村民选举和社会主义新农村

姚洋

2006-2-1

围绕村民选举的争论

自1988年《村民委员会组织法》草案颁布以来，村民选举在农村已经开展了十七年，但是，围绕着村民选举的争论至今未消，而且负面的评价越来越多。归纳起来，这些负面评价可以分成一下几类。
       第 一类意见认为，村民选举导致家族势力和利益群体在村庄的复活，并由此影响了选举的公正性。以我本人对一些村庄的调查研究来看，家族势力和利益群体的确介入 到村庄选举中，但是，这种介入是否会影响选举的公正性，则另当别论。即使在南方地区，家族的实际影响力也在下降。这主要是因为家族内部的分化，一些人家富 裕起来，另一些人则仍然较贫困，他们的利益诉求因此是不一样的。在选举中，家族只是一种政治动员的载体，就像政党政治中的党派一样，一个人能否赢得选举， 不仅需要看他是哪个家族的，而且要看他的施政主张。家族的参与在多大程度上会扭曲选举结果，在理论上是无法预测的。还有人认为，村庄选举非但没有选出好 人，而且还把原先的秩序打破了，村庄政务变得一团糟。这种情况在一些地方的确存在。有些村子出现贿选现象，有些村子长期选不出村长，或者选出的村长没有到 期就被迫下台，等等。这些例子在媒体上频繁出现，因此给人留下的印象是，村庄选举总是乱糟糟的。但是，媒体的报道往往是特例，而不是常态，记者们要寻找 “有故事”的事件进行报道，因此那些一切正常的村庄选举就被忽略掉了，而那些曲折起伏的选举就会占据显著的版面。

       第 二类意见认为，村庄选举这种外来的制度安排，对于中国村庄来说成本太高昂。村庄选举需要政治动员，选举之后还要维持村委会的正常运作，建立监督制度等等。 这些正式制度需要资金、人力和物力的支持，而多数村庄实际上没有多少公共事务需要通过这些正式制度来决策，所以选举的成本太高了。从成本－收益分析的角度 来说，这种观点有正确的成分，但是，村民选举的收益是无法全部用量化指标来衡量的。自人民公社解体之后，农村社会的一大问题是村庄的原子化和无组织化，特 别是在中西部集体经济不发达的地区，村庄社会基本解体，农户各自为政，连起码的公共事务（比如环境卫生）都无人关照。在这种情况下，一部分人把希望寄托在 传统文化上，恢复以往的乡绅之治。但是，这些人忘了，中国农村已经不存在乡绅之治的社会和文化基础了。乡绅之治的基础有两个，一个是血缘和地缘关系，另一 个是乡绅的文化和道德优势。然而，经过公社时代，特别是文革期间的整肃，家族作为一种社会治理机制已经不复存在，特别是经济较发达、或人口流动较多的村 子，家族的权威大大下降。同时，随着经济活动的圈子日益扩大，村民、特别是年轻人对村庄的依赖程度大大下降，村庄权威对他们的威慑作用因此退化。所以，血 缘和地缘关系已经不足以支持乡绅之治了。在另一方面，乡绅的文化和道德优势也在消失。五十年代，作家刘绍棠可以用写作挣来的稿费买下北京的一座四合院，今 天哪怕是最多产的畅销书作家也做不到这一点，原因不是作家绝对贬值了，而是大众的教育水平提高了，可供选择的范围扩大了。村庄里面也是同样的道理。过去， 只要读了私塾就是知识分子，现在一般年轻人都初中毕业，谁也没有文化优势可言。再者，过去的乡绅基本上同时掌握着文化和财富，可以通过财富优势增加他们的 文化优势（比如在荒年行一些赈灾的善举），而现在的富人，却往往不具备道德的优势，相反，他们的财富来源常常被他人所怀疑。在这种情况下，村庄选举可能成 为重建村庄组织和文化的契机。村庄选举的形式和内容对村民实际上都不是陌生的，他们在公社时代就曾经投过票，选过队长，评过工分。选举的初期结果可能不是 令人满意，但民主是一个学习过程，应该给村民时间，让他们在实践中学习和完善。

