三．中国社会保障制度的问题和缺陷
政府部门对社会保障制度的评价 在2006年的《中国首都社会发展报告》[1]中，提到了一个十分有趣的现象：“北京市社会保障制度的发展过程与现状给予人们的两种不完全一致的印象。第一种印象是政府有关部门在政绩方面的自我评价良好，第二种印象是保障对象对现状的不满足。这种不一致实际上可能表现出的是两种评价体系的差异：其一，政府有关部门是在一个既定的政策框架中来进行自我评估的，只要达到了这个政策框架中规定的目标，他们就完成了任务，因此，以《公报》的形式公诸于世的政绩应该是无可置疑的。其二，社会保障对象是以他们自身所得到的实惠来衡量政策的优劣的，一部分在政策视野之外没有或没有完全得到实惠的个人或社会群体自然不会给予相关的制度好的评价。”
若以对北京市社会保障制度的评价来推测全国的情况，似乎也基本适用。中国在2002年和2004年先后两次发表了分别题为《中国的劳动和社会保障状况白皮书》[2]和《中国的社会保障状况和政策》[3]的白皮书。
在2002年的白皮书中，是这样评价“初步建立”的“社会保障体系”的：“为促进经济发展和社会稳定，逐步提高广大人民群众的生活水平和社会保障待遇，中国政府致力于建设一个与社会主义市场经济体制相适应的健全的社会保障体系。经过多年的探索和实践，以社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助为主要内容，多渠道筹集保障资金、管理服务逐步社会化的社会保障体系已初步建立起来。”
在2004年的白皮书中，对“社会保障状况和政策”作出了这样的评价：“在1978年改革开放前，中国长期实行与计划经济体制相统一的社会保障政策，最大限度地向人民提供各种社会保障。二十世纪八十年代中期以来，伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国对计划经济时期的社会保障制度进行了一系列改革，逐步建立起与市场经济体制相适应，由中央政府和地方政府分级负责的社会保障体系基本框架。”
总之，这两份白皮书有两个共同的特点：其一，主要内容都是政府在报告自己做了哪些工作。与地方政府的报告不同，没有过于拔高自己的政绩。其二，都没有提及政策用户的反应。
在搜集并浏览了国内关于社会保障制度的各种研究报告之后，更有一个突出的感受，就是大多数报告要么顺着政府的政策思路在那里旁征博引，其中也有相当一部分是关于世界各国的社会保障制度的介绍、比较和启示，比较专业的是一些关于社会保障制度的精算以及数学模型。但是，关于政策用户对社会保障制度的评价和感受的调查仍然是为罕见。
公众对社会保障制度的评价 2003年中国社科院社会政策研究中心对北京、天津、上海、武汉、成都、沈阳、西安等7个城市的18岁以上的常住人口进行了一次与社会保障制度相关的问卷调查。[4]
调查将所有的调查对象分为三类：18—59岁有工作的，18—59岁无工作的与60岁及以上的。这三类人分别占总人数的43.4%、27.8%和28.6%。在18—59岁有工作的人中，没有参加任何养老保险制度的为20.3%，没有参加任何医疗保险制度的为27.1%，没有参加任何失业保险制度的有50.6%；在18—59岁无工作的人中，没有参加任何养老保险制度的为40.6%，没有参加任何医疗保险制度的为63.6%，没有参加任何失业保险制度的有81.3%；在60岁及以上的人中，没有享受任何养老保险待遇的为4.6%，没有享受任何医疗保险待遇的为16.9%。
调查对象对各种社会保险制度的满意程度的评价：对养老保险制度，持肯定态度的为27.6%，认为一般的为49.1%。持否定态度的为23.3%；对医疗保险制度，持肯定态度的为23.0%，认为一般的为40.5%，持否定态度的为36.4%；对失业保险制度，持肯定态度的为18.2%，认为一般的为42.4%，持否定态度的为39.4%。
这次调查的城市都是中国的直辖市和省会城市，相对而言，这些城市的社会保障政策的贯彻落实应该是最好的。但是，从调查的情况看，仍然有很多不尽人意之处。
中国社会保障制度存在问题的三个层面 从以上调查数据看，作为一般城市居民的调查对象只能凭自己的感受来对现行社会保障制度来作出“满意”或“不满意”的价值判断，然而，公众的评价是我们深入解剖社会保障制度的出发点，制度本身存在的很多深层次的问题，是需要站在社会政策学的立场进一步作更深入的分析的。
当今中国的社会保障制度存在的问题，存在于三个层面上：其一，是社会保障制度改革的目标偏移的问题；其二，是社会保障制度“与生俱来”的缺陷；其三，是现行的各类社会保障制度的设计和实施层面的具体问题。以下我们分而述之：
社会保障制度改革的目标偏移 社会保障制度改革的目标是什么？1993年出台的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中关于“社会保障制度”是这样表述的：“建立多层次的社会保障体系，对于深化企业和事业单位改革，保持社会稳定，顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义。”这个说法对此后的社会保障制度改革的影响颇大，很多与社会保障相关的文献著作乃至教课书中都非常强调社会保障制度的两个作用：其一，社会保障是“经济体制改革的配套工程”，其二，社会保障是“社会的稳定器”。[5]当然，“保障基本生活”，亦即社会保障制度本身的最基本的“民生”目标，通常也会被提及。
由此可见，中国社会保障制度改革，既有制度本身“保障基本生活”的“民生”目标，又有诸如“社会稳定器”（政治目标）和“经济体制改革的配套工程”（经济目标）等其他目标。在周小川、王林所著的《社会保障与体制建议》[6]一文中指出：社会保障“是一种典型的服务于多重社会经济目标的系统，具有多重特性”。他们提出的对社会保障制度的“评价尺度”居然有“10个方面”之多。
如果我们把社会保障看成是一个系统，当一个系统具有多重的社会经济目标时，情况会变得非常复杂：当这些多重目标的发展方向基本一致时，系统本身的发展就会比较顺利。然而，当不同目标的发展方向不一致，甚至方向相反，因而导致发生冲突时，事情就难办了。
中国的社会保障制度改革，由于过于强调作为“经济体制改革的配套工程”的经济目标和作为“社会的稳定器”的政治目标，致使“保障基本生活”的民生目标往往要让位于经济的和政治的考量，这可能使社会保障制度的民生目标反倒被置诸脑后。因此，一直以来，中国社会保障制度的改革被赋予太多的“重任”，其结果却总是差强人意。
因为过于强调社会保障是“经济体制改革的配套工程”，致使社会保障制度，尤其是社会保险制度的设计，往往不是面向全民或全体劳动者的，而是“亲疏”立显：为国有企业及其职工乃至所有的党政机关、事业单位考虑太多，而为集体企业、“三资”企业、私营企业及其职工，以及个体工商户考虑太少，尤其是对农民以及农民工。
因为过于强调社会保障是“社会的稳定器”，致使政府对长远的制度建设所投入的成本（包括机会成本）远远不及对“花钱买稳定”的临时性应急措施的投入。同时，因为这种应对方式的结果是鼓励“会哭的孩子有奶吃”，因此也促使的“上有政策，下有对策”的尴尬局面的形成。
社会保障制度本身的缺陷 站在21世纪的高度，回首社会保障制度自19世纪末以来的发展演进，可以发现，工业化时代与后工业化时代社会脉络的巨变，并没有能够导致社会保障制度，尤其是社会保险制度进行相应的变革。在对这个问题的认识上，中国社会与中国政府更为滞后。
从19世纪末德国俾斯麦政府创建社会保险制度至今，已经有130多年的历史了。德国在1883年建立的“疾病保险制度”，应该是世界上第一个社会保险制度，其后，在1884年建立了“工伤及意外事故保险制度”，1886年建立了“老年及残疾保险制度”。[7]
但是，这项制度真正的发展是在上个世纪30—40年代，并成熟于二战以后的50—60年代，这段时间同时也是“传统的工业化”起飞并逐渐走向巅峰的时期。到了70年代末，发达国家开始进入后工业化、信息化、全球化时代，在工业化时代与当时的社会脉络相适应并结合得几乎是浑然一体的社会保障制度，与后工业化、信息化和全球化时代的新的社会发展脉络之间产生了裂隙，而且这种裂隙正在日益扩大。除了在上一章中提到的有时间限制的失业保险基本不起作用的缺陷之外，现行社会保障制度至少还有两个方面表现出了认识上的滞后：
“按人头收费”的筹资方式已不合时宜 在托夫勒的名著《第三次浪潮》[8]里，描写了“第二次浪潮”中工业企业“好大狂”的特点：在60年代，美国50家最大的工业公司，平均各拥有8万名职工。通用汽车公司一家就雇用了59.5万人，美国电话电报公司雇用了73.6万名男女职工。而在法国，占公司总数的比例为0.0025%的大公司，却雇用了全国劳动力的38%。在那个时代，“大企业”、“雇佣人数多的企业”、“经济效益好的企业”是基本上能在同一意义上使用的近义词。因此，在当时，按雇佣职工的“人头”缴费，是资本和劳动双方都能够接受的方式。
但是，当人类社会进入“第三次浪潮”后，事情有了本质的变化。高科技造就的新兴工业——计算机、数据处理、宇宙空间、尖端石油化学工业、半导体、先进通讯设备……的发展，加上迅速提高的管理和控制能力使劳动生产率令人吃惊地成十倍、百倍乃至成千上万倍地增长。自此，企业的利润与雇用的工人人数就逐渐演变成了负相关关系。也就是说，企业用更少的人工来赚取更大的利润成为可能。以下，我们以当今的世界500强为例（2002年数据），[9]来看看这方面的变化：
先看看雇员最多的10家企业，分别是沃尔玛（美国，130万）、中国天然气石油集团公司（中国，115万）、中国石油化工集团公司（中国，92万）、美国邮政总局（美国，85万）、中国农业银行（中国，49万）、西门子（德国，43万）、麦当劳（美国，41万）、中国工商银行（中国，41万）、家乐福（法国，40万）、COMPASS集团（英国，39万）。这10家企业的平均人均利润额为1904美元，其中最高的是美国的沃尔玛，6184美元；其次是德国的西门子，5602美元；排在第三位的是中国的石油天然气集团公司，4712美元。不算亏损的美国邮电总局，人均利润额最低的是中国工商银行，195美元；其次是美国的麦当劳，216美元；排在第三位的是中国农业银行，284美元。
再看看雇员最少的10家企业，分别是现代（韩国，386）、LG国际公司（韩国，896）、GASUNIE（荷兰，1390）、EUROHYPO（德国，2559）、KFW（德国，2665）、法国国家人寿保险公司（法国，2735）、太阳相互人寿保险公司（日本，3296）、农林中央银行（日本，3503）、弗雷德马克（美国，4000）、三星（韩国，4105）。这10家企业的平均人均利润额是175461美元，其中最高的是美国的弗雷德马克，1441000美元；其次是法国国家人寿保险公司，197404美元；排在第三位的是日本的农林中央银行，153326美元。不算亏损的韩国的现代，人均利润额最低的是日本的太阳相互人寿保险公司，3944美元；其次是韩国的三星，14324美元，排在第三位的是荷兰的GASUNIE，24676美元。
