开门”咒语。
综上所述，我们可以整理出一个对深化社会保障制度改革非常有用的分析框架：公民的基本权利（社会权利）和社会经济发展的需要决定了中国的社会保障制度进一步深化改革是势在必然，而资产建设理论可能是帮助和支持我们走出困境的最重要的理念。
二．社会保障制度改革的新思路
老生常谈曰：改革中出现的问题要靠深化改革来解决。那么，中国的社会保障制度下一步的改革目标应该怎样确定呢？在标题上和前文中我们都已经提到，这就是：
“可持续”——有自我发展的能力和潜力；
“求适度”——适合中国当前的社会经济发展水平；
“行得通”——与中国的文化传统及社会经济环境相适应。
以下，我们将根据上面提出的3项政策原则，具体地阐述和分析我们的政策建议：
1．“基础—整合”的社会保障制度
上个世纪末，在深入分析社会保障领域中的各种问题的基础上，我们提出了建设“基础—整合”的社会保障制度的政策设计思路，希望用“整体大于部分之和”的理念来重构中国的社会保障制度。于是，便给予中国的社会保障制度两个限制词——“基础”和“整合”，这两个词的涵义是：
所谓“基础”：是把所有的社会保障制度都分成“基础”和“补充”两部分。政府的责任是用“社会统筹”，亦即“现收现付”的方式来确保基本生活水平，并用财政托底的手段来确保政府的社会承诺的兑现。补充项目则以资产建设的理念，按个人账户的方式进行准市场化的运营。
什么是“基本生活水平”？我们给出的解释是：一个城市中一个普通居民家庭的日常生活开支水平，一般用人均生活水平来表示。2005年，中国社科院社会政策研究中心用“预算标准法”对上海、北京、西安、天津、沈阳、武汉和成都等7个城市进行了居民基本生活水平的定量调查，在对7城市调查数据进行统计分析后，我们计算出“七城市居民基本生活水平”（见表1）。
表1：上海、北京等七城市居民基本生活水平（人／月）
|
排序 |
城市 |
日常生活消费 |
教育费用 |
|
1 |
上海 |
801 |
313 |
|
2 |
北京 |
556 |
263 |
|
3 |
西安 |
547 |
240 |
|
4 |
天津 |
415 |
251 |
|
5 |
沈阳 |
363 |
150 |
|
6 |
武汉 |
376 |
197 |
|
7 |
成都 |
263 |
156 |
资料来源：中国社科院社会政策研究中心《城市居民基本生活水平》研究报告
在“基础”的涵义中，还包括：社会保障体制要以最低生活保障制度为基础，就业支持服务、健康医疗服务和社会福利服务要以社区服务为基础，等等。
所谓“整合”，就是要将社会保障制度看成一个整体。所有的社会保障层次（社会福利、社会保险、社会救助）和社会保障项目（养老、医疗、失业、工伤、生育、伤残、遗属）之间，基本保障和补充保障之间，收入保障、资产保障和福利服务之间都有着不可分割的有机联系。
2．上海的经验——小城镇社会保险
如果说，提出“基础—整合”的社会保障制度只是一种理论上的探讨，那么上海市的“小城镇社会保险”（简称“镇保”）正好从改革实践的层面上给了这个理论假设以实际的支持。
“镇保”被上海市劳动局形象地概括为“24%＋X”，其中，“24%”所指正是“基本保险”部分，“X”所指则是“补充保险”部分。具体而言，“24%”的涵义是：基本保险部分的缴费率为24%，并且是以上一年社会平均工资的60%作为基数，其中包括17%的养老保险、5%的医疗保险和2%的失业保险。[6]这是“镇保”的基础性平台，实行社会统筹、现收现付，政府以财政托底以确保基本保险的实现；“X”的涵义是：在参加了基本保险之后，企业和个人可自愿选择是否参加和参加何种补充保险，属于投保者有完全个人产权的“个人账户”，保险的给付与缴费多少直接挂钩。[7]
上海市建立“镇保”的原因是现行城镇职工社会保险制度（简称“城保”）的缴费率太高。2004年，上海市现行制度的缴费率已高达48%，加上住房公积金竟达61%。国际上一般认为：养老保险，企业缴纳部分的警戒线是10%，达到20%就难以为继了。然而，在上海则达到了22%。
表2：上海市的现行城镇职工社会保险制度的缴费率
|
|
企业 |
个人 |
|
养老 |
22 |
8 |
|
医疗 |
12 |
2 |
|
失业 |
2 |
1 |
|
工伤 |
0.5 |
|
|
生育 |
0.5 |
|
|
住房 |
7 |
7 |
|
总计 |
43 |
18 |
资料来源：上海市社会保险局提供
