一、入世对政府行为价值取向的要求
（一）公正——入世后政府行为追求的核心价值
WTO规则调整的对象主要是政府与市场的关系，它要求成员方政府的贸易政策、法规等必须公正、公平而无歧视。在作为多边贸易体制基石的最惠国待遇和国民待遇原则中，都贯穿了公正、公平的精神，可以说它是WTO规则对成员方政府行为最基本的要求。在入世后的市场经济社会中，政府的主要职能，是为市场主体的生产交易和消费者利益创造良好的外部环境，而“良好”首先体现在政府的“公正”行为上，因此“公正”应是入世后政府行为追求的核心价值。
这一核心价值取向要求政府必须确立公正的行政管理法律体系，并公正执法，公正地对待市场经济中的一切当事人和各种经济成分，对所有市场主体都应一视同仁，没有偏私和歧视。现在的实际情况是，国有企业扶持的困难很重，外资企业得到的优惠过大，民营企业受到的歧视太多，因此政府行为明显不公。民营企业和国有企业在入世后的我国经济社会中应当具有完全平等的市场主体地位。在市场经济中，经营机制灵活的民营企业比国有企业拥有更多的竞争优势，如果它们得不到充分发展，不仅整个经济会缺乏活力，而且也说明政府没有公正平等地对待它们。市场经济发展的历史表明，如果政府行为缺乏公正性，市场主体就不会拥有平等的待遇和公平、有序的竞争机会，生产经营者和消费者的利益就会受到损害，而政府居于市场之上的权威性也会受到动摇。
在市场法制社会中，政府不仅要公正执法，严惩市场竞争的违法者，同时还要依法给予行政相对人获得行政救济的权利和机会，这样才能体现出政府公正行为的全面性、有效性，如果剥夺行政相对人的行政救济权利，这本身就是一种严重的不公行为。我国现今已具有高度统一的政令和法律，但在各地执行的差别很大，这主要是由地方保护主义造成的，因此地方保护主义也是我国市场经济中一种严重的政府不公行为。
（二）高效——实现政府公正行为的效率保障
加入WTO，使中国经济全面融入高速运转和激烈竞争的国际大市场，知识和市场信息量大增，而且瞬息万变，因此作为在市场经济中履行服务和管理职能的政府，其运转也必须是及时、高效的，应“以最快的时间、最少的人员、最低的经济耗费，办最多的事，取得最大的社会效益”［1］。如果政府办事效率低下，那么即使是最公正的行政行为，也将产生不了其应有的实际作用和效果。现代开放竞争的大市场要求，政府必须快速发挥其整体活力与效能，增强便民意识，充分利用WTO协议所赋予的权利，在最短时间内以最高效率提供最优质的公正服务，否则将会拖延市场主体的竞争机会甚至制胜先机；而作为管理者履行裁判职能的政府，无论是制定和执行规则，也必须运作高效，否则将延长政策时滞，导致监督和控制失灵，使违规的市场主体和不正当竞争行为得不到应有的约束和制裁，从而可能破坏公平的市场竞争环境，导致市场的无序和混乱状态。
（三）规范——实现政府公正行为的程序保障
WTO本身就是一套规则体系，它的权威性、公正性、有效性是通过一系列规则体现出来的。WTO为世界经济所作的最大贡献，就是提供了一套国际公认的贸易规则［2］。WTO规则都是政府间的协议，大部分是有关政府行为的，它的作用就是通过约束政府行为来促进自由贸易。我国去年11月签署的入世协议书共160多条，其中就有140条是规范政府行为的［3］。规范有“实体”规范和“程序”规范两种，而以“程序”规范为主。制定一个体现公正精神的规范并不难，关键是执行不易，所有的法律纠纷都产生在“执行”问题上。WTO规则的一个基本要求，就是成员方政府必须严格依法行政，所有政府行为都必须符合法定的程序规范。
