此文是北京大学中国公共财政研究中心国际研讨会的会议论文。
三、 日本养老保险支付危机产生的原因
经济颓势和金融危机。进入90年代以后日本经济泡沫破裂，加之东南亚金融危机的影响，日本的经济形势十分严峻。具体表现在：一是日本经济从高速增长转向低进，1991年到2000年人均GDP年平均增长只有1.2%。[10]2001年和2002年人均GDP平均增长率下降0.2%—0.3%[11]；二是财政形势恶化，财政预算的公债依存度过高；三是金融危机进一步深刻化，并且出现了严重的金融动荡。我们知道，社会保障制度是伴随者经济增长而不断发展的。经济低迷和金融危机对社会保障的发展会带来负面影响，具体表现为：一是财政难以承受巨额的社会保障支出；二是经济低迷和内需不足，导致失业人数的增加；三是社会保障基金保值增值形势严峻；四是国民自身社会保障负担日益加重。表1 日本三组人口数量及增长情况表（1950-2050）
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人口数量 (单位：千人) |
平均增长率 (%) |
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年份 |
总人口 |
0-14 岁 |
15-64 岁 |
65岁以上 |
总平均增长率 |
0-14 岁 |
15-64 岁 |
65 岁以上 |
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1950 1960 1970 1980 1990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2020 2030 2040 2050 |
83,200 93,419 103,720 117,060 123,611 126,926 127,183 127,377 127,524 127,635 127,708 127,741 127,733 127,686 127,599 127,473 124,107 117,580 109,338 100,593 |
29,428 28,067 24,823 27,507 22,486 18,505 18,307 18,123 17,964 17,842 17,727 17,623 17,501 17,385 17,235 17,074 15,095 13,233 12,017 10,84 |
49,658 60,002 71,566 78,835 85,904 86,380 86,033 85,673 85,341 85,071 84,590 83,946 83,272 82,643 81,994 81,665 74,453 69,576 60,990 53,889 |
4,109 5,350 7,331 10,647 14,895 22,041 22,843 23,581 24,219 24,722 25,392 26,172 26,959 27,658 28,370 28,735 34,559 34,770 36,332 35,863 |
1.42 1.02 1.54 0.67 0.31 0.20 0.15 0.12 0.09 0.06 0.03 -0.01 -0.04 -0.07 -0.10 -0.19 -0.48 -0.69 -0.85 |
0.25 -2.16 1.86 -1.10 -2.30 -1.07 -1.01 -0.88 -0.68 -0.65 -0.59 -0.69 -0.66 -0.87 -0.93 -1.05 -1.38 -1.03 -1.10 |
1.96 2.21 1.16 0.91 0.29 -0.40 -0.42 -0.39 -0.32 -0.57 -0.76 -0.80 -0.76 -0.78 -0.40 -1.09 -0.58 -1.08 -1.15 |
2.93 2.93 3.87 3.21 4.16 3.64 3.23 2.71 2.08 2.71 3.07 3.01 2.59 2.57 1.29 2.66 0.10 0.21 -0.30 |
资料来源：日本国立社会保障人口研究所，《Population Statistics of Japan》（2003），大和综合印刷株式会社2003.3出版.资料可获得地址：http://www.ipss.go.jp.
1. 老龄化进程加速发展对大量养老金开支的需求。年金的广覆盖和高水平给付在维持并提高老年人基本生活上作用相当大，但同时却加大了劳动者的缴费负担。70年代末以来，日本人口老龄化速度是前所未有的。（见表1）从表中可以看出，1950年65岁以上老年人的比重只有4.9%，到1990年比重增至12%，到2005年将达到19.9%。与此同时，16岁至64岁劳动人口将从1990年的69.5%下降至2050年的53.6%。与日本人口老龄化趋势相反，日本的出生率却在不断降低。但是据估计，总和生育率的降低，并没有使劳动人口成为稀缺资源。据日本政府1996年6月公布的失业率，该年4月的失业率达到了创记录的4.8%，其中男性失业率为5%，55岁以上的男性失业率为7.2%的最高记录，失业总人数达到342万人。[12]
失业率高意味着国民产出的减少和财政收入的减少，而老龄化却要求进一步扩大护理和医疗的社会支出需求。养老金支出占日本社会保障财政的比例达50%以上，养老收入和支出不平衡，迫使日本政府只好提高缴纳比例等措施来转嫁财政负担。
2. 代际负担不平衡。日本的养老保险制度采取的是“公积金与现收现付”相结合的方式，日本政府自称为修正积累方式，即阶段性提高保险费，在制度尚不成熟时，先征收高于年金给付的保险费，积累部分基金，利用基金运作等手段，维护年金财政的平稳运作。这种方式很大程度上是年轻一代供养年老一代。老年人的增多和年轻人口比重的降低，势必使老年人与年轻人负担不平衡问题日益突现。并且年轻一代在承担越来越重的负担时，却也未必得到了更多的回报。据日本政府测算，1935年出生的日本人得到的养老金是其付出的8.4倍，而1995年出生的日本年轻人得到的将只是其付出的2.2倍。[13]
3. 投资收益状况欠佳。日本的养老金主要是由投保者缴纳的保费组成。由厚生省的年金资金运用基金和大藏省的资金运营部进行管理和运作。养老基金的最主要运作机构还是厚生省。近几年的数据显示，日本养老资金运作的盈利状况不佳。日本厚生劳动省去年2003年7月23日发表的养老基金投资运作结果显示，2002年财政年度的养老基金收益率为-8.46%，连续三年出现亏损。投资纯利润减去应付的养老金之后，出现了30608亿日元的巨额赤字，创年度亏损最高记录。[14]导致日本养老金运作出现严重亏损的原因主要有两个：一是低利率使投资国债的利息收入减少了；二是全球和国内股市低迷，资金运作环境恶化，投资国内外股市损失惨重。
4. 制度不统一和设计上的漏洞。1994年改革以后，日本将国民年金作为各类年金制度的共同基础，实现了养老年金第一层次与第二层次的划分，但是目前仍然存在着铁路、煤炭等8个不同规模的年金集团，保险费的缴纳、给付水平及财政状况不尽相同。日本至此还没有建立起一个统一的基本养老金制度，使其即能适用于自营业者，又能适用于雇员，相反，过度依靠大规模的交叉补贴来维持一个在财政上困难重重的自营业者养老保险，这种相互交叉的格局削弱了日本多层次养老保险制度体系的效率。这一点我们应引以为戒。除了制度不统一以外，日本养老金制度还存在着许多设计上的漏洞，如各类年金开始领取退休金的时间不统一，各类年金计算平均标准工资的方法不统一等。国民年金养老保险只针对个人，而其他两种保险都包括家属，这样就出现了一种现象：公务员、雇员亡故或离婚，其妻室年老之后都享受不到退休金，但如果雇员、公务员妻室向国民养老保险自愿投保的话，夫妻年老后会同时获得三份养老金，这种设计偏离了公平目标。
5. 养老金征收基础不断弱化。日本的养老保险费的征收基础弱化，主要表现在如下三个方面：一是随着劳动年龄人口比例下降，缴费的基数不断缩小；二是经济颓势迫使大量的中小企业破产和倒闭，失业人员数量增加，失业者因收入锐减交不起或拖欠养老保险费用；三是养老金支付危机打击了国民加入养老保险的信心，他们不愿意加入国民年金计划。2002年，农民和个体工商户中未缴费的比例接近40%，如果加上学生和保险费全额免除人员，实际上被保险者约有半数没有缴纳保险费。