高缴费率无疑是一道高门坎，必然使相当一部分企业，尤其是私营的中小企业没有能力进入社会保险安全网中。部分国有企业因为享有特殊地位，仍在覆盖范围内，但欠缴保险费的情况严重，这又造成了社会保险制度本身的财政困难。于是，整个社会保险制度的运作便进入了一个恶性循环：因为资金困难，就在提高缴费率上做文章；提高缴费率又使未参保的企业和个人难于加入，已参保的则更多的欠费……
表3：1999—2003年上海市“城保”参保人数的变化
|
|
参保总人数 |
离退休人员数 |
缴费人数 |
|||
|
人数 |
% |
人数 |
% |
人数 |
% |
|
|
1999年 |
662.6 |
|
225.3 |
|
437.3 |
|
|
2000年 |
675.3 |
2.0% |
234.2 |
4.0% |
441.1 |
0.8 % |
|
2001年 |
683.5 |
1.2% |
239.9 |
2.4% |
443.6 |
0.6 % |
|
2002年 |
699.8 |
2.4% |
246.9 |
2.9% |
452.9 |
2.1 % |
|
2003年 |
715.6 |
2.3% |
254.6 |
3.1% |
461.0 |
1.8 % |
|
平均增长 |
|
2.0% |
|
3.1% |
|
1.3% |
资料来源：《2000—2004年统计年鉴》，劳动与社会保障部网站（www.molss.gov.cn）。
从上表中可以看到，“城保”的参保人数自上个世纪末以来增长缓慢。1999—2003年，“总参保人数”的平均增长率仅为2.0%；离退休人员的平均增长率却有3.1%；而最关键的在职职工中参保的缴费人数平均增长率只有1.3%。这是否说明，“城保”的发展潜力已经非常有限。
再看“镇保”，其好处在于：大大降低了参加社会保险的门槛，其中的“24%”是以上一年平均工资的60%为基础的。[8]按此计算，“镇保”的“基本保险部分”的缴费率实际上只有“城保”模式的30%，实际上是前一年社会平均工资的14.4%。同时，政府作出承诺，将来领取的养老金保证不低于基本生活水平。而且所有的养老金领取者基本处于同等水平。这就在基本养老金这一块，切切实实地实现了社会公平。
因此，“镇保”自2003年10月正式实施以来，发展很快，到2004年年底，仅一年多时间，就有59万人参加了新制度；再过一年，到2005年年底，已经有110万人参加了新制度。[9]这个数字与城保的缴费人数相比，大约是1∶4。
3．新加坡经验＋上海“镇保”模式
进一步研究“镇保”制度发现，如果制度设计中的“X”部分不能充分发挥作用，那么这项制度至多被看成是适合低端劳动力参加的“低缴费、低给付”的制度。但这显然不是改革的终极目标。
如果在资产建设理论的指导下，将上海“镇保”模式中的“X”部分与新加坡经验整合起来，这就打通了补充保险与“个人发展账户”的通道。这样的制度设计具有以下三点革命性的意义：
产权明确，用于发展“个人发展账户”中的储蓄款项，完全归个人所有。但是政府限制其的用途，只能用于个人或家庭的发展目标，诸如养老、购房、教育（包括个人深造和子女上学），也可以包括在特定情况下的医疗费用。除养老之外，用于购房、教育、医疗的资金，都须以按揭的方式操作，并按银行的现行贷款利息（5—7%）分期还款。
确立目标，多元整合不同的家庭在不同的时期有不同的需要，25—30岁最需要的是买房，到40—45岁时重点是子女教育，然后才是60岁或65岁以后的养老，所以一笔钱在不同的时间段可以借贷的形式取出来用于不同的目标，然后以按揭的方式分期还款。
与医疗相关的“特定情况”是假设一个人在40岁时得了重病，他也可以取出个人账户中的钱应对急需，如果病情未能控制而英年早逝，那么他也不存在养老问题了；如果病情得到控制，那么他仍可以继续工作、继续还款。在更为特殊的情况下他也可以不还，这样个人账户对其养老所起的作用就会减弱，但因为还有基本社会保险和最低生活保障制度，最后的手段还有房产的“倒按揭”，所以年老后的基本生活无论如何是有保证的。
中长目标，互为制约显而易见，以上所说的住房和教育都是人生或家庭生活中的中期目标，而养老则是一个长期目标。当把这些中期和长期的目标放到同一个政策框架中时，他们实际上就会互相牵制。借了住房或教育的款不还，就有可能影响退休后的老年生活。
