中共中央十七届三中全会将就中国农村改革发展若干重大问题作出重要决策，这是人们盼望已久的大事。农民、农业、农村的发展趋向都与农地产权制度改革和经济发展模式紧密相连。10年前，我与我的几位研究生经过三年的调查研究和酝酿思考，撰写出《关于我国农地产权制度改革和农业发展模式的思考》一文，并于2001年发表于《财经研究》杂志，该文的重要观点也在接受香港文汇报记者专访时公开披露。只可惜当时的气氛还不适宜人们对此类敏感问题进行公开的学术争鸣，因为弄不好会有相当的政治风险。

如今，党和国家已经下决心进一步推动农村改革发展，至于如何改革发展才能搞得更好，还需集思广益。所以，现将我们当年的文章重新发表，并将结合新的情况陆续提出看法和建议，供广大读者思考，也希望能为决策层调整政策思路提供一些帮助。                                                                                               

《关于我国农地产权制度改革和农业发展模式的思考》全文如下：

    [内容摘要]本文系统的论述了中国农地改革及建立新型农业发展模式的原因和具体构想，先从大量土地撂荒、加入WTO后中国农业将处于弱势竞争地位、城乡差距日益扩大的现实角度提出了“中国农村土地制度亟需改革”的命题，接着又从我国农村土地制度的历史演进（主要是1949年建国之后）的纵向角度，用历史唯物主义和辨证唯物主义的方法，对目前我国农村土地制度逐渐暴露的弊端和农业发展的现状进行了深刻剖析，最后提出了中国农地制度可试行双层所有制和建立以现代家庭农场为主的农业发展模式等观点。

[关键词]  农地制度   农业发展模式    双层所有结构    现代家庭农场

一、我国农村土地亟需改革

（一）   农民抛荒土地和不愿对其长期投资的行为严重制约了农业和农村经济的发展

“土地乃财富之母”，于农民而言，土地是最基本的生产资料，应该是弥足珍贵的。我国现有耕地面积14.3亿亩，人均不足1.2亩，仅相当于世界平均数的1/4；全国有1/3的省市人均耕地面积不足1亩。据专家预测，我国土地自然承载力为14—15亿人，也就是说现在中国土地的承载已经接近极限。然而就在这样的情况下，我国有限耕地的闲置浪费却随处可见：1991年，仅苏南地区耕地闲置就达18万亩；1992年，安徽滁县的弃耕抛荒户及其承包土地分别占农户与耕地总数7.89%与3.2%；1992年，全国秋播约有400万亩土地抛荒或半抛荒。①随着城市化进程的加快，这几年耕地抛荒的情况仍然十分严重。农村土地的价值被严重低估：东南沿海一带，丰度很好的耕地大片抛荒，不少地区的家庭承包责任田委托他人耕种，不但没有收益，还要倒贴不少，本应作为资产的土地，反而成了“负债”。种田成为副业，现有的农村劳动生产力群体被称为“3860”（即妇孺老弱）部队。
    与此同时，农田经营承包者大都不愿对农田基础设施建设进行长期投资，一般都采取短期掠夺式经营，造成土地肥力下降、丰度衰退，这显然不利于农业生产的可持续发展。这种粗放式经营使我国农产品生产面临极其严峻的形势，农业和农村经济的发展举步维艰。
    （二）扭转加入WTO后中国农业将面临的弱势竞争局面，需要从农地制度上寻找突破口
《中美农业合作协议》的签定和中国加入世界贸易组织（WTO）步伐的临近，在带来发展机遇的同时，也使得我国农业和农村经济中长期存在和累积起来的一些问题和弱点不断暴露出来。这主要表现为：我国农业生产率水平低下，农产品的有机构成低，技术含量不高。据统计，1998年我国耕地中53.7%采用机耕，17.7%采用机械化播种，9.1%采用机械化收获，每个农业生产者生产的粮食是美国的1/40，法国的1/20，日本的1/3，远远低于世界平均水平。这使得我国农产品及其加工品成本刚性上涨，价格普遍高于国际市场价格，根本没有比较优势。在加入WTO后，我国原来的农产品价格保护制度和生产资料价格补贴等农业支持措施将越来越难以有效实施。随着农业关税的降低，市场规模的扩大，国际优质、低价农产品必然大量涌入国内市场，与我国农产品展开激烈竞争，而我国农产品的降价空间极其有限。农产品的竞争实力主要来自于其劳动生产率的提高，而这又主要表现在土地的产出效率上，土地的产出效率又与土地产权结构有着密切的联系，而目前承包制下的土地小规模经营显然是无法提高土地产出效率的。这实际上是对我国现行的农地产权制度的挑战：要想与国际先进农业发展接轨、实现农业现代化，土地进入市场、农业生产要素实现市场化配置是必然的趋势。