政府必须按照法定的程序行事，这本身是公正价值的要求，也是其体现。一个公正、高效、廉洁的政府必然是一个依法行使职权的政府。在市场交易活动中，政府要根据法律对各种纠纷进行公正裁决，“公正裁决的标志就是以法律为尺度”［4］。入世后的各级政府，切忌为了应对激烈的市场竞争和片面追求行政效率，或为了局部的非法定的公正需要，而抛弃或减损法定的行为准则和程序。那样做只会损害全局上的公正和降低整体上的行政效率。公正执法要求政府职能的发挥必须程序合法，按照规则来管理社会事务，同时对自己的违法行为必须承担责任。
市场主体出了问题，政府必须依法从管理的根本上找原因，而不能以传统行政模式的那种“一刀切”、“一锅端”的方式搞运动式的检查、整顿。这种“运动式”的行政行为，看似严肃认真，极为重视，其实是一种形式主义和官僚作风，它本身就是一种“违法”行为。这种“违法”行为不仅达不到应有的治理效果，而且会使行政相对人无法把握安全交易的法治预期，从而丧失对法律和政府的信任，使政府的行政管理工作陷入困境。
（四）廉洁——确保政府行为公正、高效、规范的前提条件
一个公正、高效并按法定规范运作的政府，必须同时是一个廉洁的政府。公正、高效、规范的价值取向要求作为市场准入、市场通行、市场出局裁判者的政府，必须廉洁奉公，不能以腐败去牺牲公正、换取高效、破坏规范。不廉洁就无公正可言，不廉洁的高效势必损害公正，损害政府权威，最终导致政府管理行为的无效。腐败也必然会违背规范，产生无法可依的行政行为或是省掉必要的法律程序，从而损害公平竞争。有些腐败带来的高效就是在违背基本程序规范的情况下实现的，这种违背规范的高效是一个处在市场法制社会中的政府绝对不可取的。
二、政府行为如何实现公正、高效、规范、廉洁的价值取向
（一）将新价值取向融入行政立法中，使其具有规范性和可操作性，并使之成为全体公务员的坚定意识和最高价值观
在市场法制社会中，政府行为准则必须是法定的，只有一个“合法”与“非法”的标准，而不能去追求法制之外的所谓“公正”、“合理”标准，这是WTO法律体系框架最根本的要求。因此入世后，政府应发挥其立法职能或向权力机关建议，将公正、高效、规范、廉洁的价值理念融入到行政法制规范之中，使政府行为所追求的这些价值目标均有法可依，它们是法定的规则和要求，而不是政府或其首脑人物所任意倡导的某种主张。
入世后政府职能最重要的转变，就是其职能必须通过设定规则来实现。政府行为的公正、高效和廉洁要体现在规则的制定和依法执行活动中，不能以脱离规则的公平道德和效率观念来对抗法律规范。公正是一个具有很强意识性、道德倾向性和较大弹性的概念，在社会生活中，人们可以根据道德认知的不同，比较随意的赋予公正以不同的标准；但在国家管理活动和政府行为中，公正必须由法律赋予其统一确定的内涵，政府不能根据其首脑人物意志、不同地区或短期的所谓实际情况而随意适用公正标准。如果政府从全局经济、政治发展的实际需要和公正的理念出发，确实需要适用新的公正标准，那么它必须通过立法或法规修改将其纳入到法制规范之中，使其“合法”化，做到“名正言顺”，而切不可去随意施行没有法律依据的所谓“公正”行为。
由于我国长期实行计划经济，加上“文革”时期对行政管理制度的严重破坏，由“长官意志”和行政工作者随意性导致的行政行为不公比较盛行，因此将政府行为追求的价值目标全面法制化显得非常必要。只有“硬化”为法制规范的公正、高效、规范、廉洁等价值取向，才会真正成为全体公务员的坚定意识和最高价值观，从而在经济管理活动中，政府及其公务员就会“本能地”不去寻求法制之外的所谓公正、高效价值，以确保政府的公正、高效行为在法制的轨道上运行。
