柴福洪
[内容摘要] 城乡税制一体化改革，是一项系统工程。它的第一项政策变动，要有相应的环境与体作保证，它才可能按人们预期的方向发展，达到调控目的。所以，城乡税制一体化的税制改革必须有相应其他的改革与之配套，本文从分税制、财政体制、行政体制、农村土地使用权、服务三农、农民权利与再组织六个方面，简述了作者的分析、设想与方案，仅供研究时参考。
[关 键 词] 税制改革 配套改革 措施
“城乡税制一体化”是继“94ˊ税改”之后新一轮税制改革的总称谓。“94ˊ税改”是我国税制由计划经济体制向市场经济体制转轨的初步适应性改革；“城乡税制一体化”税制改革的推进，是逐次适应我国市场经济发展与完善市场经济体制需要的深化改革。
这次改革仍然是一个动态过程，它是针对我国不同时期、不同时段带有全局性的经济、社会发展中的矛盾和问题，相对科学地有分析、有预期的改革过程。之所以称之为“城乡税制一体化”，是因为“城乡税制统一”是本轮税制改革的主要特征，城乡税制的统一过程，就是我国经济发展的成熟过程。要给“94ˊ税改”形象的说法，它是我国经济社会“化卵成蛹”的助产士，而新一轮“城乡税制一体化”的税制改革，则是适应我国经济社会“化蛹成蝶”的更高层次改革，它是全面建成小康社会税收的必由之路，深化市场经济体制改革的重要方面，促进国民经济结构合理、平衡运行的一个关键环节。
“城乡税制一体化”税制改革的要点：一是统一城乡税制结构，所有税种适用范围做到城乡统一；二是加大农业税收优惠力度，减轻农民负担，支持现代农业发展，各项涉农税收政策都要适应市场经济发展的需要，并适当超前；三是以人为本，政府正式承担起全民社会保障义务，改善国民生存状态，实现社会普遍公平；四是坚持科学发展观，税收对人口、资源、环境三大社会发展中的问题全面介入，充分发挥税收的杠杆作用，政府撑控必要的调控工具。
在坚持“分税制”原则不变的前提下，必须对尚不十分成熟的“分税制”，以及必然涉及到的财政体制进行必要的改革。财政体制的变动，又涉及整个社会利益的调整。因此，“城乡税制一体化”税制改革是牵一发动全身的大动作，既触及中央与地方利益调整，又可能触及政治体制、管理体制的变革。
为顺利推进城乡税制一体化改革，就可能涉及到协同“城乡税制一体化”的配套改革。现就“城乡税制一体化”配套改革措施简要分述如下：
一、“分税制”的配套改革措施
税收是国家财政的主要收入来源，分税制，就是一国之内各级政府之间收入分配机制。是财政体制的基础。从改革开放之初，我们就是走的“分税制”之路，只是名称是“分灶吃饭”罢了，正式提出“分税制”思路是94′税改。
一方面，94′税改的分税制，是不彻底、不到位的分税制。“基数法”融入了太多的利益纠葛，毫无公平性可言。另一方面，从“分灶吃饭”开始的“分税制”，已成为我国财政收入在各级政府间分配的体制不可逆转。我们只有沿着分税制的道路一直走下去，没有回头路。深化分税制改革，进一步适应社会主义市场经济体制改革的需要，才有可能走向科学、合理、阳光、可持续的国家财政殿堂。
因此，“分税制”必须从新规划、重新设计，其原则：一是中央财政必须撑握主要、稳定的税收收入；二是中央必须撑控宏观调控工具和税收立法权；三是必须承担全民的社会保障责任，享受到国有资源利益和税收收入的大部分，提高中央转移支付能力。根据这三项原则，16个税种在各级政府间分配的具体设想是：
“分税制”模拟表
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编号 |
税种 |
中央% |
省都% |
县市% |
征收税务局 |
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1 |
增值税 |
75% |
5% |
20% |
国家税务局 |
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2 |
消费税 |
100% |
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国家税务局 |
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3 |
营业税 |
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100% |
县市税务局 |
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4 |
关税 |
100% |
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海 关 |