       和 以上两种意见相比，下面两种意见更具有实质性内容。一种意见担心，由于村党支部在法律上仍然是村庄事务的最后领导，因此，即使选举是公正的，村委会能否按 照村民的意愿办事也不一定；另一种意见担心，村庄选举扩大了村庄的权力，因此可能影响国家政策在基层的贯彻和落实。这两种意见所担心的事情恰好相反，就政 策而言，前者的建议自然是扩大村委会的权力，后者的建议则是加强党支部的作用，以便国家对农村实施控制。但是，现实中两种担心可能都言过其实了。作为村民 选举产生的机构，村委会有足够的信心和村党支部抗衡，特别是在关乎村庄内部利益分配的问题上，更可能如此。但是，在涉及到村庄与上级政府的关系以及国家政 策的问题上，村委会未必有足够的谈判能力为村民利益抗争。而且，对多数国家政策，村委会可能持理解态度。以笔者访问过的广东东莞的一个村子为例。1999年 这个村子第一次选举，选出了一位企业家，为人正派，愿意为群众办事。他刚上任，就赶上广东省调整计划生育政策，由一胎半变成一胎，工作相当难做。笔者访问 该村时，正逢工作组下村督察，新村主任并没有抵制，而是积极配合。计划生育是一项基本国策，在这种问题上，留给村庄的盘旋余地很小。另一方面，在一些涉及 面较小的问题上，村委会有可能更偏向村庄利益，而怠慢更大范围内的公共利益。这主要可能体现在村庄和上级政府的财政关系上。村庄选举的一个后果是加强了乡 村的财政分权体制，村委会要满足村民的要求，就可能减少向上级政府的财政和税收的上缴，这样就会削弱县、乡两级的财政能力；由于村庄的许多公共品服务（如 农业技术推广）靠地方财政负担，村庄选举的一个后果可能是导致这些公共品服务数量和质量的下降。

基于一个调查的分析

       在媒体报道和学术研究成果中，我们可以同时找到支持和反对以上意见的证据。但是，这些证据基本上是案例，因此不具备统计意义。笔者最近完成的一项研究，则弥补了这种不足。我们课题组于2003年对8个省的48个村庄进行了系统调查，了解了它们从1986年 以来的选举情况，并将获得的数据和农业部农村经济研究中心的固定观察点提供的村庄和农户数据进行了对接，然后利用对接之后的数据集系统地对选举对收入分 配、村庄支出结构以及上缴税收进行了统计分析。我们的分析结果表明，选举显著地降低村庄内部收入不平等的程度，而且，这不是通过增加从富人到穷人的转移支 付、而是通过提高公共投资实现的。另外，选举还提高了村庄支出中公共开支的比例，降低了行政费用和村干部工资支出的比例。这两个发现说明，选举加强了村庄 内部的治理，使村干部更加对村民负责。但是，我们也同时发现，选举降低了村庄支出中上缴乡镇政府的比例，也减少了税收上缴数量。这说明，担心选举会弱化县 乡公共品服务能力乃至国家对基层的控制不是没有道理的。

       我们所调查的48个村的分布是：广东、湖南、四川、山西各7个村，浙江9个村，河南3个村，甘肃5个村，吉林3个村。它们中既有人均收入超过2万元的富裕村，也有人均收入不足1千元的贫困村（均为2002年数字）。在它们当中，12个村子自1987年就开始了村民选举，比《村民委员会组织法》草案颁布还早一年。这12个村分布在除广东之外的所有其它7个省。广东在1998年之前没有村这一级行政建制，而只有管理区，它是乡镇政府的派出机构，因此不举行村委会选举。1998年《村民委员会组织法》正式颁布之后，广东才恢复了村级组织，并开始选举。48个村子中，选举推广最快的时期是1990年代初期以前，到1993年，一半的村子已经开始选举；之后的推广速度减慢，直到2003年，仍然有甘肃的一个村子没有开始选举。纵观整个过程，选举的推广和各省根据《村民委员会组织法》制定地方性实施法规在时间上基本一致。一旦一个村子开始选举，基本上是每三年选一次，但也有个别特殊情况，其间隔只有一年或两年，说明当选村委会没有到期就被罢免。

