规范政府统计调查制度，进一步推进依法行政
江苏省南京市统计局：王国钧
一、问题的提出：
国家统计局局长谢伏瞻同志在最近召开的全国统计工作会议上指出：“依法统计是统计部门全面落实依法治国基本方略、科学有效组织统计工作的客观要求。要健全统计法律制度，规范统计行为，维护统计秩序，保障统计权益，努力推进依法行政、依法统计”，这对我们各级政府统计部门规范自身的行为，完善统计制度，实行依法统计具有重要的指导意义，我们一定要在实际工作中认真学习、深刻领会，使政府的各项统计工作在法制的轨道上健康运行。统计调查是政府统计部门的主要工作，作为行政行为的统计调查工作必须依法（包括实体法和程序法）开展。而统计方法制度就是统计部门履行统计调查职责的主要载体，也是统计调查对象履行法定义务的依据。《统计法》明确了国家机关、社会团体、企业事业组织和个体工商户等统计调查对象，必须依照《统计法》和国家规定，如实提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改的法定义务。同时，《统计法》还规定了企业事业组织执行国家统计调查或者地方统计调查任务的法定义务。这为各级统计部门依法履行职责提供了前提条件。长期以来，在国家统计局的领导下，我国的政府统计调查工作取得了显著的成绩，为各级党政领导制定政策和计划提供了可靠的依据，较好的发挥了统计的信息、咨询和监督职能。但是，随着形势的发展变化，特别是“依法治国，建设社会主义法治国家”目标的贯彻落实，对照依法行政的要求，我国政府统计系统在统计制度的制定和贯彻执行方面还存在着一些不足，亟需规范和完善。首先，长期以来，国家、省的统计方法制度只是作为内部行政行为来贯彻的，文件的执行对象明确为各省、自治区统计局（近来又包括了新疆生产建设兵团统计局），而作为统计调查任务的主要承担者——统计调查对象并未能直接知晓国家的统计制度。其次，作为国家的统计制度并没有对统计调查对象的上报时间作出规定，也没有授权基层统计部门制定。第三，作为统计调查制度重要组成部分的统计指标概念（包括内涵和外延），据笔者所知，除工资总额的构成由国务院批准，国家统计局发布，以及在1978年12月17日国务院《关于不合格品不计算产量产值的通知》中对产量和产值的外延作出过排除性规定以外，绝大部分并没有作为国家标准或者规章进行发布。因而，对统计调查对象的约束力明显有影响。统计分类标准除了《国民经济行业分类与代码》是国家标准，其他的如《三次产业的划分标准》等大都是内部文件。第四，作为统计调查制度目前还是抽象的行政行为，必须由最基层的政府统计部门通过发放《统计调查事务告知书》的这种行为，与每一统计调查对象构建具体的统计法律关系。而在实际操作中情况比较复杂，基层统计机构由于受传统的计划经济思维模式的影响对此认识不足，统计调查行为特别是在行政调查的程序上存在着一定的瑕疵。
二、原因分析
（一）现行统计制度方法的实施与依法行政的要求存在一定差距的原因在于计划经济的管理模式的影响
在由计划经济向市场经济转变过程中，统计的管理方式还没有跟上来，过去企业是政府的附属物，统计调查从大的方面来讲，也是国家内部进行的一项统计，因此，国家对内部下一个文，什么问题都能解决。而现在企业是自主经营、自负盈亏的经济实体，特别外资进入后这种情况就更加突出了。国家统计局的内部文件，从法理上讲，是不能对外部的统计调查对象直接起作用的。因此，国家的统计方法制度必须要依照法定的权限和法定的程序进行制定并公布，这样才能符合依法行政的要求。而我们的统计制度方法从来没有正式公布过（注：在现在的国家统计局网站上虽然有统计制度方法一栏，但是却没有完整的内容），即使将现行的制度方法公布，其内容也需要进一步完善，首先作为国家统计制度必须要明确统计调查对象的上报时间的期限，具体上报时间可以作为自由裁量权，由各级基层统计局制定；其次，统计指标的内涵和外延以及统计分类、行政区划代码等必须作为国家标准进行发布。
（二）统计任务繁重、人力紧张、认识不到位等，造成了统计工作操作过程的简单化