虽然企业利润多少是由很多因素决定的，但以上数据依然表明了一个“大趋势”，就是如果以雇员创造的人均利润来衡量，雇员多的企业是“吃亏的”，而雇员少的企业是“占了便宜的”。因此，按人头缴费，也就是讲多雇一个人，就要多交一份社会保险金的社会保险筹款模式逐渐与新的发展趋势南辕北辙了。
中国的情况也不例外，按人头缴费的“老规矩”对新兴产业，尤其是高新技术产业是有利的，因为他们用人少而效益高。而对于利润空间本来就不大的劳动密集型产业，按人头缴费的“老规矩”就意味着用人越多，成本就越高。就目前的情况看，这两个相反的发展方向之间的张力正在急剧膨胀。从这个意义上说，按人头收费的“老规矩”事实上已经造成了企业间新的不公平。举个简单的例子，一个房地产公司，它只需雇用几十乃至上百人，它的利润空间有多大？而一个建筑队，它雇佣成百上千的人，它的利润空间又有多大？如果按人头收费，房地产公司只需缴纳百十号人的保险费，而建筑队却要缴纳千儿八百的人的保险费，这公平吗？但是，中国的国情又迫使我们必须要发展劳动密集型产业来解决就业问题。因此，按人头收费的社会保险制度的“老规矩”如果不能改变，许多劳动密集型产业，尤其是小企业只能“三十六计，走为上计”，千方百计地采取逃避缴费的应对策略。这也许是近年来社会保险制度保险费收缴困难和扩面受阻的根本原因。
“捆绑式缴费”对劳动者不利 现行社会保险制度的缴费方式，是把职工（雇员）缴费与企业（雇主）缴费捆绑在一起，据说这样可以让职工监督企业、（雇员监督雇主）。但实际上，因为社会地位、经济权力和所掌握的信息资源极其不对称，职工（或雇员）对企业（或雇主）实际拥有的确定劳动力价格（包括社会保险缴费在内）的权力是无力抗衡的。而地方政府，因为其利益与企业一致——GDP和地方财政都要靠企业作贡献，对此也是眼开眼闭。因此，这种“捆绑式”缴费的后果反倒成了如果企业或雇主不缴费，雇员自己想参加也参加不了。
在东南沿海地区的调查发现，私营企业主面对中央政府社会保险扩面任务的重压，当然有时也是为了留住人才，他们会作出一些妥协，通常会给企业的生产骨干购买保险，而大量在流水线上的一线操作工人则根本享受不到如此待遇。这样，从企业个数说，面已经扩得够大，地方政府和有关部门已经足以向上面交代，但实际参保的人数并不多。而且，在计算工资总额时，老板是能多低就多低，社会保险基金收到的费用自然也就更少了。
同时，大量使用没有任何保障的廉价劳动力，已经不是私营企业的“专利”。自90年代末以来，在“减员增效”的口号之下，让原来有保障的职工下岗，再以没有保障的“农民工”来取而代之，已经成为国企非常普遍的做法，有时甚至整个地区、整个行业都采用这种卸包袱的办法来换取效率的提高。在这种思维逻辑下进行改革，增加人工开支（包括社会保险）就意味着改革成果的丧失或部分丧失，坚持改革成果就得把人工成本尽可能地降低。社会保险制度在这里又遇上了棘手的两难问题。
现行养老保险制度存在的问题 迄今为止，被称为“企业职工基本养老保险制度”或“城镇职工基本养老保险制度”的现行制度的实施状况实在是难尽人意的，甚至可以说是问题多多。在这里，仅选择其中最为重要也是最为关键的问题来剖析之。这就是养老保险制度的“缺口”和“空账”的问题。
从社会保障理论和国际经验看，养老保险制度有两种基本的筹资模式，其一是“现收现支”，亦即我们所称的“社会统筹”，具体而言，就是从现在的劳动力人口那里筹集资金来供养已经退休的老龄人口，从而形成“下一代供养上一代”的社会契约；其二是“储备积累”，亦即我们所称的“个人账户”，具体而言，就是现在的劳动力人口逐年地自己为自己储蓄一笔钱，以备自己将来养老之用。
在80年代中期提出社会保障制度改革这个议题时，就有专家指出：根据国际经验和中国国情，人口老龄化将会在20世纪末汹涌而来，从长远看，“现收现支”的养老保险模式是不可持续的，而当时的“劳保退休”制度却正是采用了这样的制度模式。但是，如果要改弦更张，完全实行“储备积累式”的个人账户制度，我们又有两个包袱：一是已经退休的“老人”；二是人到中年已经来不及自己为自己积累的“中人”，将这两部分人弃之不顾也是绝对行不通的。
经过反复讨论和研究，到90年代中，逐渐形成了一个新的改革思路，即把“社会统筹”与“个人账户”这两种制度模式结合到一起，不就可以扬长避短了吗？于是“统账结合”的制度模式应运而生。但是，事情并非像“1＋1＝2”这样简单，将这两种筹资方式简单地捏在一起，实际上就是要使现在的劳动力人口既要为自己将来的养老作储备，又要为现在的老人的养老作出贡献，在一个社会中，这样的双重负担是任何的一代人所承受不起的。
与此同时，由于作为制度中坚的国有企业和集体企业职工大量的下岗分流以及此后老龄化的迅速发展，“统账结合”的养老保险制度很快就陷入困境。从1998年开始，养老保险基金“当年收不抵支”的问题显现出来——当年收上来的养老保险费，包括“社会统筹”和“个人账户”两部分的资金都在内，还不够发当年的养老保险金。1998年，全国收不抵支的省份21个，缺口总额达到53亿元，靠国家财政补贴，才做到了“确保”。[10]到2006年，国家财政队养老保险的补贴已经达到971亿元，其中中央财政预算安排774亿元。[11]这么一来，个人账户里怎么可能存得下钱来呢，于是就形成了所谓的“空账”问题。到2005年，养老保险基金欠下的“空账”已达8000亿元左右，今后还要以每年约1000亿元的规模迅速扩大。[12]所以，8000亿还远不是“峰顶”，据媒体报道，劳动保障部社保所、世界银行和国家体改办分别于1995年、1996年和2000年对养老保险的“隐性债务”进行了估计，数值分别为2.8万亿元、1.9万亿元和6.7万亿元。[13]
如前所述，到了新世纪，辽宁省开始“社保试点”时，“做实个人账户”摆上了议事日程。为了谨慎起见，个人账户中的金额从11%（个人8%＋企业3%）减到8%，全部由个人缴付；到试点推向东三省时，个人账户减到5%；再把试点扩大到8省市时，又减到3%。但是，不管怎样，“做实”是下了决心的。
然而，个人账户要“做实”，并不是把一堆钱搁在那里就可以成为一项可持续的制度的。因为我们必然面对通货膨胀，尤其是基本生活必需品的物价上涨。今天投入100元，10年后还值几多？何况，一般而言，正常的参保时间应该是40年。如果一笔钱放在那里，40年后其实际价值又会贬值多少？所以这堆钱一定要运作，运营中要讲回报率。放眼世界，无论是新加坡的公积金，还是香港的强积金，还是智利的私营化养老金，都把养老基金的回报率放在一个极其重要的地位。
但是，以上海社保基金案为代表的一系列贪污腐败案件，更使政府处于两难境地。于是宣布社保基金是“高压线”，只能存入银行。目前的银行存款严格来讲已经是“负利率”，2007年5月，银行一年期的存款利率是3.06%，[14]而据专家预测，居民消费指数（CPI）将会达到3.5%以上。[15]同时，有专家指出：“近几年来养老保险个人账户的积累资金收益率只有2%左右”。[16]所以钱光放在银行里实际上就在贬值。我们现在看到了基金被贪污挪用给老百姓造成了损失，孰不知基金运营不善，不能带来合理的回报也是一种损失。这两种损失孰大孰小，现在很难估算。
现行医疗保险制度存在的问题 医疗保障问题是中国社会目前最为关注的社会问题之一。同时，因为医疗保障问题与医疗卫生体制改革和药品流通体制改革纠缠在一起，所以也是一个更为棘手的问题。在这里，我们仅从医疗保险制度的本身来讨论两个基本问题：一是“覆盖面”问题，二是“个人账户”问题。[17]
被称为“企业职工基本医疗保险制度”或“城镇职工基本医疗保险制度”的现行制度在颁布之初就定下了“低标准、广覆盖”的实施原则。但是，由于其保障对象被限制在“企业职工”或“城镇职工”，所以实际上的覆盖面与社会需求相距太远，造成“看病贵、看病难”的社会后果。据卫生部公布的数字，中国卫生部的调查也表明，有48.9%的居民有病不就医，29.6%的居民应住院而不住院。[18]2000年，世界卫生组织对191个成员国进行了评估排序：就卫生筹资与分配公平性而言，中国为188位，列倒数第4；就卫生总体绩效而言，中国为144位，也处于下游的水平。[19]
要使中国的医疗保障制度走出困境，首要的目标必须是“全民享有”。一个13亿人的大国，要实现全民医疗保障，可行吗？有人拿现行医疗保险制度年人均支出1000元来说事，13亿人，就是1.3万亿，[20]差不多是2005年财政收入的42%。但是，应该考虑到，年人均1000元这个数字是有水分的。社会保障理论中有个理论，叫做“绿岛效应”，就是说得到社会保障的人就像沙漠中的绿岛，而没有得到社会保障的人就像沙漠，沙漠是会不断侵吞绿洲的。[21]在计划经济时期，劳保医疗制度和公费医疗制度已经深受其害，而到了转轨时期，职工医疗保险制度依然没能解决这个问题——利用医疗保险制度的人其实大大超过参加医疗保险制度并缴纳保险费的人。关于这个问题，因为调查起来有一定的难度，所以目前并没有具体的调查数字。据保守的估计，医疗保险费用中，被没有参加医疗保险制度的人花掉的资金至少在20—30%，也就是说，上述人均1000元中至少有200—300元其实是被没有缴费的人花了。
再者，既然是医疗保险，那么参保的人就是要缴费的，所以拿医疗保险的开支与财政收入进行比较是毫无意义的。实际上，在1998年决定建立城镇职工基本医疗保险制度时，想必是因为先出台的“两个确保”给财政带来了很大的压力，政府下决心不再搞第三个“确保”，所以现行医疗保险制度基本上是靠参保人的缴费来维持运转的。保险理论中有一个基本理论，叫做“大数定律”。就是说：参加保险的人越多，参保人群发生疾病风险的概率就越小。[22]“大数定律”对医疗保险制度是非常适用的，因为生病的人终究是少数，不生病的人是多数；同时，在正常情况下，生病的人数应该是（或者说接近于）一个常数，所以通过精算，就可以确定医疗保险应该如何运作。从这个意义上说，医疗保险制度是靠绝大部分不生病的人缴费来帮助少部分生病的人，“统筹”和“共济”才是其题中应有之义。这样的制度设计，把个人承担的疾病风险分散了，无论对个人还是对社会，经济成本和社会成本都是最低的。所以，医疗保险制度就是要参加的人越多越好，其目标就应该是“全民”。
现行医疗保险制度的另一个明显的缺陷就是设置了个人账户。因为个人账户中积累的资金是归于个人名下的，这些钱只能归户主自己使用。其不良后果是截留了一部分医疗保险基金，使之不能进入“统筹”和“共济”，破坏了医疗保险制度的基本规律。
另一个问题是，既然账户中的钱是个人自己的，为什么要交给政府，难道怕老百姓不懂得未雨绸缪，这个政策设计对爱存钱的中国人来说恐怕是多余的。何况，政府还得设置专门的机构和人员去管着这笔资金，无论是经济成本还是社会成本，都增加了很多。2003—2006年，在历年累计结存的医疗保险基金中，个人账户部分都要占到40%以上,投入少而积累多，可以印证以上所述的弊病。