    （三）解决区域差距过大、城乡差距过大、农民收入偏低、负担过重等问题的有效途径也是农地产权制度的改革          
    当前我国城乡居民收入的实际差距，已经超过了世界上绝大多数国家和地区的水平，且还有进一步扩大之势，而城乡差距过大又集中表现为农民收入相对偏低：改革初期的1978年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比为2.57:1；80年代初，农村经济体制改革带来的农村经济增长一度大幅度降低了城乡差距；自80年代中期以后，随制度改革效率的下降，农业生产，尤其是粮食生产的徘徊，城乡差距又开始拉大，至1994年城乡收入比达到最高，为2.86：1；虽然至1997年降至2.46：1，但从 1998年开始，差距又进一步扩大，1999年，城乡收入比上升至2.65：1。日前，国家统计局中国经济景气监测中心对全国近2万个农村家庭进行了专项调查。调查数据显示出：有52.35%的农村家庭人均年纯收入不到2000元，尚在温饱阶段；79.08%的家庭人均年生活费支出不足2000元。②
在农民收入偏低的情况下，农民负担却还很重。目前，农村乱收费的局面令人触目惊人，其突出表现是项目多、金额大、随机性强、弹性大、负担率高。据有关部门统计，1997年，农民承担的“提留”、“统筹”、“以资代劳”、社会负担等费用，全国人均180多元，占上一年人均收入的10%以上、现金收入的16%，已远远超出了中央严令的“农民负担不得超过上年人均收入的5%”的最高限。③
    农民的生活水平难以提高，教育水平就相对落后，农民的文化素质也就难以提高，从而形成恶性循环，使农村经济的发展更加举步维艰。农民收入偏低的根本原因是我国有限的耕地无法承载不断膨胀的农业人口，而改革现存的土地产权制度和户籍制度，将大批过剩的农业人口向城市和非农产业转移，从提高劳均耕地面积和农业科技含量这两个方面增加农业产出，提高农民收入，是逐步缩小城乡差距的主要途径。
      二、现行农村土地制度及农业发展模式的深层次分析
    （一）我国农地制度及农业发展模式的历史变迁
    土地所有权是土地所有关系在法律上的体现，是土地所有者依法对土地实行占有、使用、收益和依照国家法律规定作出处分，并排除他人干涉的权利。我国实行土地公有制，其权利形式为国家土地所有权、集体土地所有权两种。集体土地所有权是集体所有制在法律上的表现，它是农业集体经济组织依法占有、使用、收益和处分自己土地的权利。
    我国的集体土地所有权是通过合作化运动和人民公社化运动，将农民个人所有的土地转为集体所有而产生的。1979年前，我国农地制度经历了两次制度安排，这两次制度安排的出发点都是为了实现其政治支持最大化和社会产出最大化，但是不同的产权结构导致截然不同的生产效率。1950年土地改革后，我国开始发展互助组，后从1953年开始实行初级合作社制度，土地、牲畜、农具等主要生产资料仍归农民私人所有，收益既按劳分配，又按股分红，激发了农民的生产积极性。这种制度安排是土地的地主所有转为土地的农民所有，实行了土地的私有私营，它与当时的生产力发展水平相适应，从而促进了农业发展。1955夏季开始的农村高级合作社运动，把社员私有的土地转为合作社集体所有，建立了农村集体经济，使土地的私有私营转为公有公营。1958年又开始搞“一大二公”的人民公社，在极短的时间内更彻底地否定了农民家庭作为基本生产经营单位的地位，不仅剥夺了农户对土地的所有权、占有权、经营权，而且还严重侵犯了农户的收益权。“人民公社制度本身的效率低下和对农民利益的损害，是制度内涵规则的必然反馈。”④