依法行政是依照一定的法定程序开展行政工作的，因此需要一定的过程和时限，这对人员较少的基层来讲，无疑增加了工作量，因此，规范的依法行政要求难以落实到位。其次，就是认识不到位，认为上级发下制度了，打个电话通知企业报就行了。也不需要下个什么文件将国家抽象的行政行为具体化。另外，就是各地方的统计工作组织方式不尽相同，有的是市局面对调查对象，直接布置统计调查，有的是县局，还有的是街道和乡镇，甚至村（居委会）。造成了统计组织方式的不规范、不严密，对企业的统计事务告知不到位，给统计执法检查也带来了难度。
（三）统计主管部门对行政法治的认识还不到位
第一、法律不经公布就没有效力，同样，需要统计调查对象执行的统计调查制度不经公布也没有效力，这是当代行政法的基本要求，而我们对此认识不足。一部法律不论内容怎样，如果未经公布就可适用的，必然不能被视为好的法律——这是法治的基本要求。这里的“法律”应作广义理解，即所有的规范性文件（当然包括国家统计局的统计制度方法）。这一原则也已得到各国公认，如世贸规则就规定：“成员方应迅速公布和公开有关贸易的法律、法规、政策、措施、司法判决和行政裁定……在公布之前不得提前采取措施”。当然，法律公布并不是要求每个人都确切地了解规范性文件的内容（对于一些专业性很强的规范性文件，这是几乎不可能做到的）；而是要求存在一系列方便易行的获取规范性文件内容的制度和渠道，以使任何有需要的人都能不受阻碍（这些阻碍包括不合理的手续、收费等）地获知相关内容。
第二、行政行为不仅要合法而且要合理。即要符合行政合理性的要求。行政合理性原则是指在法律规定的范围内，凡法律没有详细规定的，行政机关在处理具体事件时，可以根据其合理的判断，决定作为或不作为，以及如何作为，但这种决定应符合法律精神和公平正义原则。行政合理性原则中的“理”是指体现全社会共同遵守的行为准则的法理。对照上述要求，我们的制度方法就存在着不足，一是，统计报告期未作明确规定，究竟是日历年度还是其他的统计年度，在操作中，各行其是、五花八门，有的是上月25日到本月25日为一个统计周期，有的是错月报，等等，与此相关联的会计，却将“会计分期”作为重要的会计前提之一。二是，要求上报的时间太早，企业难以执行，违反行政合理性原则。如有的专业要求企业一号就上报报表，明显不切合实际。
第三、对统计调查中的具体行政行为和抽象行政行为的关系认识不足。所谓具体行政行为是指国家行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织以及这些组织中的工作人员，在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。抽象行政行为是指行政主体制定发布普遍性行为规则的行为。具体行政行为与抽象行政行为虽然都属于行政行为。但二者也存在本质区别，表现在：(1)实施行政行为的主体不同。实施具体行政行为的主体是各级行政机关及其委托的组织；而实施抽象行政行为的主体只能是行政机关及地方各级立法机关。(2)具体行政行为可以引起行政诉讼；而抽象行政行为不能引起行政诉讼。从目前的统计制度的形式看国家的统计制度属于抽象行政行为。因此，对于直接与统计调查对象发生联系的政府统计部门，如各县区统计局，就必须依据这种抽象的行政行为（统计方法制度），作出具体的行政行为，而不是再做一次抽象的行政行为。这里就要求各区县统计局在贯彻国家统计制度时除了要用区县统计局正式文件的形式转发国家的需要调查对象完成的统计制度外，必须通过下发《统计调查事务告知书》以使抽象的统计法律关系通过这种行为变成该区县统计局与统计调查对象之间的特定的具体行政关系。
第四、对统计缺乏严谨的态度。一是片面理解大数定律，认为企业多报少报一综合就差不多了。其实在当今的考核体系下，这种大数定律是不存在的。二是，统计就是反映趋势的，数据大差不差就行了。因此，没有必要制定这么严谨的统计调查制度。
三、对策建议
（一）建议将国民经济的基本统计指标作为国家标准，由国家统计局正式发布
统计指标是统计调查工作的主要要素，必须制定统一的标准，统一的代码。这是判别统计资料虚报、瞒报的重要尺度，在统计执法中处于十分重要的位置。必须标准化、法定化。对于有关问题解答，也必须由国家统计局作为行政解释予以发布。
（二）建议国家制定《国家基本统计调查实施办法》