以2003年以来劳动保障部发布的公报所提供的数字看：2003—2006年，医疗保险基金每年的结存金额都要占到基金收入的23—27%。从绝对数看，2006年结余的资金达470亿元。而累计结存的金额达到1752亿元，比2006年当年的基金收入1747亿元还多出5亿元。按有关部门的说法，医疗保险制度应该遵循“以收定支，收支平衡”的原则，[23]现在每年将近四分之一的资金结余是否太高。
没有赢家的社会保险制度改革 近10多年来的社会保险制度改革，其结果却形成了一个令人遗憾的现象，这就是与社会保险制度相关的三个方面，似乎谁也没有得到好处：政府化了很大的精力去策划和推行改革，结果是政府掏的钱反而更多了，一年至少掏出400—500个亿；企业在社会保障方面的支出也是仍在增加，仅此一轮改革，保险费就增加了5个百分点；个人也没有从改革中得到好处，结果也是保险费越缴越多，得到的待遇却今不如昔，而且弄得人心惶惶。这样“三输”的尴尬局面难道还不应该引起我们的深刻反思吗。
我们常说，社会保险是整个社会保障制度的主体，社会保险一疲软，整个制度框架当然也不可能雄起。近年来，社会保障的不到位是影响到内需不足的重要因素的观点在学界已基本达成共识。社会学家孙立平对此作出了这样的解释：上个世纪，中国社会是一个以生活必需品消费为主导的社会；进入新世纪，中国社会正在向以耐用消费品消费为主导的社会转型，但中国社会却没有对这样的社会变迁做好准备。从理论上去探讨并参照国际经验，社会保障是新的社会运行模式的重要基础。这项制度使老百姓的生活必需品消费得到保障，免除了他们的后顾之忧，于是人们才能放心大胆地去享用甚至超前享用住宅、汽车、电脑等等耐用消费品，才能走进我们所希冀的“全面小康”社会。而社会保障制度的不健全，使人们为日常生活花费太多（消费方式不小康），并且心存太多的忧虑（生活感受不小康），于是耐用消费品的市场便止步于少数的高收入阶层，内需自然得不到充分开发。在消费这个最终环节上一出问题，通货紧缩也是必然的结果。所以，建立完善的社会保障制度并使其合理地运行是我们迈向全面小康社会征途上亟待解决的重要问题。[24]
四．中国社会保障制度改革前瞻
“新三座大山” 在过去20年多年的发展历程中，因为我们过于偏重经济建设而忽视了社会权利和老百姓的基本需要，造成了如今在社会领域中欠账过多的被动局面。实际上，这已经在拖经济建设的后腿。由于社会政策和公共财政不到位，于是在“养老”、“医疗”、“教育”和“住房”等方面都产生了严重的社会问题。在民间，它们被戏称为“新三座大山”（其实是“四座大山”）：一个公民成年后，从走上社会开始，首先面临的是要成家立业，于是饱受“住房”的困扰；等到过了这一关，孩子长大，要上高中或大学了，“教育”支出又成为沉重的负担；等孩子出头了，本人却已到中年和老年的交接处，接踵而来的“养老”和“医疗”问题再次压得你喘不过气来——这一辈子，中国人有好日子过吗？不用说贫困群体，从低收入群体到中等收入群体，大约占人口70%的人口都担心不已或叫苦不迭。
重压之下，老百姓不得不以尽可能地多存钱的方式来应付现实的或潜在的社会经济风险。从2000年城乡居民储蓄存款余额达到6万亿元时开始，政府就采取了一系列的措施，包括8次降低银行存款利息和征收利息税，但城乡居民储蓄存款余额却继续蹿高，到2006年3月竟高达16万亿元。[25]这又大大影响了即时消费，造成了严重的内需不足。中国人民银行行长周小川在2006年“世界经济论坛年会”上表示，“应该加快养老、医疗保障和教育体系改革，以便将过高的居民储蓄率降下来”。[26]
另一方面，自上个世纪90年代以来，中国GDP的增长一直是以“外向性经济”发展为特征。媒体透露：2005年中国外贸依存度超过了80%，又获得了一个“世界第一”。[27]完全依靠外贸出口来赢得经济增长，对于一个大国似乎是不可行的。美国的社会经济发展比较稳定，主要是得益于其庞大的国内需求；欧洲各国要结盟，其初衷也是为了统一欧洲市场。如果我们一味依赖国际市场，尤其是欧美市场，这势必引发越来越多的国际争拗。
更重要的是，国际经验告诉我们，当一个国家完成了最初的资金积累，人民生活达到了温饱水平后，其发展的动力就会从“脱贫”转向“消费”。道理很简单，没有“消费”，哪来的“市场”？政府保障老百姓的社会权利，免除了老百姓的后顾之忧，老百姓才能放开手去消费，在这里“边际效应”是走向“极大化”的。所以，从国家的整体利益和长远发展的角度来考虑，社会领域的投入是一种社会投资。如果我们以社会投资把令国际资本垂涎欲滴的国内市场充分开发出来，我们的发展前景将会一片光明。
“以收入为本”与“以资产为本” 无论是采用现收现付制，还是采用储备积累制，传统的社会保险制度模式都是“以收入为本”的。从上个世纪80年代开始，由于人口老龄化进程加速，现收现付制被认为无法应付“银发浪潮”的冲击，因而不再为一部分经济学家们看好。90年代初，在一些国际组织和经济学家的推动下，储备积累制声名鹊起。但是，另一些专家学者当时就指出：储备积累模式只是改变了风险的内容，而风险本身却并没有减轻。[28]果不其然，仅仅5年以后，养老基金的贬值成为国际社会关注的焦点，这包括：“美国私营养老基金缩水5000亿美元”，“智利私营养老保险基金投资效益持续下降”……
储备积累制的出路在哪里？新加坡中央公积金的经验可以给我们的启发：这项制度开始建立时，就采取了完全储备积累制。当时的制度设计是“以收入为本”的，其惟一的目标是：劳动者在劳动年龄阶段与雇主双方向中央公积金供款，积累起一笔资金，到年老退休后，积累的资金便可用作养老之用。
后来，随着国际资本市场的不稳定和渐趋疲软，相关政府管理部门考虑到不应把所有的鸡蛋都装在一个篮子里，便陆续将住房、教育和医疗等保障目标也加入到中央公积金制度中，从而形成了一个具有多重复合目标的社会保障制度设计。这样，对于劳动者来说，公积金就不再是一笔完全由政府控制只能用于老年生活保障的“死钱”，而是一笔属于自己的资产，甚至是可以用于向住房、教育等方面的投资的资本。
应该指出：这个变化具有革命性的意义，完成了社会政策从“以收入为本”到“以资产为本”的飞跃。美国的迈克尔教授非常赞赏新加坡的中央公积金制度，以此为蓝本，概括出了“资产建设”的社会政策理论，而这个理论可能是能够直接帮助当今中国的社会保障制度走出困境的“芝麻—开门”咒语。
综上所述，公民的基本权利（社会权利）和社会经济发展的需要决定了中国的社会保障制度进一步深化改革是势在必然，而资产建设理论可能是帮助和支持我们走出困境的最重要的理念。
社会保障制度改革的新思路 老生常谈曰：改革中出现的问题要靠深化改革来解决。那么，中国的社会保障制度下一步的改革目标应该怎样确定呢？在标题上和前文中我们都已经提到，这就是：
“可持续”——有自我发展的能力和潜力；
“求适度”——适合中国当前的社会经济发展水平；
“行得通”——与中国的文化传统及社会经济环境相适应。
以下，我们将根据上面提出的3项政策原则，具体地阐述和分析我们的政策建议：
“基础—整合”的社会保障制度 上个世纪末，在深入分析社会保障领域中的各种问题的基础上，我们提出了建设“基础—整合”的社会保障制度的政策设计思路，希望用“整体大于部分之和”的理念来重构中国的社会保障制度。于是，便给予中国的社会保障制度两个限制词——“基础”和“整合”，这两个词的涵义是：
所谓“基础”：是把所有的社会保障制度都分成“基础”和“补充”两部分。政府的责任是用“社会统筹”，亦即“现收现付”的方式来确保基本生活水平，并用财政托底的手段来确保政府的社会承诺的兑现。补充项目则以资产建设的理念，按个人账户的方式进行准市场化的运营。
什么是“基本生活水平”？我们给出的解释是：一个城市中一个普通居民家庭的日常生活开支水平，一般用人均生活水平来表示。2005年，中国社科院社会政策研究中心用“预算标准法”对上海、北京、西安、天津、沈阳、武汉和成都等7个城市进行了居民基本生活水平的定量调查，在对7城市调查数据进行统计分析后，我们计算出“七城市居民基本生活水平”：
如果不包括教育和医疗的费用，上海市的日常生活“消费”为801元，北京为556元，西安为547元，天津为415元，沈阳为363元，武汉为376元，成都为263元。[29]
在“基础”的涵义中，还包括：社会保障体制要以最低生活保障制度为基础，就业支持服务、健康医疗服务和社会福利服务要以社区服务为基础，等等。
所谓“整合”，就是要将社会保障制度看成一个整体。所有的社会保障层次（社会福利、社会保险、社会救助）和社会保障项目（养老、医疗、失业、工伤、生育、伤残、遗属）之间，基本保障和补充保障之间，收入保障、资产保障和福利服务之间都有着不可分割的有机联系。
上海的经验——小城镇社会保险 如果说，提出“基础—整合”的社会保障制度只是一种理论上的探讨，那么上海市的“小城镇社会保险”（简称“镇保”）正好从改革实践的层面上给了这个理论假设以实际的支持。
“镇保”被上海市劳动局形象地概括为“24%＋X”，其中，“24%”所指正是“基本保险”部分，“X”所指则是“补充保险”部分。具体而言，“24%”的涵义是：基本保险部分的缴费率为24%，并且是以上一年社会平均工资的60%作为基数，其中包括17%的养老保险、5%的医疗保险和2%的失业保险。[30]这是“镇保”的基础性平台，实行社会统筹、现收现付，政府以财政托底以确保基本保险的实现；“X”的涵义是：在参加了基本保险之后，企业和个人可自愿选择是否参加和参加何种补充保险，属于投保者有完全个人产权的“个人账户”，保险的给付与缴费多少直接挂钩。[31]
上海市建立“镇保”的原因是现行城镇职工社会保险制度（简称“城保”）的缴费率太高。2004年，上海市现行制度的缴费率已高达48%，加上住房公积金竟达61%。国际上一般认为：养老保险，企业缴纳部分的警戒线是10%，达到20%就难以为继了。然而，在上海则达到了22%。
2004年，上海市的现行城镇职工社会保险制度的缴费率为：养老，企业缴纳工资总额的22%，个人缴纳工资的8%；医疗，企业12%，个人2%；失业，企业2%，个人1%；工伤，企业0.5%；生育，企业0.5%；住房公积金，企业7%，个人7%。总计，企业缴纳工资总额的43%，个人18%。
高缴费率无疑是一道高门坎，必然使相当一部分企业，尤其是私营的中小企业没有能力进入社会保险安全网中。部分国有企业因为享有特殊地位，仍在覆盖范围内，但欠缴保险费的情况严重，这又造成了社会保险制度本身的财政困难。于是，整个社会保险制度的运作便进入了一个恶性循环：因为资金困难，就在提高缴费率上做文章；提高缴费率又使未参保的企业和个人难于加入，已参保的则更多的欠费……
