重庆城乡统筹改革面临六大难题（上）
近日在重庆南岸、铜梁、巴南等区县乡镇项目资源考察时，发现重庆城乡统筹改革面临观念、规划、资金、产业、制度、稳定等六个问题，应采取相应对策解决。
一、城乡统筹的观念问题
1、“等、靠、要”观念：乡镇一级干部在“等”重庆市、区县城乡统筹改革总体方案出台。这一点似乎无可非议。下级服从上级，城乡统筹改革要服从重庆大局。但一味“等”待，缺乏主观能动性，对本地城乡统筹改革实际情况缺乏缺乏深入研究对策成果，缺创新举措，心甘情愿“慢半拍”就显得消极了。“靠”上级、靠主城发达区域接“对子”，靠“外力”推动本区域发展。“要”主要是“要政策，要资金，要项目”，而不是自己创造资源配置的平台，运用市场机制吸引外部资源，盘活本地资源。
2、城乡统筹就是“房地产开发”。有观念认为“城乡统筹就是扩大主城和城镇，让农民成为城镇居民”，就是解决城乡矛盾、缩小贫富差距，要使农村居民、进城务工人员及其家属与城市居民一样，享有各个方面平等的权利、均等化的公共服务和同质化的生活条件。“让农民变得和市民一样”，在社会保障、公共产品、就业市场、金融产品等诸多方面享有和城里人一样的权益。城乡统筹意味着，政府会让农民迁离故居，集中居住到政府规划的楼房。这些说法没错，但认为城乡统筹就是“房地产开发”则值得注意：土地是稀缺资源，土地成本、建设成本不断上升，城乡统筹就是“房地产开发”，借统筹城乡综合配套改革试验区利好之机炒作概念抬高房价。
3、缺乏创新的观念。深圳特区创立之初，曾创造出“时间就是金钱，效益就是生命”等一系列振聋发聩的新观念、新口号极大的鼓舞了特区创业者的斗志和创业激情，重庆人在国企改革阵痛中也出现了“下岗了，要雄起！”等感动国人的心声。重庆城乡统筹综合配套改革试验区在呼唤新观念！淘汰旧观念、旧技术、旧体制，培育新观念、新技术、新体制。“一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除。”胡锦涛总书记2007年6月25日在中央党校发表重要讲话，强调“解放思想、改革开放、科学发展、社会和谐、全面建设小康社会”，做到这四个坚定不移，对保持党和国家事业顺利发展的大局至关重要。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。“要在全社会培育创新意识，倡导创新精神，完善创新机制，大力提倡敢为人先、敢冒风险的精神，大力倡导敢于创新、勇于竞争和容忍失败的精神。”
说别人没说过的话，做别人没做过的事，想别人不敢想的东西，走一条符合国情、让老百姓满意的独特的城乡统筹综合配套改革之路叫创新。重庆部分官员明哲保身，不敢多说一句话，不可多行一步路，缺少敢闯敢试、敢为天下先的改革精神，惟书,惟上,不惟实，害怕失败，担心犯错误，走弯路，对创新噤若寒蝉，维持现状，得过且过。也有人认为出头的椽子先烂，创新者下场不妙。一个地区要想从根本上使百姓富裕起来，必须让一切有利于创新的思想更加活跃，让一切创造财富的源泉充分涌流。
新观念都是伴随新事物和新实践而产生的，诚如重庆市委书记汪洋所言：“人的观念对经济发展起着导向和制约作用。先进科学的观念能带动经济的发展，落后陈旧的观念阻碍经济的发展。大力发展县域经济要进一步解放思想，转变观念。思想越解放，经济越发展。要破除“等、靠、要”的旧观念，发挥主观能动性，善于敏锐地发现经济发展的机遇，靠拼抢精神主动抓住发展机遇；要破除囿于陈规、不敢越雷池半步的旧观念，大胆地试，大胆地闯，敢为天下先；要破除计划经济体制下靠行政手段管理经济的旧观念，树立运用市场经济运作和管理经济的新观念。
二、城乡统筹的规划问题