    1979年以后，我国对集体土地的使用制度进行了改革，由公有公营变成集体所有、个人承包经营（使用），集体行使所有权、享有处分权，承包者享有占有权、使用权和部分收益权。“家庭承包责任制作为一种制度创新，有着还原农业家庭经营最优的经营特征和适应农业的产业特征的本质内在规定。”⑤这种部分产权的经营权回归，扬弃了传统的合作集体生产模式，在一定程度上迎合了经济主体的内在要求，促进了农业的发展。在近几年的发展中，家庭联产承包责任制衍生出几种新的承包方式，如山东平度的“两田制”，广东南海的“农村土地股份合作制”，陕北、晋西、湘西等地区实施的“四荒地拍卖”等形式，在初期都取得较好的经济效益。然而近几年来，家庭联产承包责任制包括几种衍生方式，都出现了不同程度的制度障碍，产生了一系列问题，稀缺的土地资源作为农民的负担这一现象仍未得到根本改观。
    （二）现行农地制度及农业发展模式的深层次分析
    1、我国现行农地制度和农业发展模式的弊端
    首先，土地所有者缺位。尽管《土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理”。但是，谁是集体的真正代表？《土地管理法》中集体被界定为乡（镇）、村和村民小组三级，而《民法通则》中集体被界定为乡（镇）和村二级，并且乡（镇）等属于行政机构，村属于自治组织，本身都不具有法人资格，因而不具有作为产权主体的独立性。集体土地产权所有者的虚位，使土地所有权实际上由乡（镇）和村干部来代行使。农民仅有土地的使用权和部分收益权，而所有的土地处置权和相当一部分收益权掌握在乡和村干部手中，农户根本就无权干预。监督制度的不完善，更使部分地区的土地所有权异化成为乡官和村官所有制。政府官员直接干预农业生产、农户经营，造成农业生产中政企不分。不仅如此，对土地处置权的控制还滋生了乡村干部的腐败，以权谋私的行为在数量上和程度上都愈演愈烈。同时，各种不合理摊派的现象比较严重并有加剧之势，虽经中央三令五申却收效甚微，这主要就是因为土地的处置权掌握在各级乡（镇）和村官手中，农民无力抗交，敢怒而不敢言。
    其次，土地承包经营权不稳定。1998年修订的《土地管理法》，虽然依照政策具体明确“土地承包经营期限为三十年”，并把土地调整限制在村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意的条件上，但是从法律地位上来看，土地承包权仍然是一项主要由政策而不是法律规定的土地权利，它归根结底是基于承包合同产生的，而承包合同的处置权在很大程度上操纵在乡镇、村官手中，使得合同的内容具有较大的随意性，一些并非是这一权利的对等义务和农业赋税被当作对等条件捆绑在土地合同上。土地承包合同本身也具有很大的可变更性，而承包者对此是无法控制的，农户的土地权利极易受到侵害，并且一旦发生侵权行为又难以通过法律程序予以解决。其结果造成承包者的长期预期不足，对预期净收益的疑惑使之不能形成有效的投入和积累机制，因此承包者只能进行短期掠夺式经营，并且不愿对农田基础设施做长期投资，从而导致土地肥力衰退、土质下降，农业生产条件恶化。
    此外，在目前的承包责任制下，承包地基本按照人口和劳动力平均主义原则分配，各承包户土地经营规模普遍狭小，而且每户土地零碎分散。据1984年冬至1985年春进行的全国性普查，承包地平均土地经营规模为9.3亩，每户承包地平均9.7块；到1990年，户均规模下降到8.47亩，每户平均8.2块。⑥这样狭小和愈来愈小的土地规模是土地经营效益提高的重大障碍，现代化设备根本无法使用，从而导致农业生产科技含量低，农业生产力根本无法提高，并且，许多承包户的经营水平和经营条件与其经营的土地规模不相适应，使大量土地被束缚在低水平经营轨道上。而收入、预期、风险目标的制约和土地产权残缺造成的制度性限制，又进一步使土地资源无法实现更大程度上的流转和合理配置，不仅造成转让状态的混乱和纠纷，还造成土地的闲置抛荒。这些都造成我国原本珍贵的土地资源的极大浪费，是对潜力巨大的先进生产力要素的禁锢与废弃，也是我国农业生产效率长期无法提高、农产品缺乏竞争力的重要原因。