上海市的“城保”的参保人数自上个世纪末以来增长缓慢。1999—2003年，“总参保人数”的平均增长率仅为2.0%；离退休人员的平均增长率却有3.1%；而最关键的在职职工中参保的缴费人数平均增长率只有1.3%。这是否说明，如果不进行政策调整，“城保”的发展潜力已经非常有限。
再看“镇保”，其好处在于：大大降低了参加社会保险的门槛，其中的“24%”是以上一年平均工资的60%为基础的。[32]按此计算，“镇保”的“基本保险部分”的缴费率实际上只有“城保”模式的30%，实际上是前一年社会平均工资的14.4%。同时，政府作出承诺，将来领取的养老金保证不低于基本生活水平。而且所有的养老金领取者基本处于同等水平。这就在基本养老金这一块，切切实实地实现了社会公平。
因此，“镇保”自2003年10月正式实施以来，发展很快，到2004年年底，仅一年多时间，就有59万人参加了新制度；再过一年，到2005年年底，已经有110万人参加了新制度。[33]这个数字与城保的缴费人数相比，大约是1∶4。
新加坡经验＋上海“镇保”模式 进一步研究“镇保”制度发现，如果制度设计中的“X”部分不能充分发挥作用，那么这项制度至多被看成是适合低端劳动力参加的“低缴费、低给付”的制度。但这显然不是改革的终极目标。
如果在资产建设理论的指导下，将上海“镇保”模式中的“X”部分与新加坡经验整合起来，这就打通了补充保险与“个人发展账户”的通道。这样的制度设计具有以下三点革命性的意义：
其一，产权明确，用于发展。“个人发展账户”中的储蓄款项，完全归个人所有。但是政府限制其的用途，只能用于个人或家庭的发展目标，诸如养老、购房、教育（包括个人深造和子女上学），也可以包括在特定情况下的医疗费用。除养老之外，用于购房、教育、医疗的资金，都须以按揭的方式操作，并按银行的现行贷款利息（5—7%）分期还款。
其二，确立目标，多元整合。不同的家庭在不同的时期有不同的需要，25—30岁最需要的是买房，到40—45岁时重点是子女教育，然后才是60岁或65岁以后的养老，所以一笔钱在不同的时间段可以借贷的形式取出来用于不同的目标，然后以按揭的方式分期还款。
与医疗相关的“特定情况”是假设一个人在40岁时得了重病，他也可以取出个人账户中的钱应对急需，如果病情未能控制而英年早逝，那么他也不存在养老问题了；如果病情得到控制，那么他仍可以继续工作、继续还款。在更为特殊的情况下他也可以不还，这样个人账户对其养老所起的作用就会减弱，但因为还有基本社会保险和最低生活保障制度，最后的手段还有房产的“倒按揭”，所以年老后的基本生活无论如何是有保证的。
其三，中长目标，互为制约。显而易见，以上所说的住房和教育都是人生或家庭生活中的中期目标，而养老则是一个长期目标。当把这些中期和长期的目标放到同一个政策框架中时，他们实际上就会互相牵制。借了住房或教育的款不还，就有可能影响退休后的老年生活。
其四，集中资金，综合利用。这样的政策设计还可以将现行的分属住房公积金与养老保险基金的资金合并到一起，减少企业和个人的总缴费率，促进即期消费。
新疆呼图壁经验对新思路的验证 在设计新的社会保险模式的过程中，2003年，我们发现了新疆维吾尔族自治区呼图壁县农村养老保险对受保农户实行“保险证质押贷款”的经验，他们采取类似“个人发展账户”的方式7年间使基金翻了一番。这无疑是对改革新思路的可行性的又一力证。
1995年，呼图壁县开始建立农村社会养老保险制度（以下简称“农保”），7500多户农户加入了这项制度，共筹集资金1200多万元。1997年，由于众所周知的原因，农保被“暂停”。此后，怎样保证这1200多万从农民手中收上来的钱不贬值就成了摆在呼图壁县农保办面前的棘手问题。
从1998年开始，呼图壁县农保办通过与县里几家国有银行签订“委托贷款”协议，开始了“保险证质押贷款”的有益尝试：农民只需把手中的保险证抵押给有关部门，就可以按其本金的一定比例从银行贷到急需的资金。
这种贷款方式对农民来说，是把本来几十年以后才可以使用的“死钱”变成了随时可以贷出，用于发展生产、子女教育、基本医疗等方面的“活钱”。现在在呼图壁一些农民手中，保险证成为“准信用卡”，急需用钱时就抵押给银行贷出资金。最常见的“标准模式”是春耕时贷出，秋收时还贷。至于利息，因为与银行利息相等，农民能接受。更重要的是，因为意识到这些利息实际上是“还给自己的”，农民想得开。
对于社会保险机构来说，毫无疑问，这种方式解决了农保资金保值增值的问题。1998年以来，呼图壁县的农保基金已经翻了一番，从1000多万增加到2000多万，平均每年获利7%以上，虽然不大，却非常稳定。因为保险证上的金额始终大于实际贷款，所以基本上没有风险。经过几年的试验，还没有出现贷款人无法归还借款而要用被质押的保险金额核销顶账的情况。
对于银行来说，首先是为支援新农村建设做了一件好事，其次是从委托贷款中获得经济利益。虽然获利不大，但因具体事务实际上都是由农保办操作，所以银行的成本也很小。同时也不存在风险，1998—2004年，每年的还贷率都达到了99%。期间可能有因为各种原因推迟还贷的，但绝没有坏账。[34]
因此，这是一项农民、农保办和受委托贷款的银行三方共赢的大好事。更重要的意义则在于是为社会保险制度的改革探索了一条新思路，用实践证明了“个人发展账户”并非“乌托邦”。
简要的结论 总而言之，当我们就把生存权、健康权、劳动权、受教育权、居住权和资产拥有权整合在一起，[35]而且使它们在“基础—整合”的社会保障制度和“个人发展账户”的框架中相辅相成或相反相成地互动，从而形成良性循环。公民的社会权利得到保障，基本生活需求得到满足，“四座大山”被移开，老百姓的疑虑被消除。因此，在一个“可持续、求适度、行得通”的社会保障制度保护下，启动内需成为现实。以此为前提，我们可以展望，中国社会经济的发展前景将是何等光明。
[1]唐钧著，《北京市社会保障制度的现状与发展趋势报告》，收入《2006年：中国首都社会发展报告》（戴建中主编，社会科学文献出版社2006年版）。
[2]《中国的劳动和社会保障状况白皮书》，中央政府门户网站（http://www.gov.cn）。
[3]《中国的社会保障状况和政策》，中央政府门户网站（http://www.gov.cn）。
[4]此项研究是中国社科院社会政策研究中心联合南京大学、南开大学、首都经贸大学、华东理工大学、四川大学、沈阳师范大学和西安财经大学的相关院系共同实施的，共回收调查问卷3518份。本文引用了这次调查的部分数据。
[5]劳动部课题组著，《中国社会保障体系的建立与完善》，北京，中国经济出版社1994年版；杜俭、郑维桢主编，《社会保障制度改革》，北京，立信会计出版社，1995年版；岳颂东著，《呼唤新的社会保障》，北京，中国社会科学出版社1997年版；李铁映，《建立具有中国特色的社会保障制度》，收入《中国社会保障体制改革》，徐滇庆、尹尊声、郑玉歆主编，北京，经济科学出版社1999年版。
[6]周小川、王林著，《社会保障：经济分析与体制建议》，收入《中国社会保障体制改革》，徐滇庆、尹尊声、郑玉歆主编，北京，经济科学出版社1999年版。
[7]岳颂东著，《呼唤新的社会保障》，北京，中国社会科学出版社1997年版。
[8]托夫勒著，朱志焱、潘琪、张炎译，《第三次浪潮》，上海，生活·读书·新知三联书店1983年版。
[9]《2002年按营业额排序的世界最大500家企业》，《财富》（美国）2003年7月21日，转引自国家统计局网站。
[10]《我国养老保险制度演变与政府责任》，中国保险网（http://www.china-insurance.com）。
[11]劳动和社会保障部、国家统计局，《2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报》，劳动和社会保障部网站（http://www.molss.gov.cn）。
[12]《养老保险个人账户“空账”惊人》，北京，《经济参考报》2006年11月21日。
[13]陈恳，《社保欠费映射万亿债务，制度缺口还是改制成本》，广州，《21世纪经济报道》2003年8月13日。
[14]《人民币存款利率表》（2007年5月16日），中国工商银行网站（http://www.icbc.com.cn）。
[15]刘春香，《谢国忠：央行加息是必然预计CPI将超3.5%》，上海，《每日经济新闻》2007年6月12日。
[16]《养老保险个人账户“空账”惊人》，北京，《经济参考报》2006年11月21日。
[17]其余的问题将在第七章《中国的健康政策》中进行讨论。
[18]曹海东、傅剑锋著，《中国医改20年》，广州，《南方周末》2005年8月4日
[19]柏晶伟著，《中国医疗改革违背了卫生事业发展基本规律——访国务院发展研究中心社会发展研究部副部长葛延风》，《中国经济时报》2005年6月6日。
[20]胡舒立著，《13亿人全民医保脱离实际，博得廉价掌声》，北京，《财经》2005年第16期。
[21]王全兴著，《社会保障财政制度研究》，中国民商法律网（http://www.civillaw.com.cn）。
[22]普雷切特、丝米特、多平豪特、艾瑟林著，孙祁祥等译，《风险管理与保险》，北京，中国社会科学出版社1998年版。
[23]周明，《2006年全国医保基金收支结余约500亿》，北京，《中国证券报》2007年3月21日。
[24]孙立平，《一个新的社会正在形成》，广州，《南方周末》2003年1月1日。
[25]禹刚、唐昆著，《我国居民储蓄余额突破16万亿元，再创历史新高》，上海，《上海证券报》2006年4月16日。
[26]尚绪谦、田帆著，《周小川：中国应加快社保改革降低居民储蓄率》，北京，《北京晨报》2006年2月7日。
[27]李琳，《高外贸依存度，是忧是喜？》，中国社会科学院网站2006年1月14日。
[28]高山宪之著，王新梅译，《全球性养老保障制度的最新争论与改革动向》，中国社会学网（http://www.sociology.cass.cn）。
[29]中国社科院社会政策研究中心的研究课题《城市居民基本生活水平》的主报告，尚未公开发表。
[30]以上数据与下文中没有特别注明的数据均为2004年的数据。
[31]《上海农民将享受“镇保”》，上海，《文汇报》2003年8月13日。
[32]资料数据由上海市社会保险局提供。
[33]高路，《上海镇保人数破百万，离土农民历史遗留问题渐消》，新华网，2006年1月25日。
[34]刘大为、金炜著，《“呼图壁模式”能否破解农保困局》，《中华工商时报》2005年8月22日；许智博，《张时飞：解读“呼图壁模式”》，《西部时报》2005年7月4日；
[35]关于医疗保险的基础部分，我们主张用以社区健康服务中心为基础，以公立医院为技术骨干来建设全民健康保险制度。至于失业保障的基础部分，我们主张以最低生活保障制度和失业期间生活贷款为基础，以社区的职业辅导和培训网络帮助劳动者寻找可持续生计来建立劳动者失业保障制度。限于篇幅，另外撰文详述。