2007年6月7日，国务院同意重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区；6月27日，国务院审议并原则通过《重庆市城乡总体规划（２００７——２０２０）》，重庆市首次将乡村纳入统筹规划，以实现城乡统筹发展。据有关报道：长期以来，重庆的规划主要集中在城市，规划仅到建制镇，并且城市总体规划大多局限于核心区域。这次制定的城乡总体规划，特别强调要合理确定城镇人口和建设用地规模，保护好耕地；坚持经济建设、城乡建设和环境建设同步规划，合理安排产业布局和结构调整，保护好三峡库区和长江、嘉陵江流域的水体和生态环境。同时完善城乡基础设施体系，创建宜居环境，重视历史文化和风貌特色保护。按照城乡统筹发展和新农村建设的要求，着力从城乡规划上加快乡村基础设施、公共服务设施建设，改善农村人居环境。中心村将设置“一校、三室、一园、一场”，即要有村小学，办公室、卫生室、文化活动室，五保家园和运动场地；基层村设置“三室一场”，即办公室、卫生室、文化活动室、运动场所，运动场所也可以利用公共院坝建设。这个规划还着力从城乡规划上引导农村剩余劳动力转移，促进农村人口城镇化。完善农村人口进城安家、就业的引导机制，保障进城务工人员的合法权益，建立被征地农民生活保障的长效机制。
城乡统筹规划是一个区域长远的计划，也是动员社会各界为之奋斗目标，为区域提供了发展动力和及创造机遇平台。十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，首次提出了“五个统筹”的发展战略方针，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。要实现“五个统筹”，首先从规划的角度出发，当前最核心的就是要打破城乡分割规划模式，实现城乡规划的统筹。
制订城乡统筹规划法律依据主要是《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》。如何从整体上科学规划城镇体系、新农村建设、产业发展、基础设施建设和生态环境保护；统筹城乡建设投入，从规划上体现以工哺农、以城带乡的城乡发展的总体安排，避免由于规划问题而导致的经济损失、资源浪费和社会问题就显得很重要了。
从不完全调研访谈中得知，城乡统筹发展规划四个问题：一是乡村一级规划的缺位、缺失，有的根本没有规划；二是有些乡镇规划滞后，特别是区乡调整后原有规划没有跟上；三是有的规划的脱离实际，没有突出当地资源禀赋特色，只是美好设想。四是认为规划很简单，有现成的统一文本格式，制作起来很简单，制订规划监督机制不完善、法律责任意识谈薄。
完善区县———镇———村三级四个层次的规划体系，按照“综合性、科学性、创造性、示范性”的总体要求，抓紧编制或修编县、镇、乡的城乡统筹发展总体规划、产业发展规划、土地利用总体规划、城镇和居民新村建设总体规划、基础设施建设规划、社会事业发展和公共服务能力建设等规划已是当务急。改变“农村建设无规划”现状及乡村规划管理非常薄弱的状况，实际上有关法规已明确乡规划和村庄规划的编制主体和经费来源，要求乡和村庄所在的镇、乡人民政府组织编制规划，并要求将规划编制经费纳入本级财政预算，以改变目前乡、村庄没有规划或者规划不科学、不能适应农村发展需要的状况。
有专家推荐西南英格兰乡村规划，该目标导向型规划值得重庆借鉴，它将建设可持续发展的乡村社区(包括集镇、村庄以及散落的居民点)作为规划的目标与任务。根据人口、经济、社会等相关方面的基础数据，分析乡村地区的运作方式、功能特点以及发展的内在需求，研究城乡以及不同乡村地区的功能联系与差异，这是规划的重点内容；然后在功能分析的基础上将区域划分为若干次区域，制定区域空间规划以及交通发展战略；最后整合其它规划的相关观点，并据区域空间与交通规划制定次区域发展策略，其中主要包括住房、就业、旅游、交通、基础设施、休闲娱乐、农业、矿物、垃圾处理等几个方面。