   （二）现行农地制度及农业发展模式的深层次分析
    家庭联产承包责任制在当时的社会经济条件下，对生产关系做了调整，解放了束缚在生产关系下的生产力，推动了农业生产的发展，取得了较好的效果。但是它是以集体所有制的形式出现，并未涉及到土地的所有权与处置权，收益也是以契约形式部分归还给农民。这种制度的先天不足使得农业经济难以对稀缺的土地资源进行替代，产权制度的障碍阻滞了农业生产力的提高，造成农民收入难以增长，农村教育停滞不前，农业生产就难以走资本、技术替代耕地的内涵增长之路，从而使农业发展陷入恶性循环。
    我国农地制度自始至终都没有脱离“均田制”的思想渊源，现行的家庭联产承包责任制也脱胎于这种思想。同时，我国农地制度的设计和安排，更多地与农业以外的社会经济发展对农业苛刻的要求、太多的政治目标相联系，这样就必然阻碍了土地要素经济效益的发挥。
正因为如此，尽管现有的农地制度实现了经营权对农业经济主体的回归，但所有权却由于产权虚置而与农业经济主体相分离，突出的表现为承包者不掌握土地“所有权状态指示器”的处分权，产权的残缺又使得经营权易受到来自外部因素的侵蚀，大大增加了寻租（rent_seeking）行为的空间。农户所拥有的土地承包权属债权性质而不是物权，使得农户很难对抗他人的侵权行为尤其是无力对抗乡村干部随意调整和处置土地、更改土地合同等行为。可以说，现行农地制度中所有权主体似是而非的制度安排，本身就给定了农民权益受损的前提或可能性，使生产者难以具有发展可持续农业的积极性；另一方面，由于未能从制度安排上保证国家的权益，结果乡村干部谁都可以作为国家和集体的行使土地处置权的职能，这也正是我国这些年来农地非农化速度过快的原因之一。
    我们若对现有制度作进一步的思考，可以发现现有的土地产权制度不仅是产权残缺、土地所有权主体缺位的问题，而是土地产权定位错误的问题。要使土地要素发挥其应有的效益，劳动者和土地应紧密结合。而目前将所有权定位于集体所有，使劳动者与土地分离，割断了他们之间的血缘关系。这种割裂要素使用者和要素之间的纽带关系的做法必然导致要素使用的低效率和一系列的产权纠纷。因此，要建立适应生产力发展的土地制度，就必须建立土地与生产者之间的血缘关系，使生产者和土地紧密地结合起来。
     三、现代家庭农场——中国农业发展目标模式的必然选择
    农业生产是通过对土地的加工和改良来获取农产品的过程，农业可持续发展的根本就在于农地资源的可持续利用，而对土地资源使用方式的选择就取决于人们处于其中的制度框架究竟为人们提供怎样的约束和激励，农地制度选择是促进农业发展的根本原因。因此，对于农村土地制度的改革要建立在对农业发展目标模式的把握上，在此基础上对症下药，才能促进农业的长足发展。
    历史经验证明，我国农业发展不可能再走国有大型农场和集体农庄的路子，我们的社会性质决定我国也不可能借鉴拉美式的私人种植园制度。舒尔茨的农业发展理论和发达国家的经验表明，家庭经营是现代农业典型的企业组织形式。我国改革前后农民截然不同的工作态度也证明，家庭经营是最受农民欢迎的生产组织形式，它可以有效地增加经营主体供给的努力程度，并将劳动的监督费用降低到零，其结果“一个家庭责任制下的劳动者劳动激励最高，这不仅是因为他获得了他努力的边际报酬率的全部份额，而且还因为他节约了监督费用”。⑦在市场经济体制下，在众多的经济发达国家，成功经营农牧业的主要形式是家庭农场。如美国的农牧业主要依靠其210万个家庭农场来经营，这些家庭农场既能运用先进科学技术，又保留了便于经营、对市场反应灵敏的优点，具有强大的生命力。欧盟各国也是如此，都是以家庭农场作为农业生产的主体。