政府部门对社会保障制度的评价 在2006年的《中国首都社会发展报告》[1]中，提到了一个十分有趣的现象：“北京市社会保障制度的发展过程与现状给予人们的两种不完全一致的印象。第一种印象是政府有关部门在政绩方面的自我评价良好，第二种印象是保障对象对现状的不满足。这种不一致实际上可能表现出的是两种评价体系的差异：其一，政府有关部门是在一个既定的政策框架中来进行自我评估的，只要达到了这个政策框架中规定的目标，他们就完成了任务，因此，以《公报》的形式公诸于世的政绩应该是无可置疑的。其二，社会保障对象是以他们自身所得到的实惠来衡量政策的优劣的，一部分在政策视野之外没有或没有完全得到实惠的个人或社会群体自然不会给予相关的制度好的评价。”
若以对北京市社会保障制度的评价来推测全国的情况，似乎也基本适用。中国在2002年和2004年先后两次发表了分别题为《中国的劳动和社会保障状况白皮书》[2]和《中国的社会保障状况和政策》[3]的白皮书。
在2002年的白皮书中，是这样评价“初步建立”的“社会保障体系”的：“为促进经济发展和社会稳定，逐步提高广大人民群众的生活水平和社会保障待遇，中国政府致力于建设一个与社会主义市场经济体制相适应的健全的社会保障体系。经过多年的探索和实践，以社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助为主要内容，多渠道筹集保障资金、管理服务逐步社会化的社会保障体系已初步建立起来。”
在2004年的白皮书中，对“社会保障状况和政策”作出了这样的评价：“在1978年改革开放前，中国长期实行与计划经济体制相统一的社会保障政策，最大限度地向人民提供各种社会保障。二十世纪八十年代中期以来，伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国对计划经济时期的社会保障制度进行了一系列改革，逐步建立起与市场经济体制相适应，由中央政府和地方政府分级负责的社会保障体系基本框架。”
总之，这两份白皮书有两个共同的特点：其一，主要内容都是政府在报告自己做了哪些工作。与地方政府的报告不同，没有过于拔高自己的政绩。其二，都没有提及政策用户的反应。
在搜集并浏览了国内关于社会保障制度的各种研究报告之后，更有一个突出的感受，就是大多数报告要么顺着政府的政策思路在那里旁征博引，其中也有相当一部分是关于世界各国的社会保障制度的介绍、比较和启示，比较专业的是一些关于社会保障制度的精算以及数学模型。但是，关于政策用户对社会保障制度的评价和感受的调查仍然是为罕见。
公众对社会保障制度的评价 2003年中国社科院社会政策研究中心对北京、天津、上海、武汉、成都、沈阳、西安等7个城市的18岁以上的常住人口进行了一次与社会保障制度相关的问卷调查。[4]
调查将所有的调查对象分为三类：18—59岁有工作的，18—59岁无工作的与60岁及以上的。这三类人分别占总人数的43.4%、27.8%和28.6%。在18—59岁有工作的人中，没有参加任何养老保险制度的为20.3%，没有参加任何医疗保险制度的为27.1%，没有参加任何失业保险制度的有50.6%；在18—59岁无工作的人中，没有参加任何养老保险制度的为40.6%，没有参加任何医疗保险制度的为63.6%，没有参加任何失业保险制度的有81.3%；在60岁及以上的人中，没有享受任何养老保险待遇的为4.6%，没有享受任何医疗保险待遇的为16.9%。
调查对象对各种社会保险制度的满意程度的评价：对养老保险制度，持肯定态度的为27.6%，认为一般的为49.1%。持否定态度的为23.3%；对医疗保险制度，持肯定态度的为23.0%，认为一般的为40.5%，持否定态度的为36.4%；对失业保险制度，持肯定态度的为18.2%，认为一般的为42.4%，持否定态度的为39.4%。
这次调查的城市都是中国的直辖市和省会城市，相对而言，这些城市的社会保障政策的贯彻落实应该是最好的。但是，从调查的情况看，仍然有很多不尽人意之处。
中国社会保障制度存在问题的三个层面 从以上调查数据看，作为一般城市居民的调查对象只能凭自己的感受来对现行社会保障制度来作出“满意”或“不满意”的价值判断，然而，公众的评价是我们深入解剖社会保障制度的出发点，制度本身存在的很多深层次的问题，是需要站在社会政策学的立场进一步作更深入的分析的。
当今中国的社会保障制度存在的问题，存在于三个层面上：其一，是社会保障制度改革的目标偏移的问题；其二，是社会保障制度“与生俱来”的缺陷；其三，是现行的各类社会保障制度的设计和实施层面的具体问题。以下我们分而述之：
社会保障制度改革的目标偏移 社会保障制度改革的目标是什么？1993年出台的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中关于“社会保障制度”是这样表述的：“建立多层次的社会保障体系，对于深化企业和事业单位改革，保持社会稳定，顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义。”这个说法对此后的社会保障制度改革的影响颇大，很多与社会保障相关的文献著作乃至教课书中都非常强调社会保障制度的两个作用：其一，社会保障是“经济体制改革的配套工程”，其二，社会保障是“社会的稳定器”。[5]当然，“保障基本生活”，亦即社会保障制度本身的最基本的“民生”目标，通常也会被提及。
由此可见，中国社会保障制度改革，既有制度本身“保障基本生活”的“民生”目标，又有诸如“社会稳定器”（政治目标）和“经济体制改革的配套工程”（经济目标）等其他目标。在周小川、王林所著的《社会保障与体制建议》[6]一文中指出：社会保障“是一种典型的服务于多重社会经济目标的系统，具有多重特性”。他们提出的对社会保障制度的“评价尺度”居然有“10个方面”之多。
如果我们把社会保障看成是一个系统，当一个系统具有多重的社会经济目标时，情况会变得非常复杂：当这些多重目标的发展方向基本一致时，系统本身的发展就会比较顺利。然而，当不同目标的发展方向不一致，甚至方向相反，因而导致发生冲突时，事情就难办了。
中国的社会保障制度改革，由于过于强调作为“经济体制改革的配套工程”的经济目标和作为“社会的稳定器”的政治目标，致使“保障基本生活”的民生目标往往要让位于经济的和政治的考量，这可能使社会保障制度的民生目标反倒被置诸脑后。因此，一直以来，中国社会保障制度的改革被赋予太多的“重任”，其结果却总是差强人意。
因为过于强调社会保障是“经济体制改革的配套工程”，致使社会保障制度，尤其是社会保险制度的设计，往往不是面向全民或全体劳动者的，而是“亲疏”立显：为国有企业及其职工乃至所有的党政机关、事业单位考虑太多，而为集体企业、“三资”企业、私营企业及其职工，以及个体工商户考虑太少，尤其是对农民以及农民工。
因为过于强调社会保障是“社会的稳定器”，致使政府对长远的制度建设所投入的成本（包括机会成本）远远不及对“花钱买稳定”的临时性应急措施的投入。同时，因为这种应对方式的结果是鼓励“会哭的孩子有奶吃”，因此也促使的“上有政策，下有对策”的尴尬局面的形成。
社会保障制度本身的缺陷 站在21世纪的高度，回首社会保障制度自19世纪末以来的发展演进，可以发现，工业化时代与后工业化时代社会脉络的巨变，并没有能够导致社会保障制度，尤其是社会保险制度进行相应的变革。在对这个问题的认识上，中国社会与中国政府更为滞后。
从19世纪末德国俾斯麦政府创建社会保险制度至今，已经有130多年的历史了。德国在1883年建立的“疾病保险制度”，应该是世界上第一个社会保险制度，其后，在1884年建立了“工伤及意外事故保险制度”，1886年建立了“老年及残疾保险制度”。[7]
但是，这项制度真正的发展是在上个世纪30—40年代，并成熟于二战以后的50—60年代，这段时间同时也是“传统的工业化”起飞并逐渐走向巅峰的时期。到了70年代末，发达国家开始进入后工业化、信息化、全球化时代，在工业化时代与当时的社会脉络相适应并结合得几乎是浑然一体的社会保障制度，与后工业化、信息化和全球化时代的新的社会发展脉络之间产生了裂隙，而且这种裂隙正在日益扩大。除了在上一章中提到的有时间限制的失业保险基本不起作用的缺陷之外，现行社会保障制度至少还有两个方面表现出了认识上的滞后：
“按人头收费”的筹资方式已不合时宜 在托夫勒的名著《第三次浪潮》[8]里，描写了“第二次浪潮”中工业企业“好大狂”的特点：在60年代，美国50家最大的工业公司，平均各拥有8万名职工。通用汽车公司一家就雇用了59.5万人，美国电话电报公司雇用了73.6万名男女职工。而在法国，占公司总数的比例为0.0025%的大公司，却雇用了全国劳动力的38%。在那个时代，“大企业”、“雇佣人数多的企业”、“经济效益好的企业”是基本上能在同一意义上使用的近义词。因此，在当时，按雇佣职工的“人头”缴费，是资本和劳动双方都能够接受的方式。
但是，当人类社会进入“第三次浪潮”后，事情有了本质的变化。高科技造就的新兴工业——计算机、数据处理、宇宙空间、尖端石油化学工业、半导体、先进通讯设备……的发展，加上迅速提高的管理和控制能力使劳动生产率令人吃惊地成十倍、百倍乃至成千上万倍地增长。自此，企业的利润与雇用的工人人数就逐渐演变成了负相关关系。也就是说，企业用更少的人工来赚取更大的利润成为可能。以下，我们以当今的世界500强为例（2002年数据），[9]来看看这方面的变化：
先看看雇员最多的10家企业，分别是沃尔玛（美国，130万）、中国天然气石油集团公司（中国，115万）、中国石油化工集团公司（中国，92万）、美国邮政总局（美国，85万）、中国农业银行（中国，49万）、西门子（德国，43万）、麦当劳（美国，41万）、中国工商银行（中国，41万）、家乐福（法国，40万）、COMPASS集团（英国，39万）。这10家企业的平均人均利润额为1904美元，其中最高的是美国的沃尔玛，6184美元；其次是德国的西门子，5602美元；排在第三位的是中国的石油天然气集团公司，4712美元。不算亏损的美国邮电总局，人均利润额最低的是中国工商银行，195美元；其次是美国的麦当劳，216美元；排在第三位的是中国农业银行，284美元。
再看看雇员最少的10家企业，分别是现代（韩国，386）、LG国际公司（韩国，896）、GASUNIE（荷兰，1390）、EUROHYPO（德国，2559）、KFW（德国，2665）、法国国家人寿保险公司（法国，2735）、太阳相互人寿保险公司（日本，3296）、农林中央银行（日本，3503）、弗雷德马克（美国，4000）、三星（韩国，4105）。这10家企业的平均人均利润额是175461美元，其中最高的是美国的弗雷德马克，1441000美元；其次是法国国家人寿保险公司，197404美元；排在第三位的是日本的农林中央银行，153326美元。不算亏损的韩国的现代，人均利润额最低的是日本的太阳相互人寿保险公司，3944美元；其次是韩国的三星，14324美元，排在第三位的是荷兰的GASUNIE，24676美元。