对于普查我国发布了《经济普查条例》、《农业普查条例》，而对于常规的统计调查却没有具体的管理办法。因此，建议国家制定《国家基本统计调查实施办法》，明确规定国家基本统计调查的实体性和程序性的规定，如国家调查的组织形式、对统计调查对象的上报时间由谁决定、地方调查与国家调查如何衔接、对统计调查事务必须实行告知等。同时明确，《统计法》第三条“国家机关、社会团体、企业事业组织和个体工商户等统计调查对象，必须依照本法和国家规定，如实提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改”中，“国家规定”指的是什么？对于地方依照《统计法》的规定制定的统计调查项目，属于不属于“国家规定”，如果统计调查对象违反了地方统计调查制度的规定，能否进行处罚？对于地方统计局依照国家内部的统计制度中要求其上报的时间而确定的统计调查对象上报的时间，是否有法律效力？当地方统计局规定的上报时间与国家其他部门规定的时间有冲突时应该如何适用法律？如中国证券监督管理委员会2007年12月28日下发的《关于做好上市公司2007年年度报告及相关工作的通知》（证监公司字[2007]235号）中规定：“上市公司如需向银行、税务、工商、统计、国资委、外管局等外部使用人提供年度统计报表的，其提供时间不得早于公司业绩快报的披露时间”，依据此规定，一旦公司业绩快报的披露时间迟于地方统计局规定的其上报时间，其对统计部门的报送必然也迟，在此种情况下能否认定该上市公司为迟报？根据《证券法》的规定，上市公司只要“在每一会计年度的上半年结束之日起二个月内，向国务院证券监督管理机构和证券交易所报送记载以下内容的中期报告，并予公告”以及“在每一会计年度结束之日起四个月内，向国务院证券监督管理机构和证券交易所报送记载以下内容的年度报告，并予公告”就是合法。国家证券会还制定了《上市公司信息披露管理办法》对有关信息形成及其披露作了明确的规定。还规定“董事会秘书负责办理上市公司信息对外公布等相关事宜。除监事会公告外，上市公司披露的信息应当以董事会公告的形式发布。董事、监事、高级管理人员非经董事会书面授权，不得对外发布上市公司未披露信息”。在此种情形下，地方为贯彻国家制度而对上市公司规定的上报时间就显得力度不够。根据《统计法》第三条规定，只有统计调查对象，违反《统计法》和“国家规定”，虚报、瞒报、拒报、迟报统计资料时才承担统计法律责任。说上市公司违反《统计法》，但《统计法》并没有对调查对象的上报时间做出过规定，说违反“国家规定”，那么，证券会的规定也是国家规定，况且国家统计局针对各省、自治区、直辖市虽然提出过上报时间要求，但并没有对企业提出过上报要求，也没有授权有关统计部门制定。在此，国家统计制度的漏洞可见一斑了。
（三）建议公布国家的统计调查制度
作为要求统计调查对象执行的统计制度必须公开发布。这样才能作为统计执法的依据。这里的制度指的是统计报表制度，对于属于广义的统计调查制度的统计分类标准、统计指标解释等可以作为国家标准进行公布。考虑到国家统计制度的变化性，建议将国家统计制度分为两部分：一部分为基本的统计制度，可以长期不变（包括计算机处理程序等都可以不变）；另一部分为适应即时的统计服务需要而制定的统计制度，可以每年变化。这样的划分有利于降低行政成本，规范行政行为。因为即使上级统计部门将统计报表中的指标顺序改一下，也可能造成使用的不便、录入的差错、编制程序成本的增加和培训成本的增加以及重印统计报表的麻烦等。另外，今后，对调查制度是否可作一划分，分为“强制性调查”和“非强制性调查”两种，以减少企业的统计调查负担（我国的企业统计调查负担还是比较重的）。
（四）地方统计部门必须履行对具体统计调查对象的告知义务
国家的统计制度即使公布了，并对企业的上报提出了时间和空间的要求，作为具体实施这项统计调查的统计行政主管部门必须要对自己管辖的统计调查对象履行告知义务，构建具体的统计法律关系。这样统计调查的法律关系才能成立，统计调查对象不履行法定义务才能依照统计法的规定进行处理，否则，就不能进行处理。因为只有抽象的法律关系，形成不了具体的法律责任。
（五）实现国家统计调查与国家的其他管理的衔接
目前，统计规定的上报时间太早，与调查对象的内部核算时间以及政府其他部门对企业的要求相比，显得不很合理，给调查对象造成了不必要的麻烦，也不利于信息资源的整合。因此，建议国家在制定统计制度时要与国家的有关主管部门（如财政部、证券会等）加强沟通和协调，尽量避免各种矛盾。重点要做到：一是要与会计制度规定的报送时间相衔接。二是要与上市公司的信息披露时间相衔接。
