“红头文件”，想必大家都见过。说“红头文件”违法，恐怕比较让人难以理解。但是这样的事情却偏偏经常性地在我们的身边发生着。这不，下面就有一例。 

    2006年，湖南株洲市出台《株洲市征地拆迁补偿安置办法》，其中规定：县（市）范围内征收土地涉及的拆迁房屋的补偿安置办法，由各县（市）人民政府根据其社会发展经济状况，结合本地实际，自行制定。但是《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款规定：“被征用土地上的附着物和青苗补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”湖南省第九届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的实施《中华人民共和国土地管理法》办法第二十三条规定：“征用土地的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的具体标准，由设区的市、自治州人民政府依据本办法提出，报省人民政府批准。”根据上述规定，2008年10月，湖南省政府作出《湖南省人民政府关于修改〈株洲市征地拆迁补偿安置办法〉并重新报批的决定》，责令株洲市人民政府依法纠正《株洲市征地拆迁补偿安置办法》第四十条第二款的越权授权规定。记者注意到，地级市政府授权县级政府制定拆迁补偿标准，不止株洲一个。湖南省在全国率先做出这一决定，无疑有利于防止制定拆迁补偿标准的随意性。（2008年11月12日人民网—《人民日报》） 

    “红头文件”并非法律用语，是老百姓对“各级政府机关（多指中央一级）下发的带有大红字标题和红色印章的文件”的俗称。从制定机关的权限来看，行政法规的制定机关是国务院，规章的制定机关是31个省、自治区、直辖市人民政府，49个较大的市人民政府，以及国务院各部门、各直属机构和具有行政管理职责的直属事业单位。而一般“红头文件”，有行政管理权的行政机关在行政管理工作需要时就可以制定。正因为红头文件制定机关较多，而且在法律上又没有明确的界定，因此一些问题“红头文件”便会屡屡出现。轻的是出现错别字和张冠李戴等现象，重的是出现严重违反法律法规的现象，导致一些乱政和滥用职权等行为的发生。前面提到的县级政府无权自定拆迁补偿标准的违法文件的出台，就给被征地农民造成了一定的经济损失，也使政府的公信力受到一定程度的影响。 

    本来无论是哪一级行政管理机关制定出台的红头文件，都应该遵循效力更高的上位法的规定，并不得与其他的红头文件发生冲突。而且，我国全面清理红头文件，建立规范性文件备案审查制度的要求和行动已经实施多年。但是违法的红头文件还是屡见不鲜。那么，到底是什么原因导致了违法的红头文件能够“大行其道”、“大有市场”呢？笔者认为，以下几个方面值得我们深思。 

    一是审核把关不严。尽管任何一份文件的出台，都有着严格的流程，必须经过拟稿人、核稿人、分管副主任、分管主任、分管副领导、主要领导等等人员的过目和把关。但是在文件审核把关的过程中，很多人更看重的是语句通不痛，有没有错别字，而对即将出台的文件是不是与某一部法律法规相违背，一般少有人问津。甚至有的领导根本连看都不看，就大笔一挥，签上自己“不担任何责任”的大名，有的根本连名字都懒得签，在下属呈送的“请某某阅”的“某某”上用笔画一个狗尾巴圈子，就表示自己签过了，最多再写一个日期。而对于那些成天“忙”得团团转并已经熟悉了机关公文的拟稿人而言，也是象开发票一样，按照固有的模式，以以往的文件为样版，稍作改动，就可以完结了事。至于文件付印前的到法制部门和保密部门的审查备案，也往往会被省略和简单化。就这样，在缺乏“上纲上线”的审核把关下，问题“红头文件”、违法“红头文件”怎能不批量生产？ 