虽然企业利润多少是由很多因素决定的，但以上数据依然表明了一个“大趋势”，就是如果以雇员创造的人均利润来衡量，雇员多的企业是“吃亏的”，而雇员少的企业是“占了便宜的”。因此，按人头缴费，也就是讲多雇一个人，就要多交一份社会保险金的社会保险筹款模式逐渐与新的发展趋势南辕北辙了。
中国的情况也不例外，按人头缴费的“老规矩”对新兴产业，尤其是高新技术产业是有利的，因为他们用人少而效益高。而对于利润空间本来就不大的劳动密集型产业，按人头缴费的“老规矩”就意味着用人越多，成本就越高。就目前的情况看，这两个相反的发展方向之间的张力正在急剧膨胀。从这个意义上说，按人头收费的“老规矩”事实上已经造成了企业间新的不公平。举个简单的例子，一个房地产公司，它只需雇用几十乃至上百人，它的利润空间有多大？而一个建筑队，它雇佣成百上千的人，它的利润空间又有多大？如果按人头收费，房地产公司只需缴纳百十号人的保险费，而建筑队却要缴纳千儿八百的人的保险费，这公平吗？但是，中国的国情又迫使我们必须要发展劳动密集型产业来解决就业问题。因此，按人头收费的社会保险制度的“老规矩”如果不能改变，许多劳动密集型产业，尤其是小企业只能“三十六计，走为上计”，千方百计地采取逃避缴费的应对策略。这也许是近年来社会保险制度保险费收缴困难和扩面受阻的根本原因。
“捆绑式缴费”对劳动者不利 现行社会保险制度的缴费方式，是把职工（雇员）缴费与企业（雇主）缴费捆绑在一起，据说这样可以让职工监督企业、（雇员监督雇主）。但实际上，因为社会地位、经济权力和所掌握的信息资源极其不对称，职工（或雇员）对企业（或雇主）实际拥有的确定劳动力价格（包括社会保险缴费在内）的权力是无力抗衡的。而地方政府，因为其利益与企业一致——GDP和地方财政都要靠企业作贡献，对此也是眼开眼闭。因此，这种“捆绑式”缴费的后果反倒成了如果企业或雇主不缴费，雇员自己想参加也参加不了。
在东南沿海地区的调查发现，私营企业主面对中央政府社会保险扩面任务的重压，当然有时也是为了留住人才，他们会作出一些妥协，通常会给企业的生产骨干购买保险，而大量在流水线上的一线操作工人则根本享受不到如此待遇。这样，从企业个数说，面已经扩得够大，地方政府和有关部门已经足以向上面交代，但实际参保的人数并不多。而且，在计算工资总额时，老板是能多低就多低，社会保险基金收到的费用自然也就更少了。
同时，大量使用没有任何保障的廉价劳动力，已经不是私营企业的“专利”。自90年代末以来，在“减员增效”的口号之下，让原来有保障的职工下岗，再以没有保障的“农民工”来取而代之，已经成为国企非常普遍的做法，有时甚至整个地区、整个行业都采用这种卸包袱的办法来换取效率的提高。在这种思维逻辑下进行改革，增加人工开支（包括社会保险）就意味着改革成果的丧失或部分丧失，坚持改革成果就得把人工成本尽可能地降低。社会保险制度在这里又遇上了棘手的两难问题。
现行养老保险制度存在的问题 迄今为止，被称为“企业职工基本养老保险制度”或“城镇职工基本养老保险制度”的现行制度的实施状况实在是难尽人意的，甚至可以说是问题多多。在这里，仅选择其中最为重要也是最为关键的问题来剖析之。这就是养老保险制度的“缺口”和“空账”的问题。
从社会保障理论和国际经验看，养老保险制度有两种基本的筹资模式，其一是“现收现支”，亦即我们所称的“社会统筹”，具体而言，就是从现在的劳动力人口那里筹集资金来供养已经退休的老龄人口，从而形成“下一代供养上一代”的社会契约；其二是“储备积累”，亦即我们所称的“个人账户”，具体而言，就是现在的劳动力人口逐年地自己为自己储蓄一笔钱，以备自己将来养老之用。
在80年代中期提出社会保障制度改革这个议题时，就有专家指出：根据国际经验和中国国情，人口老龄化将会在20世纪末汹涌而来，从长远看，“现收现支”的养老保险模式是不可持续的，而当时的“劳保退休”制度却正是采用了这样的制度模式。但是，如果要改弦更张，完全实行“储备积累式”的个人账户制度，我们又有两个包袱：一是已经退休的“老人”；二是人到中年已经来不及自己为自己积累的“中人”，将这两部分人弃之不顾也是绝对行不通的。
经过反复讨论和研究，到90年代中，逐渐形成了一个新的改革思路，即把“社会统筹”与“个人账户”这两种制度模式结合到一起，不就可以扬长避短了吗？于是“统账结合”的制度模式应运而生。但是，事情并非像“1＋1＝2”这样简单，将这两种筹资方式简单地捏在一起，实际上就是要使现在的劳动力人口既要为自己将来的养老作储备，又要为现在的老人的养老作出贡献，在一个社会中，这样的双重负担是任何的一代人所承受不起的。
与此同时，由于作为制度中坚的国有企业和集体企业职工大量的下岗分流以及此后老龄化的迅速发展，“统账结合”的养老保险制度很快就陷入困境。从1998年开始，养老保险基金“当年收不抵支”的问题显现出来——当年收上来的养老保险费，包括“社会统筹”和“个人账户”两部分的资金都在内，还不够发当年的养老保险金。1998年，全国收不抵支的省份21个，缺口总额达到53亿元，靠国家财政补贴，才做到了“确保”。[10]到2006年，国家财政队养老保险的补贴已经达到971亿元，其中中央财政预算安排774亿元。[11]这么一来，个人账户里怎么可能存得下钱来呢，于是就形成了所谓的“空账”问题。到2005年，养老保险基金欠下的“空账”已达8000亿元左右，今后还要以每年约1000亿元的规模迅速扩大。[12]所以，8000亿还远不是“峰顶”，据媒体报道，劳动保障部社保所、世界银行和国家体改办分别于1995年、1996年和2000年对养老保险的“隐性债务”进行了估计，数值分别为2.8万亿元、1.9万亿元和6.7万亿元。[13]
如前所述，到了新世纪，辽宁省开始“社保试点”时，“做实个人账户”摆上了议事日程。为了谨慎起见，个人账户中的金额从11%（个人8%＋企业3%）减到8%，全部由个人缴付；到试点推向东三省时，个人账户减到5%；再把试点扩大到8省市时，又减到3%。但是，不管怎样，“做实”是下了决心的。
然而，个人账户要“做实”，并不是把一堆钱搁在那里就可以成为一项可持续的制度的。因为我们必然面对通货膨胀，尤其是基本生活必需品的物价上涨。今天投入100元，10年后还值几多？何况，一般而言，正常的参保时间应该是40年。如果一笔钱放在那里，40年后其实际价值又会贬值多少？所以这堆钱一定要运作，运营中要讲回报率。放眼世界，无论是新加坡的公积金，还是香港的强积金，还是智利的私营化养老金，都把养老基金的回报率放在一个极其重要的地位。
但是，以上海社保基金案为代表的一系列贪污腐败案件，更使政府处于两难境地。于是宣布社保基金是“高压线”，只能存入银行。目前的银行存款严格来讲已经是“负利率”，2007年5月，银行一年期的存款利率是3.06%，[14]而据专家预测，居民消费指数（CPI）将会达到3.5%以上。[15]同时，有专家指出：“近几年来养老保险个人账户的积累资金收益率只有2%左右”。[16]所以钱光放在银行里实际上就在贬值。我们现在看到了基金被贪污挪用给老百姓造成了损失，孰不知基金运营不善，不能带来合理的回报也是一种损失。这两种损失孰大孰小，现在很难估算。
现行医疗保险制度存在的问题 医疗保障问题是中国社会目前最为关注的社会问题之一。同时，因为医疗保障问题与医疗卫生体制改革和药品流通体制改革纠缠在一起，所以也是一个更为棘手的问题。在这里，我们仅从医疗保险制度的本身来讨论两个基本问题：一是“覆盖面”问题，二是“个人账户”问题。[17]
被称为“企业职工基本医疗保险制度”或“城镇职工基本医疗保险制度”的现行制度在颁布之初就定下了“低标准、广覆盖”的实施原则。但是，由于其保障对象被限制在“企业职工”或“城镇职工”，所以实际上的覆盖面与社会需求相距太远，造成“看病贵、看病难”的社会后果。据卫生部公布的数字，中国卫生部的调查也表明，有48.9%的居民有病不就医，29.6%的居民应住院而不住院。[18]2000年，世界卫生组织对191个成员国进行了评估排序：就卫生筹资与分配公平性而言，中国为188位，列倒数第4；就卫生总体绩效而言，中国为144位，也处于下游的水平。[19]
要使中国的医疗保障制度走出困境，首要的目标必须是“全民享有”。一个13亿人的大国，要实现全民医疗保障，可行吗？有人拿现行医疗保险制度年人均支出1000元来说事，13亿人，就是1.3万亿，[20]差不多是2005年财政收入的42%。但是，应该考虑到，年人均1000元这个数字是有水分的。社会保障理论中有个理论，叫做“绿岛效应”，就是说得到社会保障的人就像沙漠中的绿岛，而没有得到社会保障的人就像沙漠，沙漠是会不断侵吞绿洲的。[21]在计划经济时期，劳保医疗制度和公费医疗制度已经深受其害，而到了转轨时期，职工医疗保险制度依然没能解决这个问题——利用医疗保险制度的人其实大大超过参加医疗保险制度并缴纳保险费的人。关于这个问题，因为调查起来有一定的难度，所以目前并没有具体的调查数字。据保守的估计，医疗保险费用中，被没有参加医疗保险制度的人花掉的资金至少在20—30%，也就是说，上述人均1000元中至少有200—300元其实是被没有缴费的人花了。
再者，既然是医疗保险，那么参保的人就是要缴费的，所以拿医疗保险的开支与财政收入进行比较是毫无意义的。实际上，在1998年决定建立城镇职工基本医疗保险制度时，想必是因为先出台的“两个确保”给财政带来了很大的压力，政府下决心不再搞第三个“确保”，所以现行医疗保险制度基本上是靠参保人的缴费来维持运转的。保险理论中有一个基本理论，叫做“大数定律”。就是说：参加保险的人越多，参保人群发生疾病风险的概率就越小。[22]“大数定律”对医疗保险制度是非常适用的，因为生病的人终究是少数，不生病的人是多数；同时，在正常情况下，生病的人数应该是（或者说接近于）一个常数，所以通过精算，就可以确定医疗保险应该如何运作。从这个意义上说，医疗保险制度是靠绝大部分不生病的人缴费来帮助少部分生病的人，“统筹”和“共济”才是其题中应有之义。这样的制度设计，把个人承担的疾病风险分散了，无论对个人还是对社会，经济成本和社会成本都是最低的。所以，医疗保险制度就是要参加的人越多越好，其目标就应该是“全民”。
现行医疗保险制度的另一个明显的缺陷就是设置了个人账户。因为个人账户中积累的资金是归于个人名下的，这些钱只能归户主自己使用。其不良后果是截留了一部分医疗保险基金，使之不能进入“统筹”和“共济”，破坏了医疗保险制度的基本规律。
另一个问题是，既然账户中的钱是个人自己的，为什么要交给政府，难道怕老百姓不懂得未雨绸缪，这个政策设计对爱存钱的中国人来说恐怕是多余的。何况，政府还得设置专门的机构和人员去管着这笔资金，无论是经济成本还是社会成本，都增加了很多。2003—2006年，在历年累计结存的医疗保险基金中，个人账户部分都要占到40%以上,投入少而积累多，可以印证以上所述的弊病。