江苏省南京市统计局：王国钧
一、问题的提出：
国家统计局局长谢伏瞻同志在最近召开的全国统计工作会议上指出：“依法统计是统计部门全面落实依法治国基本方略、科学有效组织统计工作的客观要求。要健全统计法律制度，规范统计行为，维护统计秩序，保障统计权益，努力推进依法行政、依法统计”，这对我们各级政府统计部门规范自身的行为，完善统计制度，实行依法统计具有重要的指导意义，我们一定要在实际工作中认真学习、深刻领会，使政府的各项统计工作在法制的轨道上健康运行。统计调查是政府统计部门的主要工作，作为行政行为的统计调查工作必须依法（包括实体法和程序法）开展。而统计方法制度就是统计部门履行统计调查职责的主要载体，也是统计调查对象履行法定义务的依据。《统计法》明确了国家机关、社会团体、企业事业组织和个体工商户等统计调查对象，必须依照《统计法》和国家规定，如实提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改的法定义务。同时，《统计法》还规定了企业事业组织执行国家统计调查或者地方统计调查任务的法定义务。这为各级统计部门依法履行职责提供了前提条件。长期以来，在国家统计局的领导下，我国的政府统计调查工作取得了显著的成绩，为各级党政领导制定政策和计划提供了可靠的依据，较好的发挥了统计的信息、咨询和监督职能。但是，随着形势的发展变化，特别是“依法治国，建设社会主义法治国家”目标的贯彻落实，对照依法行政的要求，我国政府统计系统在统计制度的制定和贯彻执行方面还存在着一些不足，亟需规范和完善。首先，长期以来，国家、省的统计方法制度只是作为内部行政行为来贯彻的，文件的执行对象明确为各省、自治区统计局（近来又包括了新疆生产建设兵团统计局），而作为统计调查任务的主要承担者——统计调查对象并未能直接知晓国家的统计制度。其次，作为国家的统计制度并没有对统计调查对象的上报时间作出规定，也没有授权基层统计部门制定。第三，作为统计调查制度重要组成部分的统计指标概念（包括内涵和外延），据笔者所知，除工资总额的构成由国务院批准，国家统计局发布，以及在1978年12月17日国务院《关于不合格品不计算产量产值的通知》中对产量和产值的外延作出过排除性规定以外，绝大部分并没有作为国家标准或者规章进行发布。因而，对统计调查对象的约束力明显有影响。统计分类标准除了《国民经济行业分类与代码》是国家标准，其他的如《三次产业的划分标准》等大都是内部文件。第四，作为统计调查制度目前还是抽象的行政行为，必须由最基层的政府统计部门通过发放《统计调查事务告知书》的这种行为，与每一统计调查对象构建具体的统计法律关系。而在实际操作中情况比较复杂，基层统计机构由于受传统的计划经济思维模式的影响对此认识不足，统计调查行为特别是在行政调查的程序上存在着一定的瑕疵。
二、原因分析
（一）现行统计制度方法的实施与依法行政的要求存在一定差距的原因在于计划经济的管理模式的影响
在由计划经济向市场经济转变过程中，统计的管理方式还没有跟上来，过去企业是政府的附属物，统计调查从大的方面来讲，也是国家内部进行的一项统计，因此，国家对内部下一个文，什么问题都能解决。而现在企业是自主经营、自负盈亏的经济实体，特别外资进入后这种情况就更加突出了。国家统计局的内部文件，从法理上讲，是不能对外部的统计调查对象直接起作用的。因此，国家的统计方法制度必须要依照法定的权限和法定的程序进行制定并公布，这样才能符合依法行政的要求。而我们的统计制度方法从来没有正式公布过（注：在现在的国家统计局网站上虽然有统计制度方法一栏，但是却没有完整的内容），即使将现行的制度方法公布，其内容也需要进一步完善，首先作为国家统计制度必须要明确统计调查对象的上报时间的期限，具体上报时间可以作为自由裁量权，由各级基层统计局制定；其次，统计指标的内涵和外延以及统计分类、行政区划代码等必须作为国家标准进行发布。
（二）统计任务繁重、人力紧张、认识不到位等，造成了统计工作操作过程的简单化
依法行政是依照一定的法定程序开展行政工作的，因此需要一定的过程和时限，这对人员较少的基层来讲，无疑增加了工作量，因此，规范的依法行政要求难以落实到位。其次，就是认识不到位，认为上级发下制度了，打个电话通知企业报就行了。也不需要下个什么文件将国家抽象的行政行为具体化。另外，就是各地方的统计工作组织方式不尽相同，有的是市局面对调查对象，直接布置统计调查，有的是县局，还有的是街道和乡镇，甚至村（居委会）。造成了统计组织方式的不规范、不严密，对企业的统计事务告知不到位，给统计执法检查也带来了难度。