（二）加快建立现代公务员制度
现代公务员制度是适应市场经济和对外开放的先进国家工作人员管理体系，是一个确保政府廉洁的重要制度。政府只有真正廉洁了，其行政行为才能切实做到公正、高效、规范。入世后我国应向市场经济发达的WTO成员学习，并结合我国国情，尽快建立起完善的现代公务员制度。
现代公务员制度对国家工作人员（官员、文员）的选拔任免以及横向纵向的职能、职责作出了明确分工。官员经过选举和任命进入公务员队伍，实行任期制，文员经过考核进入公务员队伍，实行终身制，官员与文员之间形成相互协调与监督的关系。在现代公务员制度中，官员的腐败难以得到文员的“协助”而不能成就，正如政治学学者马克义先生所说，官员实行任期制，文员对官员的“人身依附”降到了最低程度，官员要想腐败，很难在文员中找到“合伙者”，因为文员是终身制，一旦有腐败行为就会被清出公务员队伍；并且在官员搞腐败的时候，文员还可以抵制腐败，因为法律保证了“上司”不能将其从公务员队伍中赶走，而且“上司”任期一满，就要离开，“上司”的任何报复始终只是暂时的［5］。只要官员清正廉洁了，文员就没有整体腐败的条件，而个别文员的腐败是没有力量的，不会对行政效益造成重大影响，而且这种腐败也很容易被及时发现和铲除。
只要政府是一个廉洁的政府，就会杜绝其官员和文员因腐败而导致的违反公正办事的行为准则，也会使公务员杜绝那种“自己有利”就快速办事、“自己无利”就拖拉办事的工作作风，从而能够严格遵守法定的程序规则提高办事效率。
（三）实现由神明的全能政府观念向务实的有限政府观念的转变
WTO追求自由市场原则，要求成员方政府不能随意干预市场竞争，要降低和解除对企业和个人从事经营活动的不必要管制，让市场原则对资源配置发挥决定性作用。WTO规则的一个基本要求就是法治之下的有限政府，在对外开放的现代市场经济中，政府不能再扮演那种全知全能、无所不管的脚色。这种当“大保姆”的作法，看似仁慈友爱、魔力无边，但事实上无法做到公正、廉洁，而且由于管事太多，其行为也不可能做到高效和规范。在入世后，政府必须实现由神明的全能政府向务实的有限政府的转变，而这个转变首先是观念的转变。观念上的抵触往往是适应法制最大的难点，有时我们并不是无法可依，而是缺乏守法的观念文化和法律信仰。政府行为是受观念支配的，如果政府不转变观念，即使法律规制了政府的有限职能，它也不会习惯于在一个固定的范围内行事，而总会有意无意地超越规范去做所谓“好事”和“英明”之举。
现今政府充当全能“大保姆”的观念依然盛行。如在近年来的官员讲话和政府文件中，“大力发展非国有经济”成为一句时髦语。“非国有经济”怎么会需要政府去“发展”呢？“非国有经济”的本性和最大特点就是具有强劲的自我发展机制，象水往低处流一样，无需任何外力的推动，外力对它的作用只是制约或者解除制约。它不象“国有经济”那样，每时每刻都需要上层建筑意识形态打强心针和发布命令来促使其发展。“非国有经济”不用政府越厨代庖去操心它的发展，政府要做的只是去规范它的发展。在计划经济条件下，上层建筑的宏观力量完全堵塞了“非国有经济”的发展；在市场经济条件下，“非国有经济”获得了自由地自我发展的机会；在体制转轨时期，政府只是在不断地给潜在的“非国有经济”松绑，而“松绑”怎么能叫“大力发展”呢？如果“非国有经济”是需要通过外力来推动才能使其得到“发展”的话，那么政府去“大力发展”它会造成什么后果？其后果必然是：这种政府行为必然造成对某些市场主体的偏爱和扶持，同时在客观上歧视和压制了别的市场主体，造成行业垄断、行政壁垒和不公平竞争等，也会带来政府腐败。试想一下，一个足球裁判能去有意识地“大力发展”它所“仲裁”的某一支球队吗，那不成了“黑哨”才怪呢！可见“大力发展非国有经济”这句“官话”带有浓厚的计划意识和一定的封建意识，似乎政府是大恩大德和万能仁慈的“上帝”，所有市场主体都生死系之。如果政府不改变这种观念，仍在意识深处把自己摆在这样一个位置上，它就不可能真正做到其行政行为的公正、高效、规范和廉洁。