       我们选取的衡量收入分配的指标是村庄内收入分配的基尼系数。农业部固定观察点的样本中，每村有50－100个农户，我们用这些农户的人均收入来计算基尼系数。根据我们的计算，样本村的基尼系数由1987年的0.27上升到2002年的0.32。因为我们计算的是村庄内部的基尼系数，它比全国范围内的数字略小。比如，根据李实等人和国家统计局农调队的计算，农村的基尼系数由1987年的0.29上升到2000年的0.35。但是，我们的样本村和全国的增长速度差不多。在我们的样本中，吉尼系数在15年间的增幅为0.05；在全国水平上，吉尼系数的增幅为13年间增长0.06。

       我们所使用的统计方法是在控制基尼系数自身的时间趋势的基础上，比较一个村庄在选举前后基尼系数的变化。基尼系数本身的时间趋势是由全国性因素决定的。比如，1997年 亚洲金融危机之后大批工人返回农村，从而导致外出务工户收入的下降，村庄内部的收入分配状况随之改变。我们所采用的统计方法，消除了因为村庄之间的固有差 异而造成的误差。有些村庄可能从一开始就有较高的基尼系数，基尼系数即使在选举之后下降了，仍然可能高于一个没有选举的村庄。因此，消除村庄之间所固有的 差异，只比较一个村庄选举前后的变化对获得可靠的估计结果是非常重要的。我们的计量结果表明，选举使基尼系数平均下降0.018左右，是样本平均的8％。在1987－2002年间，样本村的平均基尼系数上升了0.05，我们的计算意味着，选举可以把这个增幅降低36％。这是一个非常显著的效果。值得注意的是，基尼系数一直在随时间增加，因此，选举对基尼系数的降低作用，不可能是选举和吉尼系数在时间上的伪相关关系导致的。

       我 们进一步研究了选举降低基尼系数的途径。一般而言，选举可以通过两个途径降低收入不平等程度。一个是增加转移支付，人为提高低收入者的收入，同时降低高收 入者的收入。这种办法在很大程度上是反效率的，因为它打击较高收入家庭的生产积极性，对于收入不高的村庄来说，这是一个不利的政策。另一个途径则好得多， 它通过对公共设施的投入提高穷人的收入能力。比如，一个村庄可以把路修好，把村小学建好，补贴村卫生所，甚或建立合作医疗等等，这些措施对穷人比对富人更 有效，因为穷人穷，自己无力克服交通障碍，也无力支付子女的教育费和自己的医药费，而富人自己就能克服交通障碍，也可以送子女上外面的好学校，自己掏钱看 病，因此，这些措施改善收入分配状况。我们的统计分析表明，一个村庄选举前后的转移支付数量没有显著变化，但人均公共支出增加226元（以2002年价格计算），是样本平均数的78％。公共支出主要包括两部分，一部分是转移支付，另一部分是公共投资；既然前者没有增加，后者必然增加。同时我们发现，选举之后，转移支付随农户收入的累进性下降了。选举之前，人均收入每下降1000元，就可以从村里多得到20.1元转移收入；选举之后，这个数字下降到只有3.1元。 表面上看，这和选举的初衷相反，因为它表明低收入的农户在二次分配中的地位下降。但是，选举是让所有的村民有平等的表达利益的权利，过去主要通过二次分配 照顾低收入家庭，现在高收入家庭也有权利要求降低这种二次分配的程度，这是民主原则的体现。总之，我们的结论是，收入分配的改善，不是因为当选村委会更倾 向于更平等的二次分配，而是因为选举让它更有积极性增加公共投资。

       我们的研究还表明，公共开支的增加并不是以农户向村财政交纳的费用的增加为代价的，而是通过改变村财政的支出结构实现的。相比选举之前，一个村庄选举之后的公共支出比例上升了4.2个百分点，是样本平均数的22％，而行政费用和村干部工资开支比例下降了4个百分点，是样本平均的18％。 这些都是非常显著的效果。由此看来，选举的确加强了对村干部的约束，让他们更加关注村民的需要，而不是他们自己的福利。这个结论和媒体的报道以及一些案例 研究的发现有很大的不同。媒体和案例研究要找“故事”，而我们的统计分析则是找规律；相对于规律，“故事”总是异数。这就好比一个水稻新品种，多数农民用 了可以提高产量，这是规律；但也会有一些农民用了之后产量没有上升，甚至反而下降了，这是“故事”。“故事”是重要的，因为它告诉我们为什么有些农民使用 新品种没有提高产量，农技人员可以对他们对症下药，帮助他们提高产量。但是，如果认为“故事”具有代表性，从而否定新品种的功效，则是大错特错的。在村庄 选举这个问题上，现在的确存在以“故事”代替整体的倾向。我们的统计分析，是对这个倾向的一个纠正。

