矿难治理的比较----美国经验对中国的启示

刘显利[①]

摘要：本文应用治理的分析框架，比较研究了中国与美国的矿难现状及其治理状况。主要从最近几年来矿难死亡人数、煤炭百万吨生产人数死亡率、采矿业人数、煤炭总产量及每年矿难的治理情况等几方面比较了中美两国的成绩与问题。重点讨论了美国的治理经验和教训对中国的启示。

关健词：矿难治理  安全生产  经验   启示

一、中美矿难的现状比较

早年的美国煤矿，机器设备甚少，重大煤矿事故频繁发生。据煤矿安全方面的专家估计，自从有煤矿以来，美国大约20万矿工被事故吞噬了生命，美国历史上有记载的最重大的矿难发生在1907年12月6日，西弗吉尼亚州，造成362名矿工死亡。从总的历史趋势看，美国的煤矿安全状况在100年中得到了大幅度的改善。最新统计数字表明：2004年美国生产煤炭近l2亿吨，但煤矿安全事故中总共只死亡27人。实际上连续五年来（2001－2005），美国煤矿安全死亡人数都未超过30人，死亡率是0.03/百万吨（见表1）。而中国在近五年来（2001—2005）煤矿安全死亡人数均在6000人左右，是美国的200多倍，百万吨煤死亡人数是3（见表2、表3）。

表1  1984年以来的美国矿难

资料来源：http://bbs.zol.com.cn/index20060118/index_123_72615.html

表2  中国与美国煤炭生产数字比较（2004年）

数据来源：《北方经济》2005年第5期。

表3  中国与美国矿难死亡人数统计（2001－2005）

数据来源：http://www.zigui.org

二、美国矿难治理的经验

第一、矿工工会的崛起。提到煤矿安全的改善，起了最重要作用的就是美国的矿工工会。该组织是美国最强悍的工会之一，在发展的过程中尽管面临来自资方和政府的重重压力，矿工工会还是取得了一些重要的成就，最主要的是在1898年为工会会员争取到8小时工作制，这在美国所有工会的行业中是最早的。其次，由于当年的煤矿是按照产量计酬的，煤矿公司普遍采取在秤磅上作假的手段来盘剥劳工。矿工工会成立不久，就为工人争取到由工会来监督的过磅制度。之后，工会又坚持不懈地争取小时工资制，终于在1920年后成为现实。值得一提的是，矿工工会是最早提倡并推行种族平等的工会。事实上，种族主义占据了美国劳工运动史上非常丑恶的一页。不少工会曾经为了保护自己会员的利益，支持种族隔离，在本行业中将少数民族和移民排斥在外。在当年的煤矿中，资方经常利用种族矛盾，将黑人矿工和白人矿工对立起来。矿工工会从成立伊始就坚决反对种族隔离，因为他们明白，只有矿工团结一致，才能够真正对资方形成威胁。经过多年的努力之后，工会终于在1933年罗斯福新政时期赢得了正式代表劳工与资方进行集体谈判的权利。从那以后，矿工工会的重要工作之一，就是推动煤矿安全生产以及矿工的健康保障。

第二、填补监督空白的立法。为了更有效地保障矿工的安全，矿工工会在数十年时间里不断游说国会，终于在1969年，国会通过了历史性的《联邦煤矿健康与安全法》。这是美国历史上第一项详细地规定了煤矿安全监督以及违章惩罚办法的法律。该项法律在1977年进一步修订，除了煤矿之外，又加入了其他采矿业。该法律一直沿用至今。根据这项法律，联邦政府在劳工部之下成立了矿业安全与健康管理局，主动出击检查。一旦发现安全或者违规问题，即对煤矿罚款。如果证明严重违规属于有意为之或明知故犯，矿主就有可能遭到刑事起诉。另外，所有的地下煤矿都必须成立紧急救援队。这项法律还将监督权直接授予矿工，规定矿工有权要求联邦政府派人调查安全问题。这就意味着，煤矿工会的安全检查员能够随时根据自己的发现或者工人反映的问题要求联邦政府立即派员下来。而检查未完成之前，如果问题的确严重，煤矿工会的安全员就有权阻止矿工下井，从而导致煤矿关闭。这样一来，煤矿出事率就大大地降低了。与此同时，1970年代后期，卡特政府加强了在环境保护方面的立法。新的法律大大收紧了废气排放的标准，以至于煤矿业逐渐放弃了大批东部山区的地下煤矿，转而开发西部的露天煤矿，因为那里煤的质量要好得多。这也是造成煤矿总体上更加安全的意外因素。[①]