    二是权力制约不够。“红头文件”虽然比不上国家法律、地方法规，但是它同样具有某种带有强制性的执行力。某种程度上“红头文件”就是领导权力的翻版。也正因为如此，一些地方政府、机关部门哪怕屁大个事，都要以“红头文件”的形式下发，否则好像就不显得权威和严肃。在这样的指导思想下，红头文件泛滥成灾也就不足为奇了。笔者认为，出现这种情况的根源还是对领导者的权力制约不够。很多情况下，在一个地方、一个单位、一个部门，“一把手”的话往往就是圣旨，“一把手”的想法那就是命令。只要其脑袋一拍、想法一来，那下面的人便会执行执行再执行、落实落实再落实。当然，执行和落实的最好途径就是下发“红头文件”，至于“红头文件”会不会有问题，合不合法律，往往少有人管。有时，迫于领导者的权威和压力，哪怕明知文件可能违法，也只能“照办”。 眼下法律界有一句流传甚广的顺口溜：“黑头”（法律）管不住“红头”（文件），“红头”管不住“无头”（领导指示）。听起来荒谬，但确也反映了一些地方法治精神缺失、人治大于法治的尴尬现实。应该说，在民主法制已经比较健全的今天，各种监督渠道和手段已经很多，比如，人大、政协、纪检、舆论、民主、社会、群众等等等等，形式不可谓不多，但是力度却非常大打折扣，甚至有时根本就是无能为力。加之由于法治意识的淡薄，许多领导干部对于文件实体和程序是否合法更不加理睬，如果监督管束不力，违法“红头文件”怎能不“脱口”而出、“随意”而生？ 

    三是群众诉求不畅。其实，很多违法的“红头文件”一出台，便会引来非议乃至群众上访的。但是，有了非议或群众上访，有关职权部门却常常百般“狡辩”、万般“搪塞”，就是不肯叫停明知违法的“红头文件”，使得群众的诉求被搁浅。就拿前文提到的乱定拆迁补偿标准的红头文件出台后，就曾有农民群众反映。2007年10月以来，受相关农民委托，湖南金瑞律师事务所律师殷进文、言勇智以代理人身份，不断提请对以上两份“红头文件”审查。但是，2008年4月，株洲市政府法制办出具书面审查意见，认为株洲市的文件已报请省人民政府批准同意，醴陵市政府按照株洲市的文件第四十条第二款的规定，根据其社会发展经济状况，结合本地实际，制定的拆迁房屋的补偿安置办法合法有效。好在为维护法制统一和政令畅通，从源头上预防和化解行政争议，维护社会和谐稳定，根据《湖南省规范性文件备案审查办法》的规定，湖南省政府作出了责令纠正的决定。但目前湖南省政府尚未收到株洲市的正式反馈。该市如此地“自欺欺人”，拿群众的合理诉求不当回事，实在令人揪心、让人寒心。不知有些官员对“群众利益无小事”、“民生问题大于天”、“立党为公”、“执政为民”这样的提法和要求是否真的放在了心上？难道我行我素、违规违法，就能实践好科学发展观、构建好和谐社会吗？ 

    四是违法成本太低。“红头文件”，作为规范性文件，是各地方政府、部门进行行政管理的重要手段之一，其最大的特点就是规范性、严肃性和权威性。由于主体和性质的不同，“红头文件”一旦出现违法等情况，其后果只能是带来政府的连锁违法等行为，不仅影响政府部门的形象，还会侵害其他公民的合法权益。但是，对问题“红头文件”、违法“红头文件”的问责，虽然有过一些规定和要求，比如四川省《四川省行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》规定，制定发布"红头文件"，凡有"超越权限制定和发布的；违反规定程序制定和发布的；损害国家利益、公共利益或者行政管理相对人合法权益的；在规范性文件中设定行政审批、行政许可、行政处罚、 行政强制措施的"等情形的，应当追究有关责任者的行政过错责任。但是，如何追究、追究到什么程度，从实践来看，似乎还缺少一些可操作性。笔者认为，之所以有那么多违法“红头文件”源源不断地出现，最重要的原因，就是滥发“红头文件”不需要被问责，多数时候，也就是再发一个废止文件了事。换句话说，就是相关责任人制定违法“红头文件”的成本太低。因此，如果要杜绝违法“红头文件”的泛滥，首先要做的，就是让制定、下发违法“红头文件”者承担起责任，让其不敢违规、不能违规。 

    胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，要坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益。笔者认为，依法治国首先要依法行政，它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，作到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。政府行政管理机关制定的“红头文件”一旦违背法治原则、法治精神和法律规定，那就会适得其反。较具体的行政决定而言，“红头文件”的违法性往往更加隐蔽，因为它以制度形态出现；其危害性更大，因为它“污染了水源”；其消极影响更大，因为它破坏了法制统一性、损害了制度公信力。因此，必须对违法红头文件进行坚决清理并纠正，还社会以公平正义。当然，要想让“红头文件”彻底退出官场，还有很多方面需要我们去努力甚至斗争。



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