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5 |
企业所得所 |
所属51%以上股份企业 |
所属51%以上股份企业 |
所属和乡镇村区域企业 |
三级税务机 关分别征收 |
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6 |
个人所得税 |
40% |
30% |
30% |
省都税务局 |
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7 |
社会保障税 |
100% |
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国家税务局 |
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8 |
环境保护税 |
10% |
30% |
60% |
省都税务局 |
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9 |
燃油税 |
40% |
30% |
30% |
省都税务局 |
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10 |
资源税 |
10% |
20% |
70% |
县市税务局 |
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11 |
反暴利税 |
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100% |
县市税务局 |
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12 |
印花税 |
股市印花税 |
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股市外100% |
县市税务局 |
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13 |
遗产与赠与税 |
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100% |
县市税务局 |
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14 |
房产税 |
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100% |
县市税务局 |
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15 |
车船税 |
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100% |
县市税务局 |
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16 |
土地使用税 |
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100% |
县市税务局 |
中央政府撑握的主要税种是：75%的增值说；100%消费税；中央企业所得税；40%的个人所得税；100%的社会保障税；40%的燃油税；10%的资源税和环境保护税；股市印花税；100%的关税和海关征收的流转税。
省都政府撑握的主要税种是：5%的增值税；省都企业所得税；30%的个人所得税；30%的环境保护税；30%的燃油税；20%的资源税。
市县政府撑握的主要税种是：20%的增值税；100%的营业税；市县以下企业和非国有经济体企业所得税；60%的环保税；30%的燃油税；70%的资源税；100%的反暴利税；100%的印花税；全部100%的财产税（遗产税、房产税、车船税、土地使用税）。
这样的分税制，首次明确财产税是市县地方税，流转税和所得税等主体税种是中央与地方共享税。具体操作上保证了中央和县市两级政府的财权利益，弱化了省都的财权利益。改善了94′税改的不足，体现了财权与事权的统一，既保证了中央集权的需要，又保证了地方办事业的需求，省都在整个权力体系中处于中间层次，需要办的事业与调控任务相对较少，从根本上限制了“地方做大”、“诸侯经济”的进一步蔓延。
二、财政体制的配套改革措施
财政体制，必须跟着“分税制”改革进一步完善。在行政体制改革不到位的情况下，只能按模拟三级财政体制运行一段时间。所谓“模拟三级财政体制”，就是按国家行政体制改革计划目标，以未实现的目标模式试运行，待行政体改革到位，依法运行新的财政体制。
