一九九四年分税制改革之后，中国初步划清了国家和地方的财权，扭转了多年来国家财政收入比重下降的局面。但是，从那时至今，地方政府的财权界线却不十分清楚，导致的直接结果是中央、省、市、县财力的层层上收，过分的财力集中，几乎抽干了乡镇一级的财政资源。在农村税费改革进行之后，没有上级转移支付的情况下，中国广大乡镇级财政（特别是中西部省区）大都处于几乎崩溃的状态。
目前县与乡镇的财政管理方式多种多样，随意性很大，从财政包干制、比例分成制再到乡财县管制，等等，不一而足。但是它们的一个共同特点就是财力上收的力度较大，它既使经济较为富裕的乡镇财政得不到当地经济发展应该得到的全部实惠，也使财力平平的乡镇经常在财政上处于捉襟见肘的困顿境地。对于乡镇来说，当它得不到应有的财力时，为了维持乡镇党政的正常运转，就不得不在正规制度之外再想其它违规的办法去获得财力。这是另一种形式的「官逼民反」。一些乡镇干部形容目前的财政分配体制是﹕国家财政喜气洋洋、省里财政蒸蒸日上、市级财政基本持平、县区财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹喊娘。
乡镇财政资源的枯竭的直接后果是由政府提供的公共产品和公共服务水平极其低下。基础教育由于教师的工资由乡镇财政将资金直接上划给县财政，由县财政统一发放，尚可保证之外，基础医疗保健和最低生活保障几乎没有，更不用说农村的基础设施建设了。
由于在现有体制下乡镇财政增收的唯一渠道就是办更多的企业，所以中国乡镇党政干部几乎清一色地变成了企业家，到处谈项目、拉贷款，他们在乡镇范围内起的作用就是企业家的作用，而真正需要他们做的公共服务工作，则因为既缺乏财政资金，又没有考核标准，而被弃之脑后。
综观发达国家的情况，我们发现地方政府的财政收入有相当部分是中央政府或上一级地方政府的转移支付。
以哈佛大学所在地马萨诸塞州为例，该州的艾莫斯特镇有三万五千居民，二○○二年州政府对它的转移支付占它当年财政收入的百分之三十三以上。塞勒姆市是个四万人的城市，二○○二年它也从州政府那里得到了占其财政收入百分之二十五的转移支付。布鲁克林镇则是个紧靠波士顿的五万三千人的大镇，较为富裕，二○○三年它的财政预算是一亿五千万美元，但也从州政府那里得到了一般和专项转移支付达百分之十五。
美国地方政府用人并不少，一般每一千个居民中从政府那里领工资的人有十人左右。所以，美国地方政府的财政预算的大部分是用来发工资的。其中，在艾莫斯特镇占百分之八十，在塞勒姆市占百分之七十。可以想象，如果缺少了州政府的转移支付，美国地方政府也同样发不出官员的工资来。其实，这也不足为奇，就用人数量来说，当然是基层政府用人要比州、联邦要多。
我们在对国内的情况进行调研，及参考借鉴国际经验的基础上提出如下建议﹕
1.立即着手建立中央、省、市各级对县乡两级财政的转移支付制度，以支持基层政权的正常运转和提供公共产品和公共服务。二○○○年安徽省进行农村税费改革试点时，因为乡镇财政资源枯竭造成基础教育崩溃的局面，是中央对基础教育的转移支付才使之转危为安，并由此形成了中央、省财政对基础教育的转移支付制度。目前，在实行农村税费改革的省份，特别是广大中西部省区，乡镇财政极其困难，如不及时采取措施，则中国基层政权将很快处于瓦解状态。况且，近年来中国财政收入提高较快，也有这个能力进行此项改革。温家宝总理在二○○三年曾表示，今后财政的新增部分，主要用于中西部和农村的经济发展，希望尽早落实温总理的指示。
2.立即着手建立中央、省、市各级对县乡两级财政转移支付的审计监督制度，以保证各级的转移支付能真正用在农村、农业和农民身上。必须确立监督制度建立到哪里，转移支付也就延伸到哪里的思想和观念。目前中国对地方政府官员的监督，是既缺位又没有效率，了解情况的没有监督权，有监督权的则不了解情况。同时在乡镇一级，财务公开虽是制度，但是从客观上没有压力，从主观上没有动力，往往流于形式。目前，最有效的监督形式之一是在乡镇建立由农民组成的理财小组，来监督上级转移支付的使用情况，使之与上级的审计监督结合起来。