第三、严格的“执法”领域。美国煤矿安全生产监督机构强调其独立性，并在机制上防止检查人员与矿主、地方政府形成共同利益同盟。隶属于矿业安全与卫生局的煤矿安全与卫生办公室是一个联邦机构，它下面有l1个地区办公室和65个矿场办公室，这些办公室既与矿主没有利益关系，也和各州、县政府没有从属关系，各地的联邦安全检查员每两年必须轮换对调，任何煤矿发生3人以上死亡事故，当地的安全检查员不得参与事故调查，而需由联邦办公室从外地调派安全检查员进行事故调查。这些检查人员可谓“权大责重”，根据《联邦矿业安全与健康法案》，检查人员如果发现安全隐患，有权责令煤矿立即停止生产，但如果泄露检查信息或误导调查，则可能被判刑。

第四、持之以恒的矿工“培训”。在美国，对煤矿工人和矿主的培训主要由矿业安全与卫生局下属的全国矿业卫生与安全学会负责，这个学会在每个财政年都举办短期集中安全讲习班，各课程一般为期几天，针对的是联邦安全检查人员、各州检查人员以及矿主、矿业公司人员等。除了集中培训，矿业安全与卫生局还在各州举办巡回性质的安全课程，主要向矿业工人讲授安全生产标准、技术设备操作等，煤矿工人参加课程是免费的，经费从劳工部的培训费中支出。此外，矿业安全与卫生局还充分利用网络，在网上提供免费的交互式培训课程，开放网上图书馆，将矿难调查报告、安全分析等资料和档案在网上公布。

第五、推广和采用新技术。美国矿业协会认为，新技术在安全方面的贡献主要有几个方面：信息化技术的广泛采用，增强了煤矿开采的计划性和对安全隐患的预见性，计算机模拟、虚拟现实等新技术，可以大幅度减少煤矿挖掘中的意外险情，也可以帮助制定救险预案；二是机械化和自动化采掘，提高了工作效率，减少了下井人员数量，也就减少了容易遇险的人群，实际上美国煤矿工人的总数已经下降到不足十万，他们中绝大多数也是操作设备的技术工人；三是推广安全性较高的长墙法，取代传统形式的坑道采掘；四是推广新型通风设备、坑道加固材料、电器设备，从而提高了安全指标。而政府主要是通过技术认证这一方式来批准煤矿专用设备的生产和使用。矿业安全与卫生局下属的技术认证中心对煤矿设备进行质量检查和认证，对通过技术认证的产品，每月都在网上的产品目录中更新公布。

三、对中国的启示

依据美国矿难治理的经验，结合中国治理矿难的实际情况，可以从以下几方面着手：我们知道，在理想的煤炭业中，煤炭资源所有者、煤矿工人、煤矿公司、监督者四者之间构成了一种相互制约的关系，这种结构保证任何一方都会受到其他方的制约，如果一方违反规则，就会受到其他方的惩罚，四者中一方有问题，就会导致任何三者之间形成的制衡关系破裂。[②]比如，如果煤矿公司负责人与煤矿所有者之间勾结形成联盟，四者组成的三角制衡关系就被破坏了，只剩下煤矿工人、监督者与该联盟三者之间的制衡。在这三者中，由于目前我国的煤矿工人供过于求，没有形成有效的组织（比如煤炭工人工会），且力量较为分散，无法与该联盟进行抗衡；而监督者（即政府官员）一般受所有者的影响较大，难以保持独立的立场，有时，甚至在金钱的驱使下，与所有者联盟（即官煤勾结，通过入股或者权力入股）。这样一来，煤炭工人的处境就比较艰难，而且由于煤炭是一种稀缺但在短期内无限供给的资源，煤炭公司由于资源的垄断而获得暴利。正是由于这种垄断地位，使得一些企业过分注重短期内的获利，而忽视技术投入，疏于安全管理，矿难发生也就在所难免了。因此，制度的设计合理与否直接关系到整个安全生产的大局。针对我国矿难发生的现状，我们如何进行制度设计呢。

第一、对于煤炭资源所有者及煤矿公司，我们可以从产权角度进行分析，制度经济学认为，不同的产权结构可以导致同一个体做出不同的行为。因此，产权安排也是分析矿难的一个很好的视角。产权是什么?产权是追求效益最大化所作的制度安排。审视我们的矿产资源使用权制度。按照我国现行宪法第九条之规定，我国矿藏属于国家所有。矿藏的所有权属于国家，但国家为了降低交易成本，将矿藏所有权通过法律分配给一级级地方政府。作为国家代理人，“地方政府”则全权掌握着矿藏的配置。政府的目标函数是复杂的，虽然有“为官一方，造福一方”的伦理意识，但官员们自身利益、政治原则的介人使得地方政府的可靠性并不确定。因此，煤炭资源所有者及煤矿公司形成联盟是有很大可能的。同时，这种产权界定可能导致寻租、资源配置的无效率，换句话说，官煤勾结就有了生存空间与可能。在目前，我国矿藏资源的分配还是一种“计划经济”手段占主体的分配制度，这种产权分配远不是市场机制中讨价还价的产物，很大程度上依然依靠的是行政审批，从这个意义上来说，政府不是以市场主体的身份参与矿产资源的分配，而是以国家权力来介人产权安排的。政府权力介人产权安排虽然可以产生规模效益，但是另一方面又不可避免地会对个人权利进行限制和侵害，最终导致无效的产权安排和经济的衰落。在这里，我们可以看到，一方面，政府以“治理”的名义参与产权安排，导致无效的产权安排；另一方面，市场经济的内在冲动又要求高效率和低成本。这种复杂的矛盾使得寻租的空间不断扩大，“经济人的自利行为”使得管理越来越混乱，于是，官煤勾结，矿难频发也就在情理之中了。前不久，四川省政府对攀西地区矿产资源的全面整顿中，采用公开的拍卖制度，“公开、平等、竞争、择优”地获得采矿权，这无疑是一个进步。因此，对于煤炭资源所有者及煤矿公司，我们应该把有限的矿产资源配置到最有效的行业去。