试运行就是按预测分工与分税制条件，由下至上，全面实行零基预算，取消预算外收入概念，实行财政统收统支，100%预算管理，标准统一，国库集中支付。这样的模拟设计需半年，测算期半年，试运行三年。
试运行期间，各级政府必须精确测算、预算，按财政支出使用单位，分项明细，集中支付，标准列支，人大监督运行，年终审计，人大批准，收支节余全额上交中央和省都财政。三年试运行，就是检验预算及其标准设计的实用性、可行性、合理性、便利性。待国家各级行政分工法、行政编制法、国有事业促进法出台，新的预算法随之出台，再依法及三年试运行数据，编制正式各级预算，实行新的国家预算体制，强化人大预算监督。
在试运行期间，中央财政和省都财政预算的每一笔转移支付，必须有全面的调查分析报告，经同级人大财经委员会审批的正式文件，由同级预算最高行政长官签署拨付，形成转移支付历史案例或惯例。新的预算按三年试运行实绩为计算基础，建设新的“城乡一体的财税体制”。试运行期间，如城市建设和维护资金不足，需要设立城市建设维护税，可由国务院报请全国人大单独立法，设置新税种，再不设置附加式税种。财税立法权必须中央政府垄断。
这种模拟与试运行的财政体制改革，比过去任何一次财政体制改革不同的是，它有一个论证与适应、调整过程，而且是在税收收入一定的前提下模拟的，是以行政体改革目标模式下试运行的，各级政府都能参与其中，但其任务分工和支出标准都是模拟的，可控可调整的。其变动与调整过程既是利益调整，又是理论与实践研究过程，其利益分配调整更多的是暂时的，不合理的部分，可以在充分说理与论证的前提下更改的，必然增强改革的合理性、适用性。历次财政体制改革都是中央定政策，地方测算，在地方政府与中央政府的讨价还价中，一步到位，过去遗留问题没有解决，新的矛盾不可预测地积累。
这次财政体制改革，是科学预设性超前设计方案，有许多事情必须提前做出方案，是一项系统工程。必须精心设计、精心安排、精心试行。
三、行政体制的配套改革措施
目前，我国实行的是五级财政预算体制，即中央、省市自治区级、地市级、县级、乡镇级，这样的多级预算体制在世界上，是绝无仅有的，必须简化。在分税制条件下，它分散了财力，既不能实现整体公平，又不能实现局部公平。
根据“人口向城市转移，多建中小城市”的设想，中国行政区划改革实行省（含自治区，以下略）和都、市和县建制，分别为“城乡两类、两级、四种地方政府体制”。即：不对省在地理上大分解，省的划分是几千年历史遗留下来的，不宜作大的改动。都，是特大城市和城市群（点状群）的称谓，只是地图意义上的一个点（新设置的都，只有郊区，不辖县的区域，三个老的直辖市最好不动，重庆另当别论），成立多个现在“直辖市”意义上的都，北京是首都。改直辖市名为都，只是为了提升工业社会城市经济在国家的主体地位和管理上重要地位。新设都的标准是1000万人口以上，新设市是10万人口以上。10万以上1000万以下人口即为市（其他标准略）。县是农村区域的代名词。
在东部发达地区，试建以都为名的城市群（点状群）和城市带（点状带），如珠三角城市群，上海城市群、环太湖城市群、环渤海与闽浙一线城市带等。把中小城市集中为“群”和“带”，形成区域城市之都。建都必须遵守“瑷珲·腾冲人口线”规律，在黄河与瑷珲·腾冲人口线以北，除东北三省以外地区，才能设都的建制，从水资源上讲，不可能建设特大城市，设都的另一目的主要是吸纳农村人口转移。
县城和较大的县属镇，常住人口在10万以上的，可设市，县城迁出另建，促进小城市建设与发展。
这样，中国就有可能实行三级财政预算体制，即中央级、省都级、市县级。税收也随之分成三类，即中央税，县市税以及中央与地方共享税。乡镇是设县派出机构，还是继续实行乡镇体制另当别论，只需在宪法上明确乡镇财力由县人民政府供给就行，设多个区的大市，市属区设一级财政，三个老直辖市的都属市、县与省属市县一样。在一个市和县范围内实行统一的财政标准，有利于公平。
中央财政在农业转移支付上，只对县，不对市。农业转移支付对东中西部必须区别对待。
目前，对计划单列市和副省级以上城市，按“都”模拟预测算。省会城市建都后，为节约行政经费，一般省级机构不得迁出。另建省会城市，须经全国人大批准。
20年后，全国管理除港澳台之外28个省，30个左右的都，地方总机构60个左右。县、市是省直管单位，市不管县，原市的行政级别不变。人口分布大致是：都，集中人口3亿人口以上；市，集中人口6亿左右；农村人口5亿左右。
四、农村土地使用权的配套改革措施
农村土地使用权流动，在中国是一个最大的所有制问题。几千年几百次农民起义，都是为了平均地权，中国人多地少的实际，短时期内不可改变，即使农民人口转移3亿，据预测，到2030年农村人口不会少于6亿，按18亿亩计算，人平也不过三亩土地（目前人均是1.55亩）。所以，农业用地的所有权改变，是中国最大的政治问题。但是，农业产业现代化的惟一出路就是规模经营，必须土地集中，没有主要生产资料土地的集中，就没有规模经营。这是中国目前最严峻的现实问题。