    因此，我们认为，随着城市化进程的加速以及科技的发展，从现在开始，在相当长的时期内，我国农业经济组织的发展方向应是以具有一定规模水平，拥有先进技术装备，掌握现代科学技术和科学管理知识，以市场为导向，进行现代化、专业化、集约化经营的自主决策、自负盈亏的家庭农场为主的模式。它的前提是土地向生产能手、经营能手集中，经营单位以家庭为主，同时要形成产前、产中、产后的社会协作分工体系。
    目前的农地制度作为生产关系的重要内容在一定程度上已不符合农业生产力进一步发展的要求。因此，要打破农业发展中恶性循环的锁链，就必须对农村土地制度进行有突破性的改革。
     四、农村土地制度改革的目标模式——双层产权制度
    土地制度的创新要以有利于农业生产力的提高和农村经济的发展为基本前提，其制度安排必然要注重农地及农地生产特点，使生产者的行为不违背农地生产的生态本质，才能有效发挥制度在促进资源优化配置中的作用。制度创新应充分考虑生产者的自发能动性，从而降低监督成本，提高生产效率。
    因此，对土地产权制度进行重大变革的核心就是“还权于民”：在全社会的约束条件下，使农业生产者较完整地拥有土地的所有权、占有权、使用权、收益权、处置权，把被侵占的权力归还给农业生产者，使农业生产者在对自身利益的追求中促进社会的发展。
    通过对社会发展动力和现代农业发展方向的深层次考虑，以我国农村土地制度的现状为出发点，综合国内外先进经验，我们认为：现阶段我国农村的土地制度应实行以社会所有制为前提，以业主所有制为基础的双层产权制度。
    这种双层产权结构的前提条件是农村土地的终极所有权归全社会所有，即土地的上层所有者为社会全体人民。上层所有权的法定代表人为土地委员会，这个委员会由各级人民代表大会立法并任命的地方人民代表、专家、社会贤达和政府管理人员共同组，并按照社会利益对农村土地进行统一管理。土地委员会不同于传统的政府主管部门，它是由各级人大直接任命的，使更广泛的社会各界人士能参予农村土地的决策、管理和监督，既代表了全社会的利益，当然，也代表了农户本身的利益。它的权力也不是无所不包，而是界限分明的：通过实施统一、严格的规划管理实现上层对土地的调控功能；通过法定程序，由人大行使职能，以征收土地税金、租金的形式获取上层所有者的收益；在社会公共利益与业主利益发生冲突时，使后者利益服从前者利益。这种组织形式有利于摆脱行政机构的直线管理，克服部门所有的种种弊病。
    业主所有制是农村土地双重产权结构的基础。业主是“依法拥有、照章纳税、自主经营、盈亏自负”的独立经济实体，业主既可以是农户，也可以是各级政府（公地的拥有者）和各类法人机构。业主除了依照法律规定向国家交纳应该承担的农业税和地租外，对自己的农地拥有实际的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权、处置权及他项权利，其他个人或机构均无权干预。当国家或出于社会公众利益的原因，需要改变土地用途时，业主必须服从，但有权依法获得经济赔偿。
    这种双重结构的土地产权制度层次分明、界限清晰，兼顾了社会利益和个人利益，可大大提高业主自主的生产积极性。既可避免“私有财产神圣不可侵犯”导致国家和公众利益受损的不足，又可克服传统国有化制度中政府的直接干预，缩减乡村干部以权谋私的空间，促进土地资源的优化配置，使固化的土地流动起来，有利于生产结构、生产规模的及时调整，并在流通中得到长足发展，达到“资源的优化配置，要素的合理组合，资产的不断增值”的最终目标，从而把土地从低水平经营中彻底解放出来，走上现代化的经营轨道，促进农业的高效发展。
     五、双层所有产权制度的理论支撑
    邓小平同志指出：社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力。在现有农村土地制度严重束缚土地生产力的情况下，进行突破性的土地制度改革是必要而迫切的。目前平均主义、产权主体不明确等等是改革的重要内容。因此，我们进行改革的重点就是要转换这种状态。