第二、对煤炭工人，我们认为，要发挥行业协会和工会的作用，行业协会要制定规则，加强企业的自律[③]。可借鉴国外经验实行安全保证金，以经济手段促进企业的安全投入，要坚决成立真正的、能切实维护工人的合法权益的工会，能代表煤炭工人话语权的工会。惟有成立这样的工会，才能有效监督官煤勾结，有效制止官煤勾结，从而减少矿难的发生。然而，这在中国有一定的难度。因为，一方面，从煤矿本身看，由于我国煤矿大部分在乡镇，在一些边缘地区，地理位置分散，煤矿基础设施除一些大企业外，都比较差。另一方面，从煤炭工人本身看，由于我国煤炭工人供过于求，特别是一些乡镇小煤矿更显突出，我国煤炭工人的素质与国外相比有太大的差距已经是一个不争的事实。以上两点使我们煤炭工人力量薄弱，未能形成强有力的组织。在我国，即使有，也还没有起到工会应有的作用。因此，我们应加大力度建立煤炭工人工会，完善煤炭工人工会。工会成立后，在安全监督、安全培训、事故处理等方面要积极参与。特别是要定期的对矿工进行安全培训。由于煤炭行业的特殊性，从管理人员到职工都必须具备专门的煤炭生产和安全知识及技能。煤炭行业在这些专门知识方面有优势，特种作业人员及矿长都应由煤炭行业负责培训。谁负责培训，谁就负责考核考试，发资格证书。劳动部门应负责监管。矿长及特殊工种人员只有获得资格证书，才能被任用。

第三、对监督者，因为采煤是一个特殊性很强的行业，作业条件与环境不断变化，可能发生水、火、瓦斯、煤尘、顶板等突发性灾害。为了保证煤矿安全生产，必须严格办矿条件，严格从事煤炭生产的审批程序。目前相当一部分乡镇煤矿不具备起码的办矿条件，事故多，伤亡大，一个重要原因就是缺乏严格管理，有官煤勾结现象。针对官煤勾结现象，我们还要对监督者进行监督，在这里，我们认为，对监督者要实行内外监督，双管齐下，从内部监督看，建议建立或恢复煤炭行业的主管部门。世界上多数煤炭生产大国都有相应的主管部门，而在我国拥有26000多个煤矿的重要基础产业的煤炭行业却管理缺位，在煤炭工业部实行行业管理时期，煤矿的事故明显低于当前，而且其百万吨死亡率呈持续下降趋势，安全需要投入，安全也需要管理，但自从煤炭部撤销后，监管几乎成为真空，安全投入也欠账高达数百亿，煤炭行业安全的天平早已失去平衡。显然，成立或恢复煤炭行业主管部门，对规范能源生产，保护矿产资源，防止安全事故，保护和开发人力资源，都是十分必要的。煤炭行业的主管部门恢复之后，安全监察机构不能撤消或削弱，各级安全监察机构应明确职权，加大执法力度，尤其要加强事前的监督管理。同时，防止利益集团化的“官煤利益共沾”现象。试想，如果一个地区的经济、财政指标被捆绑到煤矿业上，官员还如何去执法，谁想跟自己的政绩过不去呢。因此对官煤勾结、官员入股煤矿，一经查处，要严惩不贷。事实上，如果政府部门能够严格履行自己的职责，如果严峻的法律、严格的执法让那些无视安全管理要求，草菅人命的矿主倾家荡产，让那些入股官员丢官丢帽，“趋利避害”的本能可以令矿主、入股官员们不敢置安全生产、矿工生命于不顾。从而使煤炭业的开采健康、安全、有序的发展，使中国的矿难也远离血泪。从外部监督看，要加强舆论和群众监督，完善举报制度，试行举报有奖制度。作为党的喉舌的新闻媒体，代表的是广大人民群众的根本利益，对官煤勾结现象要明查暗访，跟踪报道，使那些置矿工生命安全于不顾的以官煤勾结形式存在的利益集团现象如过街老鼠，也惟有如此才能有效地减少和避免在安全生产落实过程中产生的腐败，从而保证安全生产的落实畅通。