土地若按市场规律集中，将会带来一部分（无文化、无思想、无技术、无能力的农村居民）无地农民生活无着落。经调查，目前，中部主要农区农村居民的从业状况是：
1、80后农村居民，基本上都在城市打工，没有回乡务农的想法，即使没有外出，也没有终生从事农业生产的打算。
2、30-50岁左右的农村壮年劳动力有六种人：
第一种人是有经营思想的，在农村和乡镇集镇上有非农产业支撑，田地用业余时间请人代种或自种，这一类人群一般都有经营思想，大多是当地富裕户。
第二种人是以打工为主业，家里有小孩和老人，夫妇（或替换）长年在外打工赚钱，抽空回家或由妇女、老人种田，满足吃的需要。
第三种人是年轻时打工老了种田的，打工积累到一定的财富就回家建房，让子女继续外出打工，自己则安心在家种田。
第四种人是打工专为供子女上学，待子女进城参加工作，则回乡种田，安度晚年。
第五种人是一部分早期外出打工有一定积累，学到一技之长，已是技术工人，在外成家买房。
第六种人是有一定知识的青年，学到一定技术后，自己单干，且有自己的产业和企业，当起了老板，有房有车，户籍仍在农村，有的还有老人等牵挂，房产成了过年的临时住所，承包土地是最后保底的生产资料。
3、50以上的农民，才是真正意义上的农民，他们没有退休概概念，只要能动，一直做到死。但他们是传统农业耕作方法，种田是为生存，为吃而劳动，为子女贡献力量。
4、在城市边缘地区和政府组织得好的地区，以土地和水面为生产资料发展特种农产品生产和菜农，其生产正在自发地朝现代农业转轨，但受市场价格波动影响较大，产业不稳定。
5、农村还有一类不耻于以农为业的人。有的成为乡村啃老族；有的认为种田收益太低，老想着一夜致富，走官路、找后门、无事则赌博度日；有的靠倒卖倒买土特产品、甚至做偷鸡摸狗之事等等。
看来，中部农村以种田为主业的人口数量不大，能种两季的现在一般只种一季，大量土地成为农民的付业，承包土地事实上已成为一部分人的福利，边远山区人口外迁，土地抛荒十分普遍，尤其是农村没有新一代农民接替。国家如再不采取措施，农业产业下滑，后劲无力将是必然。因此，农村的承包土地应该提倡向种田能手集中；鼓励城市资本和人才向农村流动，进入农村收购承包地，从事农业生产规模经营；大力发展合同式、公司加农户的规模经营等。
国家正在农村实行最低生活保障制度，在一定意义上在为土地流动解套。
上述农地集中的举措设想，都必须是在农民自愿、自觉基础上的经济行为。如对“两栖人群”，既不能硬性规定放弃承包地，放弃农村户籍，一方面，必须用税收手段加大其两栖成本，如征收房产税、土地资源税。另一方面要城市敞开胸怀接纳他们，因为他们在城市有业有房，促其变两栖为一栖。对把承包地当付业、负担、福利的人群，要鼓励其放弃承包地，出让土地，由收购方每年给一定的粮食或等价地租。对没有别的生存手段的农民，应允许其最优先的权力占有其承包土地，任何人无权侵占。
在中国，农村土地私有化是违宪行为，但土地不实现规模经营，想实现新农村建设目标也是不可想象的。我们必须在两难中找到突破口，既不违背宪法规定，保持土地承包政策不变，又要实现土地集中经营，规模生产，给农业产业现代化开辟发展空间。
五、“服务三农”的配套改革措施
“服务三农”的主要配套改革措有农业、农村金融服务业改革和公共产品提供方式改革，农民社会保障政策改革三个大项目。
农村金融服务业改革。针对农村居民和农业产业的的金融服务始终没有形成，农村信用社、农业银行、农业发展银行贷款都不对小农户、农民，农村信用社即使有一部分，也有电视新闻做秀之嫌，真正为农民和农户金融服务格局基本没有形成。笔者2004年有《中国农村金融发展路径选择》一文，发表在《黄冈职业技术学院学报》2004年第3期，该文力主大力发展农村私人银行。现在，又有新的想法：邮政储蓄已改成邮政银行，是否可以把现在设在乡镇的邮政所开到村级，由村级机构与邮政部门共建农村邮政所和邮政银行。邮政业务扩展为：物流、函流、农村信用贷款服务三大块。把邮政和邮政银行建成国有农村固定场所的综合服务机构，改善农村的物流、函流、现金汇兑和存贷款需求。形成农村私人银行、农村信用社、邮政银行三者竞争的金融服务格局。
农村公共产品提方式改革。农村过去没有共公产品说，在广大农村地区不可能享有与城市居民同等待遇。前几年做了电力农网改造，现在又开始建设通村公路，基础教育免费等，这都是公共产品建设。农村最大的公共产品是农田水利基本建设、自来水、能源、卫生、交通、通讯（含无线和有线、电视、电话）等生产生活的基本内容。问题是农村公共产品提供机制不合理，政府各部门没有形成合力，村的基本建设没有整体规划，更谈不上科学设计。关键是需要政府把各个部门支持农业、优惠农民的好举措集中起来，科学规划，形成共建社会主义新农村的局面。一方面国家要给新农村建设立法，另一方面，党和政府要选派精兵强将组成新农村建设工作组，住在农村，帮助、协助农民提高认识，打通环节，正确引导，科学建设新农村。