邓小平同志曾经指出：让一部分人先富起来，最终达到共同富裕。社会主义不是平均主义，而是使广大无产者通过自己的努力成为有产者，民富国强才是它的最终目标。在社会的发展中，总会存在一部分人的相对贫困，这是客观现实。然而这部分低收入阶层可通过国民收入的再分配，获得生活保障以及新的发展机会。因此，采取双层产权制度可使有条件的农户在获得土地的所有权后，凭借自己的努力先行提高生活水平，最终提高全体人民的生活水平，这是符合社会发展规律的。其次，社会主义要建立在劳动者对个人利益关心的基础上。要使土地要素发挥高效益，就是要使土地和农户结合起来，建立明晰的产权制度，形成有效的激励机制，将监督成本降到最低，而双层产权制度显然符合了这一要求。农户拥有了土地的所有权后，会自发对要素进行优化配置，使之保值、增值，达到土地的合理、高效应用，从而使得农户既实现个人利益，又可使土地这一稀缺的社会资产发挥最大效益。再次，采取双层产权制度，符合我国农地制度变迁的路径依赖特性，这与我国的家庭经营以及公私观念等历史变迁中的思想基础相吻合，是可以为政府和农户所接受的制度安排。因此，双层产权制度是符合生产力发展的要求和我国国情的。
    诚然，有些同志可能会认为这样将使部分没有其他就业机会的农民失去最基本的生活保障，不利于社会的稳定发展。但我们应该认清，目前我国即将加入世界贸易组织来自国外先进农业的挑战是无法回避免的，原有的家庭承包制下的粗放副业式经营是不可能长久支撑我国国民经济发展的。改革必然会带来冲击，但这是历史的必然趋势，如果我们继续维持现状，不在制度上进行突破性改革，无疑是坐以待毙，不久的将来必将付出更大的代价。还不如先从内部主动调整以迎接挑战。况且改革20年来，我国已以化整为零的方式进行了上亿农村剩余劳动力的转移，从一定程度上缓解了剩余劳动力积累的沉重压力，并为进一步的转移作了思想上的准备。当然，为了降低风险，我们可先在有条件的地区进行试点，然后根据实际情况逐步推行。
    六、进行农村土地制度改革的基本思路和具体措施
    以上论述表明，农村土地双层产权结构是符合我国国情和制度变迁的路径依赖的较优选择。它的基本思路就是：以“资源的优化配置，要素的合理组合，资产的不断增值”为目标，以家庭经营为核心，通过“还权于民”重建土地和生产者之间的血缘关系。基于这个基本思路，我们建议进行土地产权制度改革的具体措施为：
   （一）成立农村土地委员会。
    1、各级人民代表大会通过立法程序组建土地委员会，代表全体人民行使农村土地终级所有权。土地委员会由各级人大依法任免。由地方人民代表、专家、社会贤达、政府管理人员共同组成。
    2、土地委员会在执行土地管理权能时，应按照社会公众利益进行决策管理。
    3、建立以登记为中心的交易管理系统，将政府管理与法律监督统一起来，共同为农村土地市场服务。
    4、以基本农田保护为原则，由农村土地委员会对土地流转进行监督、引导和控制。国家或社会公众利益需要使用农村土地时，应报经土地委员会审查批准，并按合理价格向业主征购。
    （二）采取适当的措施，分步执行业主所有制
    1、农户以现有的责任田、口粮田、自留地和宅基地作为将来核定业主土地权证的基础，这部分土地产权无偿归于农民所有。
    2、对于目前承包大户拥有使用权的土地进行客观公正评估，由承包者向集体交纳一定费用购买所有权，取得业主所有权。
    3、农村集体经济组织使用的土地按现占用的土地面积核定产权，但必须每年交纳一部分土地收益作为该地的农业发展基金，用于解决集体范围内农户的生产和生活困难。
    4、以租赁或合作经营方式使用农村集体土地的非农经济组织，其所使用土地的业主所有权仍归原出租方或合作方。
    5、农村行政管理机构和公益事业使用集体土地者，由上级财政或投资者向集体出资买断，取得业主所有权，或继续向集体租用。