三、城乡统筹的资金问题
在市场经济体制中，资本和资源都是朝效益高的地方配置。
统筹城乡资源配置，就是要统筹城乡之间的各种发展要素，就是要引导土地、资本、劳动力、技术、人才、信息等资源在城乡之间合理流动，创造城乡各类经济主体平等使用生产要素的环境。在重庆“一小时经济圈内”，城乡差别就非常巨大，特别是交通等基础设施不发达地区，农村开发建设还处于原始状态，急需资金启动。
重庆市有关方面经过调研，认为城乡统筹改革的最大制约是户籍制度，最突出的难题是土地制度，最现实的差距是社会保障，最紧缺的要素是资金供给，最基本的保证是行政体制改革。
在市场效益原则的引导下，由于资金追求高回报率的内在要求，社会资金（包括农村资金）仍在向城市集中，使农村发展所需的资金更是捉襟见肘。资金不足，妨碍了农村经济的发展，不利于农民收入的提高；资金不足，制约了农村社会事业的进步，不利于农民素质的提高；资金不足，降低了政府的宏观调控能力，使政府无力加快小城市建设，并通过小城市的发展来带动农民就业。
近年来农村的资金流失。金融信贷是“三农”支持保护体系的重要组成部分，但当前大量资金由农村倒流城市，造成农村金融资源严重短缺的现实，大大降低了金融对农业的支持保护功能。资料显示：四大商业银行近年进行大规模撤并县及县下的机构和网点，在一定程度上造成了农村金融的“真空状态”，农村资金的每年6000亿元的规模被金融机构抽走，倒流进入城市。此外，邮政储蓄按最低数估计30%来自农村，倒流入城市的资金每年达2000亿左右。据统计，目前全国每年仅通过邮政储蓄就收储并流入城市6000多亿元资金，其中农村储蓄占了65%左右。随着银行商业化进程加快，农业银行等过去农业信贷的主渠道已重点转向城市和二三产业，农业发展银行只管粮棉收购而不再为农业放贷，农村基金会已全部关闭清理，惟一能给农民放贷的农村信用社，既存在资金规模小、经营势力弱的问题，又有因农业风险大、回报率低而出现的“慎贷”、“惜贷”问题，同时贷款手续繁杂，担保和抵押、质押要求繁多，农村“贷款难”成为严重困扰农业和农村经济发展的突出问题。
资金短缺是现阶段农民创业，农业和农村产业结构调整的“瓶颈”。农业贷款在整个金融机构贷款中的份额越来越低，农民贷款越来越困难。银行贷款需要经过抵押担保、论证评估等环节，手续烦琐。农户经营规模较小，申请每笔贷款的数额不大，如果严格履行规定贷款程序，则贷款得到资金的成本太高，不合算。现行贷款政策不适宜我国农业和农村实际，这是正规的金融机构在农村信贷业务萎缩的制度原因。有关金融机构应当从我国农业经营规模小，经营方式灵活的特点出发，挖掘利用传统信用文化，加快金融工具和制度创新，建立具有中国农村特色的金融体系。国家通过增加贴息等措施，鼓励金融机构向农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供贷款。要及时制定具有中国特色的《农村信贷法》，为农业和农村经济长期繁荣提供有力的金融支持。
有专家认为：形成城乡统筹的财政和信用机制，鼓励农村金融创新。当前，许多人主张用财政手段，如税收、转移支付等，扶持农村城镇化的发展。一定的财政支持是必要的，然而，最终起决定作用的，一定是“造血”机制，而不是“输血”机制。造血机制就是市场化的货币、金融机制。目前，农村的造血机制不正常，迫使农民转向交易费用较高的民间融资，因此，重建农村合作金融机制，开拓农村信托投资业务，发育农村信息市场，是城乡统筹的需补之课。从长远观点看，按照新型工业化要求，农村金融的发育，本质上是农村信息市场（风险市场）的发育。现代的农业仅有“传统”的货币机制支撑是不够的，还需要各种金融创新。从信息化的观点看，金融创新的本质，是按信息配置资源，按信息规律进行要素流动。我个人认为，农村合作金融机制是农业信息化的血脉，象农村合作基金会那样的金融创新，今后我们不应采取扼杀的办法，要按城乡统筹的要求给予支持。