（三）统计主管部门对行政法治的认识还不到位
第一、法律不经公布就没有效力，同样，需要统计调查对象执行的统计调查制度不经公布也没有效力，这是当代行政法的基本要求，而我们对此认识不足。一部法律不论内容怎样，如果未经公布就可适用的，必然不能被视为好的法律——这是法治的基本要求。这里的“法律”应作广义理解，即所有的规范性文件（当然包括国家统计局的统计制度方法）。这一原则也已得到各国公认，如世贸规则就规定：“成员方应迅速公布和公开有关贸易的法律、法规、政策、措施、司法判决和行政裁定……在公布之前不得提前采取措施”。当然，法律公布并不是要求每个人都确切地了解规范性文件的内容（对于一些专业性很强的规范性文件，这是几乎不可能做到的）；而是要求存在一系列方便易行的获取规范性文件内容的制度和渠道，以使任何有需要的人都能不受阻碍（这些阻碍包括不合理的手续、收费等）地获知相关内容。
第二、行政行为不仅要合法而且要合理。即要符合行政合理性的要求。行政合理性原则是指在法律规定的范围内，凡法律没有详细规定的，行政机关在处理具体事件时，可以根据其合理的判断，决定作为或不作为，以及如何作为，但这种决定应符合法律精神和公平正义原则。行政合理性原则中的“理”是指体现全社会共同遵守的行为准则的法理。对照上述要求，我们的制度方法就存在着不足，一是，统计报告期未作明确规定，究竟是日历年度还是其他的统计年度，在操作中，各行其是、五花八门，有的是上月25日到本月25日为一个统计周期，有的是错月报，等等，与此相关联的会计，却将“会计分期”作为重要的会计前提之一。二是，要求上报的时间太早，企业难以执行，违反行政合理性原则。如有的专业要求企业一号就上报报表，明显不切合实际。
第三、对统计调查中的具体行政行为和抽象行政行为的关系认识不足。所谓具体行政行为是指国家行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织以及这些组织中的工作人员，在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。抽象行政行为是指行政主体制定发布普遍性行为规则的行为。具体行政行为与抽象行政行为虽然都属于行政行为。但二者也存在本质区别，表现在：(1)实施行政行为的主体不同。实施具体行政行为的主体是各级行政机关及其委托的组织；而实施抽象行政行为的主体只能是行政机关及地方各级立法机关。(2)具体行政行为可以引起行政诉讼；而抽象行政行为不能引起行政诉讼。从目前的统计制度的形式看国家的统计制度属于抽象行政行为。因此，对于直接与统计调查对象发生联系的政府统计部门，如各县区统计局，就必须依据这种抽象的行政行为（统计方法制度），作出具体的行政行为，而不是再做一次抽象的行政行为。这里就要求各区县统计局在贯彻国家统计制度时除了要用区县统计局正式文件的形式转发国家的需要调查对象完成的统计制度外，必须通过下发《统计调查事务告知书》以使抽象的统计法律关系通过这种行为变成该区县统计局与统计调查对象之间的特定的具体行政关系。
第四、对统计缺乏严谨的态度。一是片面理解大数定律，认为企业多报少报一综合就差不多了。其实在当今的考核体系下，这种大数定律是不存在的。二是，统计就是反映趋势的，数据大差不差就行了。因此，没有必要制定这么严谨的统计调查制度。
三、对策建议
（一）建议将国民经济的基本统计指标作为国家标准，由国家统计局正式发布
统计指标是统计调查工作的主要要素，必须制定统一的标准，统一的代码。这是判别统计资料虚报、瞒报的重要尺度，在统计执法中处于十分重要的位置。必须标准化、法定化。对于有关问题解答，也必须由国家统计局作为行政解释予以发布。
（二）建议国家制定《国家基本统计调查实施办法》