   （三）借鉴国外先进经验，大力发展现代化家庭农场。
    虽然目前“庭院经济”取得了一定的发展，但毕竟不能越俎代疱。唯有具有一定规模水平，拥有先进技术装备，掌握现代科学技术和科学管理知识，以市场为导向，进行现代化、专业化、集约化经营的自主决策、自负盈亏的家庭农场才是我国农村经济发展的必然趋势。在市场机制相对成熟的国家与地区，土地的经营主体都是家庭农场。家庭农场的经营者及其家属拥有一定规模的土地，对农场的经营管理进行独立决策，承担经济责任，自负盈亏。家庭农场目前以户为基础，将来也可能发展成联户合作、合资、有限责任公司、股份制农场等多种形式，但这必须出于农民追求利益最大化的自觉要求。
    （四）建立家庭农场的支持和服务系统。
    现阶段我国的农村经济发展较为落后，农民的整体收入较低，没有经济实力收购土地，因此，政府应该积极引导，逐步形成家庭农场的支持和服务系统。
    1、以基本农田保护为前提做好土地总体规划，并通过法律法规来保障农户利益。
    2、设立农业生产发展基金，资助农民对土地进行个人投资。鉴于我国农村经济发展较为落后，农民没有实力收购土地，银行应建立农田置业投资信贷基金，以按揭形式向农户提供低息贷款。
    3、设立农业贷款担保基金。农民向银行贷款时，政府提供担保，并用农业生产发展基金对农业贷款进行贴息。
    4、对青年农民提供就业补贴，帮助其通过培训掌握农业生产或其他专业技能，就业补贴资金主要来自农业发展基金和财政预算拨款。
    5、设立农业保险基金，转移和分散农民的土地投资风险。
    6、政府建立屯存农产品的公共仓库，在市场价格较低时免费接受农民寄存，并根据实际情况以质押方式先行提供免息贷款支持生产周转，俟行情好转时还贷取货，或由政府按保证或支持价格收购，以保障农民的基本利益。
    7、政府在预测宏观形势的基础上引导农产品的深加工，支持原有集体经济组织进行转化，使之向股份制方向发展，成为按现代企业制度要求运作的企业，主要业务是向农户提供技术、装备以及各种产前、产中、产后服务，并将这些服务组织纳入到整个社会服务体系中。
   （五）建立合理的农村土地流转机制。
    1、建立健全土地产权界定、区界界定、土地调查与评价、土地登记制度。
    2、所有的土地交易都要通过政府办理登记手续，依法纳税。
    3、在农田交易转让中，政府应制定一定的限制条件，如：不能擅自改变规划用途，受让者必须具有农业知识、农业技能和经营土地的能力等，从而保证土地的高效开发和最优配置，并促进农村教育的发展。
    4、鼓励农田向种田能手集中，进行规模经营。
    5、出于对国家或社会公众利益需要而改变农业用地为于建设用地，政府应参照市场价格，以合理的价格进行征购或收购业主所有权，废止传统的无偿或低价征用方式。收购资金不足，可以发行长期有息的土地债券，分期还本付息。
    6、本着“取之于地，用之于地”的原则，对征购集体土地业主所有权获得的资金，由土地委员会进行管理，用于农村的发展生产、社会保障以及农村公益事业。
    （六）建立合理的农村税费体系。
    农村税收体系的确定应本着财政学理论中的受益原则和能力原则，公平地确定农民应合理负担的内容。农民应该负担的包括以下几个部分：以农业税或田亩税形式表现的终极所有权的收益；出于公共利益的需要而兴建的大型农田水利建设的生产管理开支；政府管理人员的差饷；地区社会的公益事业（农村地区的科教文卫）等，可将这些负担内容归并成为合理的税、租、捐。农户只需依法交纳税费，对其它各种不合理的摊派有权抗交，以切实减轻农民负担。因此应在清理各种不合理收费的基础上制定合理的税种、税率。
   （七）建立健全农村社会保障体系
    在实施双层所有权结构的同时，应逐步建立和健全农村社会保障体系，弱化和部分替代土地的保障功能，降低农地制度改革的成本，从而促进农村土地制度改革的顺利进行，实施土地的市场化配置。