城里人可以用身份证从银行贷款买房，乡镇居民则不可以；城里人可以用房作抵押贷款，农民的房子也是房子，但不能用他们的房子、土地去抵押贷款呢？农民的财富也是国民财富的一部分，也是人民币的基础，为什么中国的银行不承认呢？如果我们农民的山、农民的地、农民的房，也能在银行里抵押，那农村也不缺投资，农民也有钱发展。现在，农民贷款生产农产品供城市人享用，贷款也是那么难，利息还高于城里几倍。
在国务院批准重庆为全国城乡综合配套改革试验区后，市政府及时修订了原来制定的十一五规划目标，其中核心的是要加大投资力度，从13000亿元提高到了18000亿元。落实重大项目建设项目资金规划如下：“十一五”重点项目要完成7700亿元投资。积极争取中央投资，加大地方财政资金安排，盘活政府投资存量资产，争取落实财政性资金1000亿元；帮助项目业主和政府投资主体整合资产和信用资源，优化资产结构，增强融资能力，全方位强化与金融机构战略性合作，落实融资条件，用好国家开发银行1000亿元贷款，用好其他商业银行2000亿元贷款；加大融资工具创新，做好企业及公司债券发行、资产证券化、短期融资券、股市融资和信托、租赁融资等工作，力争落实800亿元资金；扩大利用外资，加强招商引资，拓宽民间资本、外来资本投资领域和投资渠道，力争落实1300亿元资金；依靠业主运作，落实自有资金1600亿元。分年度落实重大项目实施任务，切实做到当年竣工投用一批、加快建设一批、新开工一批。强化重大项目领导责任制，建立重大项目目标考核和责任追究制度，引导和督促项目法人加强建设管理，协调解决好重大项目建设中的矛盾和困难，确保如期建成。
推进农村金融制度改革对新增“三农”贷款减免税收
重庆市提出，健全农村金融组织体系，支持和引导各类金融机构到农村投资，重组或新设适应农村生产方式的村镇银行、专营贷款的金融全资子公司、社区性金融合作组织等新型金融组织。深化农村信用社改革，将农村信用联社组建为农村合作银行，实行股份制改造，发挥服务“三农”、服务中小企业的主力军作用。鼓励商业银行开展“三农”业务特别是小额农户信贷，对金融机构新增的“三农”贷款给予税收减免。提高各类金融机构对“三农”贷款比重，2012年金融机构“三农”贷款占总贷款比重由目前的18%提高到25%，2020年提高到30%。
农民的房产不能做抵押，农村农民土地经营权如何评估，多少年限折合多少股份目前出现成功模式，把农民、农村资源通过“政府主导、集中发展、系统推进、公众受益”及“工业向园区集中，农民向城镇集中，土地向业主集中”的成都模式值得借鉴，城乡统筹，不仅要改变农民身份为市民，更重要的是把有限的资源进行最有效的资源配置，使农民成为市场主体，资金问题通过市场机制来解决。
放开农用地，不改变用地性质的流转，促进农村土地规模化、集约化经营。在保护和尊重农民土地承包权和宅基地权益的基础上，探索对农民进城后自愿退出的宅基地和承包地回购、置换等政策，采取土地换社保、提供免费培训、廉租房或给予住房补贴、子女免费义务教育、享受城镇最低生活保障等多种政策措施，鼓励农民自愿退出承包地和宅基地。建立对进城农民自愿退出的承包地和宅基地统一规范管理的制度及整合和合理利用土地资源的有效机制，最大限度发挥土地效益。按照规划，对生态环境脆弱地区农民退出的土地，主要实行退耕还林，减轻生态环境压力。在严格控制建设用地总量和农业耕地资源总量平衡的前提下，进一步完善市域内用地计划异地调剂办法。