农民的社会保障改革。农民的社会保障，比城市的社会保要求低得多，花少量的钱，可以做得比城市好得多的效果。因为农民也需要老有所养、治病、伤残有救、失业有助，农村大多数人是愿意交纳社会保障税的，只是国家没有政策。目前正准备做的最低生活保障，只是解决了过去的“五保户”问题，养老院只适用于城市，对农民用处不大，几十年生活没有养成群居习惯，无事可做，对他们等于说是处于集体等死状态。因此，社会主义初级阶段的农村社会保障有农村的特殊需要，国家的政策不一定是钱越多越好，关键是在照顾其生活习惯的同时，给予必要的生活费用补助（中国农村以家庭养老为主体不可丢），但经济必须独立，与儿孙、邻居们仍在近距离生活。当然，随着三农问题的逐步解决，农村的社会保障也应循序渐进。
六、农民权利与再组织的配套改革
社会主义初级阶段，中国实行大民主，必然没有好的结果，中国有中国的国情与民族习惯。从大的区域看，台湾的民主，像大陆的文革；从小的区域看，大陆村级民主选举，使家族意识再一次得到强化；从整个农村社会看，自80年承包后，放松农民管理，封建迷信和百不象的信教活动大行其道。中国农民需要组织、需要党的正确领导。农民需要组织不是强化目前的政府行政组织，而是自愿结成的经济组织；党的领导，不是在农村要党组织替农民当家作主，而是要正确传达党中央的声音，结合当地实际，做有利于农村经济发展，改善生产、生活质量，提高农民素质的事。
农民在国家层面需要有说话的权力和声音，农民自己在那种高层次场合说不出话来，也不敢说话，不可能说出有理有节的话。他们的代言人是出身于农民家庭，在农村生活时间20年以上，接受过高等教育、身居城市，但仍然与农民有着千丝万缕的联系、有农缘无官职的知识份子。这样一些“农缘知识份子”是当今中国农民的代表。
北京市在毕业大学生中选拔村官是正确的，但要有所选择。一是专业相对对口；二是大学生必须是回乡性质，即毕业大学生是回到生养自己的村镇。三是有志回乡改变乡村面貌的知识青年；四是直接委以村支部书记之职，享受国家干部待遇，干出成绩就提拔。
农民的确需要组织，由组织领导他们学习新知识，灌输新观念，批判错误落后的习惯与想法，带动他们科学种田、高效种植与养殖、适应市场需求、收集信息运用信息、运作现代农业企业和企业管理工作等等。这些工作，目前，还没有一个合适的农民组织为其思考、设计方案并认真实施。现有农村党、政组织不可能承担起全部责任和义务，必须有新的组织逻辑地承担起来，那就是农民自愿组织起来的各种合作社、公司合同制联合企业，独立的现代农业企业，经济组织的功能除发展生产力、扩大产品销售市场外，其另一个重要功能是组织、引导与教育、培训员工。
因此，政府研究大力发展农业企业，用政策鼓励农民再次自己组织起来，成立各种公司、合作社发展现代农业产业，比给予补贴的意义更加重大。
※ ※ ※
所谓配套改革措施，是把税制改革作为一个系统工程对待，让税收优惠与征收，在整体改革中处于经济手段的正确位置，防止“税收万能，包治百病”的改革思想出现，让税收起到应该有的促进与调节作用。如税制、分税制、财政体制、行政体制、预算给次等是国家体制的一个相互联接的小系统，小系统本身不能做到协调一致，对大系统的影响与促进能力，就会大打折扣。
我们对增值税和企业所得税改革，是对农业企业进行优惠设计的，对小农户只有零税率优惠，这种优惠的出发点是减轻农民负担，相反它正是保护了落后，决不能促进农业的发展，农业发展要靠现代农业企业的成立与发展、壮大，税收优惠只能是对农业企业的优惠，这就是税制改革设计的科学性就是适当超前。
要促成农业企业在农村出现，必须要调动农民的极积性创造性，决不能用行政命令方式硬性组织，要用政治的、经济的多种手段帮促他们，为了改善生活的需要、发展的需要，自觉自愿地再次组织起来，这种经济组织是以资产为扭带，利益为目标的，生产、加工、销售共同体（无增值退税、补贴至零，亏损向前向后弥补15年的优惠，就是专为扶植农业企而设计，其实，这种优惠比起“引进外资”的优惠，还是不够的）。内生的、有利益驱动的组织才是有生命力的，农产业现代化才会由细小的幼苗长成参天大树，到那时，城乡税制才可能真正一体化了。
2007年6月6日于南湖
作者简介：柴福洪, 男, （1957年5月-- ）, 湖北蕲春人,黄冈职业技术学院高职教育研究所研究员、所长、经济学硕士。
研究方向：财税经济、高职教育。
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