       但是，我们的分析带来的也不全是好消息。我们发现，村庄选举使村财政支出中上缴乡镇财政的比例平均下降4.4个百分点，是样本平均的19％，同时使村庄向国家交纳的税金平均下降57元/人（以2002年价格计算），是样本平均的35.4%。 村财政中上缴乡镇的部分属于“三提五统”的范畴，是我国农村基层公共品服务的财政基石之一。这部分支出比例的下降，说明选举之后村庄倾向于各自为政，跨村 协作程度下降。另一种可能性是，村民对乡镇政府不信任，没有选举的时候，村干部说了算，村民没有办法；选举赋予了他们权力，因此要求减少上缴比例。无论哪 种可能性，选举都加强了村庄的自主性，在一定程度上妨碍了乡镇范围内的公共品供给。另一方面，村庄上缴税金的下降则说明村庄相对于国家的自主性也在加强。 这里的税指的是农业税、特产税、屠宰税等专门针对农村地区的税种。一种可能性是，人均缴税额下降是人均收入下降造成的。但是，我们研究了人均收入和选举之 间的关系，发现选举对人均收入有微弱的正向影响，因此，缴税额下降不可能是由于人均收入因选举下降而造成的。

如何看待村庄自主性的加强？

       上 面介绍的调查研究表明，尽管面对一系列制度障碍，村庄选举还是提高了村庄内部的治理能力，加强了对村干部的监督，而且，通过提高公共投资水平，低收入农户 的收入提高较快，村庄的收入分配结构得到改善。但是，选举也加强了村庄的自主性，降低了向上级政府的财政和税收缴纳，担心选举弱化政府权威是有一定的道理 的。但是，问题的关键可能不是这种担心是否有道理，而是我们如何应对村庄自主性的加强。

一 种思路是从消极的角度出发，认为选举冲击了国家权威，动摇了党在基层的执政能力，因此必须在选举中加强党的领导，加强对选举结果的控制，甚或干脆停止选 举。但是，这种态度存在三个层次上的问题。在最基本的层次上，它是把孩子和洗澡水一起倒掉了，因为它忽视了选举在加强村庄内部治理方面的正面作用。在第二 层次上，它将党的领导同村民选举对立起来，没有认识到党的领导必须具备群众基础。在村庄的范畴内，选举是最代表民意的治理方式；如果不能包容选举的结果， 党的领导就会失去群众基础。事实上，我们的研究还发现，采用不同的候选人提名方式，对选举所达到的效果没有影响，一个由上级政府提名产生的村委会和一个由 海选产生的村委会，在村财政支出和纳税等方面没有明显的差别。无论采用哪种提名方式，候选人都必须通过村民投票这一关，那些不能代表村民利益的人是无法当 选的。在第三层次上，对村庄选举的消极态度还来自于对国家政权的误解，以为国家权威必须体现在对社会无微不至的控制上。然而，无微不至的控制不仅在技术上 不可行，而且在结果上也是对社会有害的，其要害是灭杀了社会中间组织的活力，让社会生活变得稀薄和简单。热物理的一个重要发现是，越是简单的系统越脆弱， 越是复杂的系统越稳定。国家无微不至的控制看似让社会变得稳定了，实则是潜藏着危机，一旦遇上不利的冲击，就可能酿成巨大的动荡。相反，让社会自己组织起 来，可能小问题不断，但社会变得厚实和有弹性，社会矛盾无需国家干预也会自行消解掉。正如我在本文开头所讲的，村民选举是重建村庄组织的一条有效途径，是 让我们的基层社会重新变厚的有效手段；哪怕仅仅是从国家长治久安的角度来考虑，给村民选举自我发展的空间也是有利的。