集中资金，综合利用这样的政策设计还可以将现行的分属住房公积金与养老保险基金的资金合并到一起，减少企业和个人的总缴费率，促进即期消费。
4．新疆呼图壁经验对新思路的验证
在设计新的社会保险模式的过程中，2003年，我们发现了新疆维吾尔族自治区呼图壁县农村养老保险对受保农户实行“保险证质押贷款”的经验，他们采取类似“个人发展账户”的方式7年间使基金翻了一番。这无疑是对改革新思路的可行性的又一力证。
1995年，呼图壁县开始建立农村社会养老保险制度（以下简称“农保”），7500多户农户加入了这项制度，共筹集资金1200多万元。1997年，由于众所周知的原因，农保被“暂停”。此后，怎样保证这1200多万从农民手中收上来的钱不贬值就成了摆在呼图壁县农保办面前的棘手问题。
从1998年开始，呼图壁县农保办通过与县里几家国有银行签订“委托贷款”协议，开始了“保险证质押贷款”的有益尝试：农民只需把手中的保险证抵押给有关部门，就可以按其本金的一定比例从银行贷到急需的资金。
这种贷款方式对农民来说，是把本来几十年以后才可以使用的“死钱”变成了随时可以贷出，用于发展生产、子女教育、基本医疗等方面的“活钱”。现在在呼图壁一些农民手中，保险证成为“准信用卡”，急需用钱时就抵押给银行贷出资金。最常见的“标准模式”是春耕时贷出，秋收时还贷。至于利息，因为与银行利息相等，农民能接受。更重要的是，因为意识到这些利息实际上是“还给自己的”，农民想得开。
对于社会保险机构来说，毫无疑问，这种方式解决了农保资金保值增值的问题。1998年以来，呼图壁县的农保基金已经翻了一番，从1000多万增加到2000多万，平均每年获利7%以上，虽然不大，却非常稳定。因为保险证上的金额始终大于实际贷款，所以基本上没有风险。经过几年的试验，还没有出现贷款人无法归还借款而要用被质押的保险金额核销顶账的情况。
对于银行来说，首先是为支援新农村建设做了一件好事，其次是从委托贷款中获得经济利益。虽然获利不大，但因具体事务实际上都是由农保办操作，所以银行的成本也很小。同时也不存在风险，1998—2004年，每年的还贷率都达到了99%。期间可能有因为各种原因推迟还贷的，但绝没有坏账。[10]
因此，这是一项农民、农保办和受委托贷款的银行三方共赢的大好事。更重要的意义则在于是为社会保险制度的改革探索了一条新思路，用实践证明了“个人发展账户”并非“乌托邦”。
结论
总而言之，当我们就把生存权、健康权、劳动权、受教育权、居住权和资产拥有权整合在一起，[11]而且使它们在“基础—整合”的社会保障制度和“个人发展账户”的框架中相辅相成或相反相成地互动，从而形成良性循环。公民的社会权利得到保障，基本生活需求得到满足，“四座大山”被移开，老百姓的疑虑被消除。因此，在一个“可持续、求适度、行得通”的社会保障制度保护下，启动内需成为现实。以此为前提，我们可以展望，中国社会经济的发展前景将是何等光明。
[1]《温家宝：最痛心的是没能够把人民最关心的问题解决得更好》，北京，新华网（http://www.xinhuanet.com）2006年3月14日。
[2]卢政春，《工作权保障与劳工福利建构》，台北，《东吴社会学报》2000年第9期，第147页。
[3]李培林，《中国社会蓝皮书·2006》，社会科学文献出版社2006年版。
[4]李琳，《高外贸依存度，是忧是喜？》，中国社会科学院网站2006年1月14日。
1《全球性养老保障制度的最新争论与改革动向》，（日）高山宪之着，王新梅译，中国社会学网（http://www.sociology.cass.cn）。
[6]以上数据与下文中没有特别注明的数据均为2004年的数据。
[7]《上海农民将享受“镇保”》，上海，《文汇报》2003年8月13日。
[8]资料数据由上海市社会保险局提供。
[9]高路，《上海镇保人数破百万，离土农民历史遗留问题渐消》，新华网，2006年1月25日。
[10]刘大为、金炜，《“呼图壁模式”能否破解农保困局》，《中华工商时报》2005年8月22日；许智博，《张时飞：解读“呼图壁模式”》，《西部时报》2005年7月4日。
[11]关于医疗保险的基础部分，我们主张用以社区健康服务中心为基础，以公立医院为技术骨干来建设全民健康保险制度。至于失业保障的基础部分，我们主张以最低生活保障制度和失业期间生活贷款为基础，以社区的职业辅导和培训网络帮助劳动者寻找可持续生计来建立劳动者失业保障制度。限于篇幅，另外撰文详述。