以2003年以来劳动保障部发布的公报所提供的数字看：2003—2006年，医疗保险基金每年的结存金额都要占到基金收入的23—27%。从绝对数看，2006年结余的资金达470亿元。而累计结存的金额达到1752亿元，比2006年当年的基金收入1747亿元还多出5亿元。按有关部门的说法，医疗保险制度应该遵循“以收定支，收支平衡”的原则，[23]现在每年将近四分之一的资金结余是否太高。
没有赢家的社会保险制度改革 近10多年来的社会保险制度改革，其结果却形成了一个令人遗憾的现象，这就是与社会保险制度相关的三个方面，似乎谁也没有得到好处：政府化了很大的精力去策划和推行改革，结果是政府掏的钱反而更多了，一年至少掏出400—500个亿；企业在社会保障方面的支出也是仍在增加，仅此一轮改革，保险费就增加了5个百分点；个人也没有从改革中得到好处，结果也是保险费越缴越多，得到的待遇却今不如昔，而且弄得人心惶惶。这样“三输”的尴尬局面难道还不应该引起我们的深刻反思吗。
我们常说，社会保险是整个社会保障制度的主体，社会保险一疲软，整个制度框架当然也不可能雄起。近年来，社会保障的不到位是影响到内需不足的重要因素的观点在学界已基本达成共识。社会学家孙立平对此作出了这样的解释：上个世纪，中国社会是一个以生活必需品消费为主导的社会；进入新世纪，中国社会正在向以耐用消费品消费为主导的社会转型，但中国社会却没有对这样的社会变迁做好准备。从理论上去探讨并参照国际经验，社会保障是新的社会运行模式的重要基础。这项制度使老百姓的生活必需品消费得到保障，免除了他们的后顾之忧，于是人们才能放心大胆地去享用甚至超前享用住宅、汽车、电脑等等耐用消费品，才能走进我们所希冀的“全面小康”社会。而社会保障制度的不健全，使人们为日常生活花费太多（消费方式不小康），并且心存太多的忧虑（生活感受不小康），于是耐用消费品的市场便止步于少数的高收入阶层，内需自然得不到充分开发。在消费这个最终环节上一出问题，通货紧缩也是必然的结果。所以，建立完善的社会保障制度并使其合理地运行是我们迈向全面小康社会征途上亟待解决的重要问题。[24]
四．中国社会保障制度改革前瞻
“新三座大山” 在过去20年多年的发展历程中，因为我们过于偏重经济建设而忽视了社会权利和老百姓的基本需要，造成了如今在社会领域中欠账过多的被动局面。实际上，这已经在拖经济建设的后腿。由于社会政策和公共财政不到位，于是在“养老”、“医疗”、“教育”和“住房”等方面都产生了严重的社会问题。在民间，它们被戏称为“新三座大山”（其实是“四座大山”）：一个公民成年后，从走上社会开始，首先面临的是要成家立业，于是饱受“住房”的困扰；等到过了这一关，孩子长大，要上高中或大学了，“教育”支出又成为沉重的负担；等孩子出头了，本人却已到中年和老年的交接处，接踵而来的“养老”和“医疗”问题再次压得你喘不过气来——这一辈子，中国人有好日子过吗？不用说贫困群体，从低收入群体到中等收入群体，大约占人口70%的人口都担心不已或叫苦不迭。
重压之下，老百姓不得不以尽可能地多存钱的方式来应付现实的或潜在的社会经济风险。从2000年城乡居民储蓄存款余额达到6万亿元时开始，政府就采取了一系列的措施，包括8次降低银行存款利息和征收利息税，但城乡居民储蓄存款余额却继续蹿高，到2006年3月竟高达16万亿元。[25]这又大大影响了即时消费，造成了严重的内需不足。中国人民银行行长周小川在2006年“世界经济论坛年会”上表示，“应该加快养老、医疗保障和教育体系改革，以便将过高的居民储蓄率降下来”。[26]
另一方面，自上个世纪90年代以来，中国GDP的增长一直是以“外向性经济”发展为特征。媒体透露：2005年中国外贸依存度超过了80%，又获得了一个“世界第一”。[27]完全依靠外贸出口来赢得经济增长，对于一个大国似乎是不可行的。美国的社会经济发展比较稳定，主要是得益于其庞大的国内需求；欧洲各国要结盟，其初衷也是为了统一欧洲市场。如果我们一味依赖国际市场，尤其是欧美市场，这势必引发越来越多的国际争拗。
更重要的是，国际经验告诉我们，当一个国家完成了最初的资金积累，人民生活达到了温饱水平后，其发展的动力就会从“脱贫”转向“消费”。道理很简单，没有“消费”，哪来的“市场”？政府保障老百姓的社会权利，免除了老百姓的后顾之忧，老百姓才能放开手去消费，在这里“边际效应”是走向“极大化”的。所以，从国家的整体利益和长远发展的角度来考虑，社会领域的投入是一种社会投资。如果我们以社会投资把令国际资本垂涎欲滴的国内市场充分开发出来，我们的发展前景将会一片光明。
“以收入为本”与“以资产为本” 无论是采用现收现付制，还是采用储备积累制，传统的社会保险制度模式都是“以收入为本”的。从上个世纪80年代开始，由于人口老龄化进程加速，现收现付制被认为无法应付“银发浪潮”的冲击，因而不再为一部分经济学家们看好。90年代初，在一些国际组织和经济学家的推动下，储备积累制声名鹊起。但是，另一些专家学者当时就指出：储备积累模式只是改变了风险的内容，而风险本身却并没有减轻。[28]果不其然，仅仅5年以后，养老基金的贬值成为国际社会关注的焦点，这包括：“美国私营养老基金缩水5000亿美元”，“智利私营养老保险基金投资效益持续下降”……
储备积累制的出路在哪里？新加坡中央公积金的经验可以给我们的启发：这项制度开始建立时，就采取了完全储备积累制。当时的制度设计是“以收入为本”的，其惟一的目标是：劳动者在劳动年龄阶段与雇主双方向中央公积金供款，积累起一笔资金，到年老退休后，积累的资金便可用作养老之用。
后来，随着国际资本市场的不稳定和渐趋疲软，相关政府管理部门考虑到不应把所有的鸡蛋都装在一个篮子里，便陆续将住房、教育和医疗等保障目标也加入到中央公积金制度中，从而形成了一个具有多重复合目标的社会保障制度设计。这样，对于劳动者来说，公积金就不再是一笔完全由政府控制只能用于老年生活保障的“死钱”，而是一笔属于自己的资产，甚至是可以用于向住房、教育等方面的投资的资本。
应该指出：这个变化具有革命性的意义，完成了社会政策从“以收入为本”到“以资产为本”的飞跃。美国的迈克尔教授非常赞赏新加坡的中央公积金制度，以此为蓝本，概括出了“资产建设”的社会政策理论，而这个理论可能是能够直接帮助当今中国的社会保障制度走出困境的“芝麻—开门”咒语。
综上所述，公民的基本权利（社会权利）和社会经济发展的需要决定了中国的社会保障制度进一步深化改革是势在必然，而资产建设理论可能是帮助和支持我们走出困境的最重要的理念。
社会保障制度改革的新思路 老生常谈曰：改革中出现的问题要靠深化改革来解决。那么，中国的社会保障制度下一步的改革目标应该怎样确定呢？在标题上和前文中我们都已经提到，这就是：
“可持续”——有自我发展的能力和潜力；
“求适度”——适合中国当前的社会经济发展水平；
“行得通”——与中国的文化传统及社会经济环境相适应。
以下，我们将根据上面提出的3项政策原则，具体地阐述和分析我们的政策建议：
“基础—整合”的社会保障制度 上个世纪末，在深入分析社会保障领域中的各种问题的基础上，我们提出了建设“基础—整合”的社会保障制度的政策设计思路，希望用“整体大于部分之和”的理念来重构中国的社会保障制度。于是，便给予中国的社会保障制度两个限制词——“基础”和“整合”，这两个词的涵义是：
所谓“基础”：是把所有的社会保障制度都分成“基础”和“补充”两部分。政府的责任是用“社会统筹”，亦即“现收现付”的方式来确保基本生活水平，并用财政托底的手段来确保政府的社会承诺的兑现。补充项目则以资产建设的理念，按个人账户的方式进行准市场化的运营。
什么是“基本生活水平”？我们给出的解释是：一个城市中一个普通居民家庭的日常生活开支水平，一般用人均生活水平来表示。2005年，中国社科院社会政策研究中心用“预算标准法”对上海、北京、西安、天津、沈阳、武汉和成都等7个城市进行了居民基本生活水平的定量调查，在对7城市调查数据进行统计分析后，我们计算出“七城市居民基本生活水平”：
如果不包括教育和医疗的费用，上海市的日常生活“消费”为801元，北京为556元，西安为547元，天津为415元，沈阳为363元，武汉为376元，成都为263元。[29]
在“基础”的涵义中，还包括：社会保障体制要以最低生活保障制度为基础，就业支持服务、健康医疗服务和社会福利服务要以社区服务为基础，等等。
所谓“整合”，就是要将社会保障制度看成一个整体。所有的社会保障层次（社会福利、社会保险、社会救助）和社会保障项目（养老、医疗、失业、工伤、生育、伤残、遗属）之间，基本保障和补充保障之间，收入保障、资产保障和福利服务之间都有着不可分割的有机联系。
上海的经验——小城镇社会保险 如果说，提出“基础—整合”的社会保障制度只是一种理论上的探讨，那么上海市的“小城镇社会保险”（简称“镇保”）正好从改革实践的层面上给了这个理论假设以实际的支持。
“镇保”被上海市劳动局形象地概括为“24%＋X”，其中，“24%”所指正是“基本保险”部分，“X”所指则是“补充保险”部分。具体而言，“24%”的涵义是：基本保险部分的缴费率为24%，并且是以上一年社会平均工资的60%作为基数，其中包括17%的养老保险、5%的医疗保险和2%的失业保险。[30]这是“镇保”的基础性平台，实行社会统筹、现收现付，政府以财政托底以确保基本保险的实现；“X”的涵义是：在参加了基本保险之后，企业和个人可自愿选择是否参加和参加何种补充保险，属于投保者有完全个人产权的“个人账户”，保险的给付与缴费多少直接挂钩。[31]
上海市建立“镇保”的原因是现行城镇职工社会保险制度（简称“城保”）的缴费率太高。2004年，上海市现行制度的缴费率已高达48%，加上住房公积金竟达61%。国际上一般认为：养老保险，企业缴纳部分的警戒线是10%，达到20%就难以为继了。然而，在上海则达到了22%。
2004年，上海市的现行城镇职工社会保险制度的缴费率为：养老，企业缴纳工资总额的22%，个人缴纳工资的8%；医疗，企业12%，个人2%；失业，企业2%，个人1%；工伤，企业0.5%；生育，企业0.5%；住房公积金，企业7%，个人7%。总计，企业缴纳工资总额的43%，个人18%。
高缴费率无疑是一道高门坎，必然使相当一部分企业，尤其是私营的中小企业没有能力进入社会保险安全网中。部分国有企业因为享有特殊地位，仍在覆盖范围内，但欠缴保险费的情况严重，这又造成了社会保险制度本身的财政困难。于是，整个社会保险制度的运作便进入了一个恶性循环：因为资金困难，就在提高缴费率上做文章；提高缴费率又使未参保的企业和个人难于加入，已参保的则更多的欠费……