（四）加快公务员队伍素质建设
政府的所有工作都是由公务员来做的，不同素质的公务员会把同样的工作做出高低不同的效果甚而截然相反的结果。如果政府没有一支高素质的公务员队伍，其行政行为就不可能实现公正、高效、规范、廉洁的价值取向，也不可能充分利用入世协议中规定应得的各种权利来为自己的市场主体服务。
政府公务员首先必须具备较强的政治素质。在市场法制社会中，政治体制改革的必然趋势是党政分开，党政分开是指党不干预具体的国家行政事务，但党对大政方针政策的领导和引导却是不会改变的。党的领导还要通过权力和行政机关来实现，而且公务员中有许多党员，党还要加强公务员队伍中的党组织建设，因此公务员必须具备较高的政治素质。从某种意义上可以说，所有公务员都是“党的干部”，较高的政治素质是确保“党的干部”廉洁的一个重要因素。党的干部不是普通公民，他们应是全体国民中具有最高党性和政治素养的人，他们不去违背公正的价值观、不去搞腐败的原因，不是出于洁身自好的自利动机，而应该是一种崇高的价值观和政治修养使然。
政府公务员还必须具备很强的科学文化、工作业务和能力素质，这也是加入WTO对我国公务员队伍的一个重要挑战。政府行为中的公正、高效、规范等价值取向，必需公务员具备很强的法律、文化、业务知识和能力素质才能全面实现。马克思说人是生产力中最活跃的因素，江总书记要求党要代表先进生产力，归结到一点：“党的干部”必须首先成为最活跃的“先进生产力”。国家人事部规定：公务员在“十五”期间要掌握一定的现代科技知识、WTO知识、计算机操作技术、公务英语、普通话水平、创新能力等，其目的就是要使全体公务员通过接触一流信息，强化自身素质，成为“先进生产力”的重要元素。人自身不能成为“先进生产力”，那么即使拥有先进的“生产工具”也难以发挥其应有的作用。例如有的政府部门购置了大量现代办公用品，但使用效率极低，使用水准很差，造成办公资源的极大浪费，其原因就是它的公务员不是“先进生产力”。每个政府部门的一流工作者，必定具有该部门所需的一流知识信息和工作能力，否则其行政行为的公正、高效、规范将无从而来，整个组织体也必将无力服务和管理好一个已经加入国际大循环的开放市场。
综上所述，尽快提高公务员队伍的整体素质在入世后已经迫在眉睫。
（参加人事部“WTO与公务员队伍建设研讨会”论文／2002年8月22－23日青岛。收入张学忠主编《WTO与公务员队伍建设》，中国人事出版社，2003年3月第一版。）
［注］
［1］唐民皓：《WTO与地方行政管理制度研究》，上海人民出版社，2000年7月第1版，第82页。
［2］唐民皓：《WTO与地方行政管理制度研究》，上海人民出版社，2000年7月第1版，第1页。
［3］肖万春：《关注政府信用建设》，中央党校《学习时报》，
［4］厉以宁：《股份制与现代市场经济》，江苏人民出版社，1994年8月第1版，第215页。
［5］马克义：《关于中国政府制度改革的设想》，北大在线\中国学术城，http://xueshu.newyouth.beida-online.com/。
政府管理：http://www.chinavalue.net/AuthorIndex_Boke.aspx?id=5890#3992