（此文为作者在全国政协十届二次会议上的大会书面发言）
目前县与乡镇的财政管理方式多种多样，随意性很大，从财政包干制、比例分成制再到乡财县管制，等等，不一而足。但是它们的一个共同特点就是财力上收的力度较大，它既使经济较为富裕的乡镇财政得不到当地经济发展应该得到的全部实惠，也使财力平平的乡镇经常在财政上处于捉襟见肘的困顿境地。对于乡镇来说，当它得不到应有的财力时，为了维持乡镇党政的正常运转，就不得不在正规制度之外再想其它违规的办法去获得财力。这是另一种形式的「官逼民反」。一些乡镇干部形容目前的财政分配体制是﹕国家财政喜气洋洋、省里财政蒸蒸日上、市级财政基本持平、县区财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹喊娘。
乡镇财政资源的枯竭的直接后果是由政府提供的公共产品和公共服务水平极其低下。基础教育由于教师的工资由乡镇财政将资金直接上划给县财政，由县财政统一发放，尚可保证之外，基础医疗保健和最低生活保障几乎没有，更不用说农村的基础设施建设了。
由于在现有体制下乡镇财政增收的唯一渠道就是办更多的企业，所以中国乡镇党政干部几乎清一色地变成了企业家，到处谈项目、拉贷款，他们在乡镇范围内起的作用就是企业家的作用，而真正需要他们做的公共服务工作，则因为既缺乏财政资金，又没有考核标准，而被弃之脑后。
综观发达国家的情况，我们发现地方政府的财政收入有相当部分是中央政府或上一级地方政府的转移支付。
以哈佛大学所在地马萨诸塞州为例，该州的艾莫斯特镇有三万五千居民，二○○二年州政府对它的转移支付占它当年财政收入的百分之三十三以上。塞勒姆市是个四万人的城市，二○○二年它也从州政府那里得到了占其财政收入百分之二十五的转移支付。布鲁克林镇则是个紧靠波士顿的五万三千人的大镇，较为富裕，二○○三年它的财政预算是一亿五千万美元，但也从州政府那里得到了一般和专项转移支付达百分之十五。
美国地方政府用人并不少，一般每一千个居民中从政府那里领工资的人有十人左右。所以，美国地方政府的财政预算的大部分是用来发工资的。其中，在艾莫斯特镇占百分之八十，在塞勒姆市占百分之七十。可以想象，如果缺少了州政府的转移支付，美国地方政府也同样发不出官员的工资来。其实，这也不足为奇，就用人数量来说，当然是基层政府用人要比州、联邦要多。
我们在对国内的情况进行调研，及参考借鉴国际经验的基础上提出如下建议﹕
1.立即着手建立中央、省、市各级对县乡两级财政的转移支付制度，以支持基层政权的正常运转和提供公共产品和公共服务。二○○○年安徽省进行农村税费改革试点时，因为乡镇财政资源枯竭造成基础教育崩溃的局面，是中央对基础教育的转移支付才使之转危为安，并由此形成了中央、省财政对基础教育的转移支付制度。目前，在实行农村税费改革的省份，特别是广大中西部省区，乡镇财政极其困难，如不及时采取措施，则中国基层政权将很快处于瓦解状态。况且，近年来中国财政收入提高较快，也有这个能力进行此项改革。温家宝总理在二○○三年曾表示，今后财政的新增部分，主要用于中西部和农村的经济发展，希望尽早落实温总理的指示。
2.立即着手建立中央、省、市各级对县乡两级财政转移支付的审计监督制度，以保证各级的转移支付能真正用在农村、农业和农民身上。必须确立监督制度建立到哪里，转移支付也就延伸到哪里的思想和观念。目前中国对地方政府官员的监督，是既缺位又没有效率，了解情况的没有监督权，有监督权的则不了解情况。同时在乡镇一级，财务公开虽是制度，但是从客观上没有压力，从主观上没有动力，往往流于形式。目前，最有效的监督形式之一是在乡镇建立由农民组成的理财小组，来监督上级转移支付的使用情况，使之与上级的审计监督结合起来。
（此文为作者在全国政协十届二次会议上的大会书面发言）