对于普查我国发布了《经济普查条例》、《农业普查条例》，而对于常规的统计调查却没有具体的管理办法。因此，建议国家制定《国家基本统计调查实施办法》，明确规定国家基本统计调查的实体性和程序性的规定，如国家调查的组织形式、对统计调查对象的上报时间由谁决定、地方调查与国家调查如何衔接、对统计调查事务必须实行告知等。同时明确，《统计法》第三条“国家机关、社会团体、企业事业组织和个体工商户等统计调查对象，必须依照本法和国家规定，如实提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改”中，“国家规定”指的是什么？对于地方依照《统计法》的规定制定的统计调查项目，属于不属于“国家规定”，如果统计调查对象违反了地方统计调查制度的规定，能否进行处罚？对于地方统计局依照国家内部的统计制度中要求其上报的时间而确定的统计调查对象上报的时间，是否有法律效力？当地方统计局规定的上报时间与国家其他部门规定的时间有冲突时应该如何适用法律？如中国证券监督管理委员会2007年12月28日下发的《关于做好上市公司2007年年度报告及相关工作的通知》（证监公司字[2007]235号）中规定：“上市公司如需向银行、税务、工商、统计、国资委、外管局等外部使用人提供年度统计报表的，其提供时间不得早于公司业绩快报的披露时间”，依据此规定，一旦公司业绩快报的披露时间迟于地方统计局规定的其上报时间，其对统计部门的报送必然也迟，在此种情况下能否认定该上市公司为迟报？根据《证券法》的规定，上市公司只要“在每一会计年度的上半年结束之日起二个月内，向国务院证券监督管理机构和证券交易所报送记载以下内容的中期报告，并予公告”以及“在每一会计年度结束之日起四个月内，向国务院证券监督管理机构和证券交易所报送记载以下内容的年度报告，并予公告”就是合法。国家证券会还制定了《上市公司信息披露管理办法》对有关信息形成及其披露作了明确的规定。还规定“董事会秘书负责办理上市公司信息对外公布等相关事宜。除监事会公告外，上市公司披露的信息应当以董事会公告的形式发布。董事、监事、高级管理人员非经董事会书面授权，不得对外发布上市公司未披露信息”。在此种情形下，地方为贯彻国家制度而对上市公司规定的上报时间就显得力度不够。根据《统计法》第三条规定，只有统计调查对象，违反《统计法》和“国家规定”，虚报、瞒报、拒报、迟报统计资料时才承担统计法律责任。说上市公司违反《统计法》，但《统计法》并没有对调查对象的上报时间做出过规定，说违反“国家规定”，那么，证券会的规定也是国家规定，况且国家统计局针对各省、自治区、直辖市虽然提出过上报时间要求，但并没有对企业提出过上报要求，也没有授权有关统计部门制定。在此，国家统计制度的漏洞可见一斑了。
（三）建议公布国家的统计调查制度
作为要求统计调查对象执行的统计制度必须公开发布。这样才能作为统计执法的依据。这里的制度指的是统计报表制度，对于属于广义的统计调查制度的统计分类标准、统计指标解释等可以作为国家标准进行公布。考虑到国家统计制度的变化性，建议将国家统计制度分为两部分：一部分为基本的统计制度，可以长期不变（包括计算机处理程序等都可以不变）；另一部分为适应即时的统计服务需要而制定的统计制度，可以每年变化。这样的划分有利于降低行政成本，规范行政行为。因为即使上级统计部门将统计报表中的指标顺序改一下，也可能造成使用的不便、录入的差错、编制程序成本的增加和培训成本的增加以及重印统计报表的麻烦等。另外，今后，对调查制度是否可作一划分，分为“强制性调查”和“非强制性调查”两种，以减少企业的统计调查负担（我国的企业统计调查负担还是比较重的）。
（四）地方统计部门必须履行对具体统计调查对象的告知义务
国家的统计制度即使公布了，并对企业的上报提出了时间和空间的要求，作为具体实施这项统计调查的统计行政主管部门必须要对自己管辖的统计调查对象履行告知义务，构建具体的统计法律关系。这样统计调查的法律关系才能成立，统计调查对象不履行法定义务才能依照统计法的规定进行处理，否则，就不能进行处理。因为只有抽象的法律关系，形成不了具体的法律责任。
（五）实现国家统计调查与国家的其他管理的衔接
目前，统计规定的上报时间太早，与调查对象的内部核算时间以及政府其他部门对企业的要求相比，显得不很合理，给调查对象造成了不必要的麻烦，也不利于信息资源的整合。因此，建议国家在制定统计制度时要与国家的有关主管部门（如财政部、证券会等）加强沟通和协调，尽量避免各种矛盾。重点要做到：一是要与会计制度规定的报送时间相衔接。二是要与上市公司的信息披露时间相衔接。