上海市的“城保”的参保人数自上个世纪末以来增长缓慢。1999—2003年，“总参保人数”的平均增长率仅为2.0%；离退休人员的平均增长率却有3.1%；而最关键的在职职工中参保的缴费人数平均增长率只有1.3%。这是否说明，如果不进行政策调整，“城保”的发展潜力已经非常有限。
再看“镇保”，其好处在于：大大降低了参加社会保险的门槛，其中的“24%”是以上一年平均工资的60%为基础的。[32]按此计算，“镇保”的“基本保险部分”的缴费率实际上只有“城保”模式的30%，实际上是前一年社会平均工资的14.4%。同时，政府作出承诺，将来领取的养老金保证不低于基本生活水平。而且所有的养老金领取者基本处于同等水平。这就在基本养老金这一块，切切实实地实现了社会公平。
因此，“镇保”自2003年10月正式实施以来，发展很快，到2004年年底，仅一年多时间，就有59万人参加了新制度；再过一年，到2005年年底，已经有110万人参加了新制度。[33]这个数字与城保的缴费人数相比，大约是1∶4。
新加坡经验＋上海“镇保”模式 进一步研究“镇保”制度发现，如果制度设计中的“X”部分不能充分发挥作用，那么这项制度至多被看成是适合低端劳动力参加的“低缴费、低给付”的制度。但这显然不是改革的终极目标。
如果在资产建设理论的指导下，将上海“镇保”模式中的“X”部分与新加坡经验整合起来，这就打通了补充保险与“个人发展账户”的通道。这样的制度设计具有以下三点革命性的意义：
其一，产权明确，用于发展。“个人发展账户”中的储蓄款项，完全归个人所有。但是政府限制其的用途，只能用于个人或家庭的发展目标，诸如养老、购房、教育（包括个人深造和子女上学），也可以包括在特定情况下的医疗费用。除养老之外，用于购房、教育、医疗的资金，都须以按揭的方式操作，并按银行的现行贷款利息（5—7%）分期还款。
其二，确立目标，多元整合。不同的家庭在不同的时期有不同的需要，25—30岁最需要的是买房，到40—45岁时重点是子女教育，然后才是60岁或65岁以后的养老，所以一笔钱在不同的时间段可以借贷的形式取出来用于不同的目标，然后以按揭的方式分期还款。
与医疗相关的“特定情况”是假设一个人在40岁时得了重病，他也可以取出个人账户中的钱应对急需，如果病情未能控制而英年早逝，那么他也不存在养老问题了；如果病情得到控制，那么他仍可以继续工作、继续还款。在更为特殊的情况下他也可以不还，这样个人账户对其养老所起的作用就会减弱，但因为还有基本社会保险和最低生活保障制度，最后的手段还有房产的“倒按揭”，所以年老后的基本生活无论如何是有保证的。
其三，中长目标，互为制约。显而易见，以上所说的住房和教育都是人生或家庭生活中的中期目标，而养老则是一个长期目标。当把这些中期和长期的目标放到同一个政策框架中时，他们实际上就会互相牵制。借了住房或教育的款不还，就有可能影响退休后的老年生活。
其四，集中资金，综合利用。这样的政策设计还可以将现行的分属住房公积金与养老保险基金的资金合并到一起，减少企业和个人的总缴费率，促进即期消费。
新疆呼图壁经验对新思路的验证 在设计新的社会保险模式的过程中，2003年，我们发现了新疆维吾尔族自治区呼图壁县农村养老保险对受保农户实行“保险证质押贷款”的经验，他们采取类似“个人发展账户”的方式7年间使基金翻了一番。这无疑是对改革新思路的可行性的又一力证。
1995年，呼图壁县开始建立农村社会养老保险制度（以下简称“农保”），7500多户农户加入了这项制度，共筹集资金1200多万元。1997年，由于众所周知的原因，农保被“暂停”。此后，怎样保证这1200多万从农民手中收上来的钱不贬值就成了摆在呼图壁县农保办面前的棘手问题。
从1998年开始，呼图壁县农保办通过与县里几家国有银行签订“委托贷款”协议，开始了“保险证质押贷款”的有益尝试：农民只需把手中的保险证抵押给有关部门，就可以按其本金的一定比例从银行贷到急需的资金。
这种贷款方式对农民来说，是把本来几十年以后才可以使用的“死钱”变成了随时可以贷出，用于发展生产、子女教育、基本医疗等方面的“活钱”。现在在呼图壁一些农民手中，保险证成为“准信用卡”，急需用钱时就抵押给银行贷出资金。最常见的“标准模式”是春耕时贷出，秋收时还贷。至于利息，因为与银行利息相等，农民能接受。更重要的是，因为意识到这些利息实际上是“还给自己的”，农民想得开。
对于社会保险机构来说，毫无疑问，这种方式解决了农保资金保值增值的问题。1998年以来，呼图壁县的农保基金已经翻了一番，从1000多万增加到2000多万，平均每年获利7%以上，虽然不大，却非常稳定。因为保险证上的金额始终大于实际贷款，所以基本上没有风险。经过几年的试验，还没有出现贷款人无法归还借款而要用被质押的保险金额核销顶账的情况。
对于银行来说，首先是为支援新农村建设做了一件好事，其次是从委托贷款中获得经济利益。虽然获利不大，但因具体事务实际上都是由农保办操作，所以银行的成本也很小。同时也不存在风险，1998—2004年，每年的还贷率都达到了99%。期间可能有因为各种原因推迟还贷的，但绝没有坏账。[34]
因此，这是一项农民、农保办和受委托贷款的银行三方共赢的大好事。更重要的意义则在于是为社会保险制度的改革探索了一条新思路，用实践证明了“个人发展账户”并非“乌托邦”。
简要的结论 总而言之，当我们就把生存权、健康权、劳动权、受教育权、居住权和资产拥有权整合在一起，[35]而且使它们在“基础—整合”的社会保障制度和“个人发展账户”的框架中相辅相成或相反相成地互动，从而形成良性循环。公民的社会权利得到保障，基本生活需求得到满足，“四座大山”被移开，老百姓的疑虑被消除。因此，在一个“可持续、求适度、行得通”的社会保障制度保护下，启动内需成为现实。以此为前提，我们可以展望，中国社会经济的发展前景将是何等光明。
[1]唐钧著，《北京市社会保障制度的现状与发展趋势报告》，收入《2006年：中国首都社会发展报告》（戴建中主编，社会科学文献出版社2006年版）。
[2]《中国的劳动和社会保障状况白皮书》，中央政府门户网站（http://www.gov.cn）。
[3]《中国的社会保障状况和政策》，中央政府门户网站（http://www.gov.cn）。
[4]此项研究是中国社科院社会政策研究中心联合南京大学、南开大学、首都经贸大学、华东理工大学、四川大学、沈阳师范大学和西安财经大学的相关院系共同实施的，共回收调查问卷3518份。本文引用了这次调查的部分数据。
[5]劳动部课题组著，《中国社会保障体系的建立与完善》，北京，中国经济出版社1994年版；杜俭、郑维桢主编，《社会保障制度改革》，北京，立信会计出版社，1995年版；岳颂东著，《呼唤新的社会保障》，北京，中国社会科学出版社1997年版；李铁映，《建立具有中国特色的社会保障制度》，收入《中国社会保障体制改革》，徐滇庆、尹尊声、郑玉歆主编，北京，经济科学出版社1999年版。
[6]周小川、王林著，《社会保障：经济分析与体制建议》，收入《中国社会保障体制改革》，徐滇庆、尹尊声、郑玉歆主编，北京，经济科学出版社1999年版。
[7]岳颂东著，《呼唤新的社会保障》，北京，中国社会科学出版社1997年版。
[8]托夫勒著，朱志焱、潘琪、张炎译，《第三次浪潮》，上海，生活·读书·新知三联书店1983年版。
[9]《2002年按营业额排序的世界最大500家企业》，《财富》（美国）2003年7月21日，转引自国家统计局网站。
[10]《我国养老保险制度演变与政府责任》，中国保险网（http://www.china-insurance.com）。
[11]劳动和社会保障部、国家统计局，《2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报》，劳动和社会保障部网站（http://www.molss.gov.cn）。
[12]《养老保险个人账户“空账”惊人》，北京，《经济参考报》2006年11月21日。
[13]陈恳，《社保欠费映射万亿债务，制度缺口还是改制成本》，广州，《21世纪经济报道》2003年8月13日。
[14]《人民币存款利率表》（2007年5月16日），中国工商银行网站（http://www.icbc.com.cn）。
[15]刘春香，《谢国忠：央行加息是必然预计CPI将超3.5%》，上海，《每日经济新闻》2007年6月12日。
[16]《养老保险个人账户“空账”惊人》，北京，《经济参考报》2006年11月21日。
[17]其余的问题将在第七章《中国的健康政策》中进行讨论。
[18]曹海东、傅剑锋著，《中国医改20年》，广州，《南方周末》2005年8月4日
[19]柏晶伟著，《中国医疗改革违背了卫生事业发展基本规律——访国务院发展研究中心社会发展研究部副部长葛延风》，《中国经济时报》2005年6月6日。
[20]胡舒立著，《13亿人全民医保脱离实际，博得廉价掌声》，北京，《财经》2005年第16期。
[21]王全兴著，《社会保障财政制度研究》，中国民商法律网（http://www.civillaw.com.cn）。
[22]普雷切特、丝米特、多平豪特、艾瑟林著，孙祁祥等译，《风险管理与保险》，北京，中国社会科学出版社1998年版。
[23]周明，《2006年全国医保基金收支结余约500亿》，北京，《中国证券报》2007年3月21日。
[24]孙立平，《一个新的社会正在形成》，广州，《南方周末》2003年1月1日。
[25]禹刚、唐昆著，《我国居民储蓄余额突破16万亿元，再创历史新高》，上海，《上海证券报》2006年4月16日。
[26]尚绪谦、田帆著，《周小川：中国应加快社保改革降低居民储蓄率》，北京，《北京晨报》2006年2月7日。
[27]李琳，《高外贸依存度，是忧是喜？》，中国社会科学院网站2006年1月14日。
[28]高山宪之著，王新梅译，《全球性养老保障制度的最新争论与改革动向》，中国社会学网（http://www.sociology.cass.cn）。
[29]中国社科院社会政策研究中心的研究课题《城市居民基本生活水平》的主报告，尚未公开发表。
[30]以上数据与下文中没有特别注明的数据均为2004年的数据。
[31]《上海农民将享受“镇保”》，上海，《文汇报》2003年8月13日。
[32]资料数据由上海市社会保险局提供。
[33]高路，《上海镇保人数破百万，离土农民历史遗留问题渐消》，新华网，2006年1月25日。
[34]刘大为、金炜著，《“呼图壁模式”能否破解农保困局》，《中华工商时报》2005年8月22日；许智博，《张时飞：解读“呼图壁模式”》，《西部时报》2005年7月4日；
[35]关于医疗保险的基础部分，我们主张用以社区健康服务中心为基础，以公立医院为技术骨干来建设全民健康保险制度。至于失业保障的基础部分，我们主张以最低生活保障制度和失业期间生活贷款为基础，以社区的职业辅导和培训网络帮助劳动者寻找可持续生计来建立劳动者失业保障制度。限于篇幅，另外撰文详述。